監(jiān)察機關(guān)提請公安機關(guān)配合搜查中“工作需要”的范圍界定

王占洲，林 葦

(貴州警察學(xué)院，貴州 貴陽 550005)

《監(jiān)察法》第24條第3款規(guī)定“監(jiān)察機關(guān)進行搜查時，可以根據(jù)工作需要提請公安機關(guān)配合，公安機關(guān)應(yīng)當依法予以協(xié)助”?！肮ぷ餍枰钡姆秶鷽Q定了監(jiān)察機關(guān)提請搜查配合和公安機關(guān)予以協(xié)助的范圍，其重要性不言而喻，但當下卻重視不夠，“并沒有對公安協(xié)助配合事項的范圍問題給予必要的反思性關(guān)注。”[1]盡管“工作需要”之前沒有限定詞，但從來源的上下文與理解時的上下文之間的辯證關(guān)系來看，其在內(nèi)容上不可能沒有限制[2]。從立法原意看，為保證有效履行監(jiān)察職能而賦予監(jiān)察機關(guān)的是必要的權(quán)限[3]，而對“工作需要”作任意解釋即意味著絕對的自由裁量權(quán)，既不符合監(jiān)察理念，也不利于監(jiān)察工作的開展。因此，在監(jiān)察機關(guān)和公安機關(guān)的搜查配合關(guān)系中，“工作需要”的合理界定涉及互相配合、互相制約原則，事關(guān)搜查配合權(quán)責配置和被搜查人程序權(quán)利保護，以及監(jiān)察搜查相關(guān)方權(quán)責與配合搜查的效力問題，是提請搜查配合時監(jiān)察機關(guān)和公安機關(guān)都應(yīng)當重點考量的問題之一。

一、“工作需要”范圍界定的考察要素

監(jiān)察法對“工作需要”的具體范圍未作規(guī)定，目前也尚無有權(quán)解釋明確此問題。合理界定“工作需要”的范圍，至少應(yīng)當從以下幾方面作綜合考察。

(一)存在監(jiān)察機關(guān)自身不能排除的搜查障礙

界定“工作需要”以監(jiān)察機關(guān)的搜查工作出現(xiàn)障礙為前提，監(jiān)察機關(guān)提出配合搜查請求只能是為了排除阻卻監(jiān)察機關(guān)搜查職權(quán)順利運行的法律因素(如法律規(guī)定的以暴力、威脅等方法阻礙搜查的)，或者事實因素 (如缺乏完成搜查任務(wù)所必需的技能或設(shè)備)之障礙。這種影響搜查工作開展的障礙可以是調(diào)查人員自身的問題，如調(diào)查人員在搜查過程中發(fā)現(xiàn)了以前從未遇到過的新型證據(jù)，其自身搜查能力不足以確保完成對該證據(jù)的有效提??；或者對于一些不易查找的隱蔽場所，僅憑監(jiān)察調(diào)查人員無法達成搜查目的，需要警犬協(xié)助搜查等等。也可以源于外界影響因素，常見的如被搜查人及其家屬或者現(xiàn)場其他人員以暴力、威脅等方法阻礙搜查，使得搜查工作不能進行。影響搜查工作開展的障礙至少可表現(xiàn)為兩種形態(tài)：

其一是現(xiàn)實存在的障礙，即在監(jiān)察機關(guān)實施搜查的過程中，已經(jīng)對搜查工作造成現(xiàn)實阻礙的因素。從時間上看，此種障礙可發(fā)生于搜查開始后，也可以發(fā)生于開始前，其存在性是相對于搜查工作而言的，即調(diào)查人員在搜查過程中直接面對的現(xiàn)實障礙，且已經(jīng)致使搜查工作無法繼續(xù)正常開展。前者如在搜查開始后，被搜查人及其家屬或者現(xiàn)場其他人員對正在實施搜查活動的調(diào)查人員實施暴力、威脅等行為，致使搜查工作不能繼續(xù)開展。后者如在搜查開始前，被搜查人及其家屬或者其他相關(guān)人員已經(jīng)在關(guān)鍵涉案物品上安放了爆炸裝置，調(diào)查人員搜查開始后發(fā)現(xiàn)該爆炸裝置，為確保人員和證據(jù)安全被迫暫停搜查工作。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員可以在搜查過程中根據(jù)現(xiàn)實存在的障礙提請公安機關(guān)配合，公安機關(guān)配合的內(nèi)容表現(xiàn)為排除阻卻搜查工作的障礙。

其二是可能發(fā)生的障礙，即在監(jiān)察機關(guān)實施搜查之前，已判明的可能在搜查過程中對搜查工作造成阻礙的因素。一方面，監(jiān)察機關(guān)實施搜查之前，已判明調(diào)查人自身能力不足以在搜查過程中阻礙搜查工作正常進行。如調(diào)查人員在搜查開始之前已經(jīng)了解到案件可能涉及以前從未遇到過的新型電子證據(jù)，而其自身搜查能力不足以確保完成對該證據(jù)的查驗和有效提取，或者調(diào)查人員在搜查開始之前已經(jīng)了解到被調(diào)查人自建住宅中有不易查找的隱蔽場所，僅憑監(jiān)察調(diào)查人員自身搜查能力不足以確保發(fā)現(xiàn)這些隱蔽場所，需要公安機關(guān)提供警犬協(xié)助搜查等等。另一方面，監(jiān)察機關(guān)實施搜查之前，已判明在搜查過程中可能出現(xiàn)來自外界的因素阻礙搜查工作正常進行。如監(jiān)察機關(guān)有充分理由相信被搜查人及其家屬或者其他人員將在搜查現(xiàn)場組織實施暴力、威脅等行為，企圖使搜查工作不能進行，屬于需要預(yù)防的妨害搜查工作的違法行為。

監(jiān)察機關(guān)能否在搜查活動開始之前根據(jù)將要發(fā)生的障礙提請公安機關(guān)配合則存在不同看法。否定論者認為監(jiān)察協(xié)助只應(yīng)存在于監(jiān)察公務(wù)執(zhí)行過程中，搜查工作障礙的確定應(yīng)以搜查工作已實施為前提，即只能是監(jiān)察搜查過程中現(xiàn)實發(fā)生的障礙。其所持理由主要為在監(jiān)察協(xié)助理論尚未成熟前，搜查配合應(yīng)參照行政協(xié)助理論，堅持行政協(xié)助只能發(fā)生在公務(wù)的執(zhí)行過程中，也就是行政職權(quán)行使的過程中，(1)“如果一項行政職權(quán)尚未啟動，那么行政權(quán)就不會運行，也就不會有行政行為的存在，更不必說行政協(xié)助了。如果一項行政事務(wù)已經(jīng)執(zhí)行完畢，行政職權(quán)沒有必要再發(fā)揮作用了，行政協(xié)助也無存在的意義了。”黃學(xué)賢.中國行政程序法的理論與實踐——專題研究述評[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007：430 .以此避免被請求機關(guān)的職權(quán)過多地介入到請求機關(guān)的公務(wù)中，導(dǎo)致被請求機關(guān)職權(quán)的不當擴大或監(jiān)察相對人的權(quán)利受到不當限制。筆者認為，此觀點不能成立，理由有：首先，其將監(jiān)察機關(guān)的搜查工作不當局限于現(xiàn)場搜查。盡管監(jiān)察法并未對監(jiān)察搜查作細致規(guī)定，但從相關(guān)條文可見監(jiān)察搜查工作至少包括兩部分——批準搜查和實施搜查。在批準搜查階段，辦案部門和調(diào)查人員要制作《呈請搜查報告書》，報縣級以上監(jiān)察機關(guān)負責人審批，監(jiān)察機關(guān)負責人應(yīng)當經(jīng)過嚴格的審批程序簽發(fā)搜查證。在此階段，監(jiān)察搜查工作已實際啟動，其與在行政協(xié)助中經(jīng)常強調(diào)行政協(xié)助只能發(fā)生在公務(wù)啟動之后且在行政職權(quán)的行使過程中，在實質(zhì)上是一致的。其次，實施搜查前提請搜查配合不會導(dǎo)致公安機關(guān)職權(quán)的不當擴大或被搜查人的權(quán)利受到不當限制。在配合職務(wù)犯罪搜查中公安機關(guān)的職權(quán)對被搜查人權(quán)利的影響受到監(jiān)察法的嚴格限制，監(jiān)察機關(guān)提請公安機關(guān)配合搜查，多數(shù)情況是要求公安機關(guān)派出人員和設(shè)備配屬監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員，以監(jiān)察機關(guān)的名義開展搜查工作，不會導(dǎo)致公安機關(guān)職權(quán)的不當擴大；雖有公安機關(guān)以自己的名義開展工作的情況，但也僅限于在搜查現(xiàn)場維持秩序，其工作范圍和強度都取決于調(diào)查人員開展搜查工作的實際需要?；诖?，筆者認為搜查工作障礙的確定不必以搜查工作已實施為前提，而是應(yīng)以排除搜查障礙的必要性作為判斷標準，其既可以根據(jù)現(xiàn)場搜查工作開始后的具體情況來確定搜查工作障礙，如在搜查現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)疑似爆炸物品，調(diào)查人員不具有處置能力和設(shè)備，可提請公安機關(guān)配合搜查；也可根據(jù)搜查工作實施前的預(yù)判來確定搜查工作障礙，如根據(jù)案件其他線索顯示被調(diào)查人可能在搜查現(xiàn)場安放有爆炸物品，也可提請公安機關(guān)配合搜查。

(二)配合搜查以排除搜查障礙為目的

監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪適用搜查的目的是收集犯罪證據(jù)、查獲涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人[4]26，公安機關(guān)配合搜查也只能基于此目的而發(fā)生。正常情況下，就提請公安機關(guān)配合搜查本身而言，動機當然是為了實現(xiàn)查獲涉嫌職務(wù)犯罪的人員和物品，目的則表現(xiàn)為依法排除阻礙搜查工作正常進行的障礙。非因依法排除阻礙搜查工作正常進行的障礙之目的，監(jiān)察機關(guān)不能提請公安機關(guān)配合搜查，違背此目的提請配合搜查，公安機關(guān)可拒絕配合。從邏輯上講，“工作需要”只是監(jiān)察機關(guān)提請公安機關(guān)配合搜查的必要條件，只有在客觀存在搜查障礙的情況下監(jiān)察機關(guān)才可能存在提請公安機關(guān)配合搜查的工作需要，但并非只要客觀存在搜查障礙就必然提請公安機關(guān)配合搜查，還取決于提請搜查配合是否符合搜查之目的。一般來講，提請搜查配合是否符合搜查之目的屬于主觀上的問題，但在實際判斷時還應(yīng)當依據(jù)客觀因素，以特定障礙的性質(zhì)、程度等開展分析。只有在搜查障礙是監(jiān)察機關(guān)不能自行排除或者只能以極為不經(jīng)濟的方式自行排除的障礙，且依法應(yīng)由公安配合排除時，才能認定提請搜查配合符合搜查之目的。詳細來講，有下面兩種情況：

一種情況是特定障礙的性質(zhì)可決定提請搜查配合不可能符合搜查目的，即被請求排除特定障礙的行為是憲法、法律禁止的行為，如在職權(quán)范圍上或事項內(nèi)容上違背法律規(guī)定等等。例如，監(jiān)察調(diào)查人員未取得搜查證即決定開展搜查活動，在搜查現(xiàn)場未能向被搜查人及其親屬、單位同事出示搜查證，被搜查人及其親屬、單位同事等以搜查不合法為由阻止監(jiān)察調(diào)查人員開展搜查，監(jiān)察調(diào)查人員以受到人為阻攔致使搜查工作無法開展為由提請公安機關(guān)配合。此例中，即使不排除監(jiān)察調(diào)查人員的最終目的確為收集犯罪證據(jù)、查獲涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，但程序上的不合法決定了搜查行為不合法，(2)《監(jiān)察法》第24條：監(jiān)察機關(guān)可以對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進行搜查。在搜查時，應(yīng)當出示搜查證，并有被搜查人或者其家屬等見證人在場。其提請搜查配合是為了排除被搜查人及其親屬、單位同事等依法作出的行為，故不可能符合依法排除阻礙搜查工作正常進行的障礙之目的，公安機關(guān)配合搜查也不能改變其性質(zhì)。

另一種情況是特定障礙的程度可決定提請搜查配合不可能符合搜查目的，即監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員可以行使搜查職權(quán)排除障礙而無須請求協(xié)助的。例如，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過嚴格的審批程序簽發(fā)了搜查證，在搜查現(xiàn)場根據(jù)搜查情況制作了筆錄，按要求將搜查的情況按照搜查的順序如實記錄下來，寫明搜查的時間、地點、過程、發(fā)現(xiàn)的證據(jù)等有關(guān)犯罪線索，但被搜查人或被搜查人親屬拒絕簽名或者蓋章，監(jiān)察調(diào)查人員遂以遭受搜查障礙為由提請公安機關(guān)配合。此例中，雖有搜查障礙客觀存在，但并未達到需要提請公安機關(guān)配合排除的程度?！侗O(jiān)察法》只是規(guī)定“在搜查時，應(yīng)當出示搜查證，并有被搜查人或者其家屬等見證人在場”，并未要求以被搜查人或者其家屬在筆錄簽名或蓋章作為搜查合法的條件，故而，對于拒絕簽名、蓋章的，在筆錄中注明即可[4]35，無須公安機關(guān)配合強制其簽名、蓋章，此時提請搜查配合不可能符合搜查目的。(3)在公安機關(guān)、檢察機關(guān)偵查人員實施搜查時，如果被搜查人或者他的家屬在逃或者拒絕簽名(蓋章)或者捺指印，也都是要求在筆錄上注明即可。

(三)公安機關(guān)具有完成搜查配合工作的能力

監(jiān)察機關(guān)以“工作需要”提請公安機關(guān)配合搜查應(yīng)當具有合理性，即公安機關(guān)應(yīng)具有完成搜查配合工作的能力。具體表現(xiàn)為需要公安機關(guān)配合開展的工作屬于公安機關(guān)的職責范圍，或者是公安機關(guān)特定工作人員能夠完成的工作。界定“工作需要”的合理范圍至少要求客觀上存在公安機關(guān)依法配合監(jiān)察機關(guān)完成搜查工作的可能性，(4)公安機關(guān)具有完成搜查配合工作的能力與絕對完成搜查配合任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)搜查配合之目的并不能劃等號，因為除公安機關(guān)自身能力外，還會受到其它諸多因素的影響，但公安機關(guān)具有完成搜查配合工作的能力至少可以確認完成搜查配合任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)搜查配合之目的的可能性。如果不具有這種可能性，即使客觀存在搜查障礙和符合提請配合搜查目的，公安機關(guān)的搜查配合工作也完全沒有意義。這種合理性要求既有利于避免公安機關(guān)對屬于自己職責范圍內(nèi)的協(xié)助義務(wù)進行推脫,也能夠使公安機關(guān)有法律依據(jù)拒絕提供不屬于自己職權(quán)范圍的協(xié)助事項,使職權(quán)法定原則在監(jiān)察搜查配合法律關(guān)系中得以有效體現(xiàn)。

首先，監(jiān)察機關(guān)提請配合搜查的“工作需要”應(yīng)當以公安機關(guān)的職責范圍為限，也即根據(jù)職責范圍來判斷公安機關(guān)是否依法應(yīng)當具備配合搜查能力?！度嗣窬旆ā穼矙C關(guān)人民警察依法履行的職責作了明確規(guī)定，公安機關(guān)所具有的能力也是根據(jù)該職責范圍配備的，監(jiān)察機關(guān)提請公安機關(guān)配合搜查是否在此職責范圍內(nèi)決定了其是否具有完成配合任務(wù)的能力，也決定了“工作需要”是否具有合理性。監(jiān)察機關(guān)提請搜查配合的工作在此范圍之內(nèi)的，當屬合理“工作需要”。例如，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員在搜查現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)疑似爆炸物品，搜查工作不能繼續(xù)，監(jiān)察機關(guān)可提請公安機關(guān)派出專業(yè)排爆人員對該疑似爆炸物品作出處理。公安機關(guān)確有能力處理該疑似爆炸物品，能排除阻礙監(jiān)察機關(guān)開展搜查工作的現(xiàn)實障礙。此時，雖然監(jiān)察機關(guān)所調(diào)查案件不屬公安機關(guān)管轄，公安機關(guān)不能自行介入，但監(jiān)察機關(guān)請求配合搜查的行為屬于公安機關(guān)的職責范圍，表明公安機關(guān)具有完成搜查配合工作的能力。如果監(jiān)察機關(guān)提請搜查配合的工作超出此范圍，則不具有合理性，不屬合理“工作需要”。例如監(jiān)察機關(guān)以缺少搜查辦案經(jīng)費提請公安機關(guān)配合、要求公安機關(guān)補足辦案經(jīng)費的差額部分，那就超出了公安機關(guān)的能力范圍。

其次，監(jiān)察機關(guān)提請配合搜查的“工作需要”應(yīng)以不致嚴重阻礙公安機關(guān)執(zhí)行自身職務(wù)為限，也即根據(jù)當時的特定情況來判斷公安機關(guān)是否實際具備配合搜查能力。監(jiān)察機關(guān)提請公安機關(guān)配合搜查總是在特定的時間由特定的監(jiān)察機關(guān)向特定的公安機關(guān)提出配合請求，這就使得提請配合搜查并不總是處于公安機關(guān)能夠滿足一切要求的最佳狀態(tài)，特定狀態(tài)下提請配合搜查可能與公安機關(guān)執(zhí)行自身職務(wù)發(fā)生沖突，沖突的不同程度會導(dǎo)致同一提請配合搜查內(nèi)容的合理性發(fā)生變化。例如，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員有充分理由相信搜查現(xiàn)場可能存在疑似爆炸物品，將會嚴重影響搜查工作，監(jiān)察機關(guān)可提請公安機關(guān)派出專業(yè)搜排爆人員，對該搜查現(xiàn)場作出搜排爆處理。通常情況下，派出專業(yè)搜排爆人員配合搜查不會影響公安機關(guān)執(zhí)行自身職務(wù)，但特定情況下，如正在執(zhí)行重特大安保任務(wù)、正在執(zhí)行突發(fā)性事件處置、正在執(zhí)行涉爆物品案件辦理等，公安機關(guān)專業(yè)搜排爆人員正在依法履行公安機關(guān)自身職責，一旦派出專業(yè)搜排爆人員配合監(jiān)察機關(guān)開展搜查將會嚴重影響公安機關(guān)執(zhí)行自身職務(wù)，這種提請配合搜查與公安機關(guān)執(zhí)行自身職務(wù)之間的嚴重沖突決定了公安機關(guān)在此特定情況下并不具備實際的配合搜查能力。

(四)公安機關(guān)配合搜查為最優(yōu)選擇

行政效率本是行政管理學(xué)所涉及的基本問題[5]，逐漸成為行政法中的一個基本現(xiàn)象，甚至成了行政法的價值追求[6]?！侗O(jiān)察法》雖實施不久，但從制定監(jiān)察法的重要意義[3]可看出這一趨勢應(yīng)當同樣適用于監(jiān)察工作。監(jiān)察機關(guān)以“工作需要”提請公安機關(guān)配合搜查應(yīng)當具有效率性，也即不僅客觀上存在公安機關(guān)配合監(jiān)察機關(guān)完成搜查工作的必要，而且以公安機關(guān)的配合最有利于完成搜查工作。對于監(jiān)察機關(guān)在搜查過程中遇到的問題，解決問題的方法往往都不具唯一性，提請公安機關(guān)配合只是完成搜查工作眾多手段中的一種而已，提請公安機關(guān)配合的原因在于其為眾多手段中的最優(yōu)選擇。當然，這種選擇的最優(yōu)性也是相對而言的。

首先，最優(yōu)選擇的判斷取決于資源配置的效率。理論上講，監(jiān)察機關(guān)作為行使監(jiān)察搜查權(quán)的專責機關(guān)，應(yīng)當具有實現(xiàn)搜查目的而需要的全部能力。但能力需求的無限性與資源配置的有限性之間的矛盾決定了不可能也沒必要設(shè)立全能性公權(quán)機構(gòu)，公權(quán)效率性原則要求通過一項資源配置即能解決多個問題時，就沒有必要重復(fù)配置資源，故監(jiān)察機關(guān)的搜查能力既可以源于對自身的資源配置，也可以通過監(jiān)察協(xié)助將其他機關(guān)的資源配置轉(zhuǎn)化成搜查能力。一方面，如果已有資源配置能夠通過監(jiān)察協(xié)助轉(zhuǎn)化成搜查能力，監(jiān)察機關(guān)就沒有必要重復(fù)配置。例如，需要特警協(xié)助搜爆、排爆的任務(wù)，監(jiān)察機關(guān)也可以通過自行配備專業(yè)人員和專業(yè)裝備來解決，但這種解決方案需要大量經(jīng)費和時間，在監(jiān)察機關(guān)的搜查工作中也非普遍適用，因而既是公職人員裝備的重復(fù)配置，也是對公共資源的浪費，即使能夠解決監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員在搜查中的現(xiàn)實問題也不符合效率性原則。另一方面，如果監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)具備完成搜查工作的能力，也就沒有必要提請其他機關(guān)協(xié)助。例如，監(jiān)察機關(guān)工作人員足以保證完成搜查，也就沒有必要提請公安機關(guān)派出民警維持現(xiàn)場秩序。當然，也有學(xué)者提出由于監(jiān)察體制改革后監(jiān)察機關(guān)不再配屬警察力量，部分具體事務(wù)性工作就需要公安機關(guān)協(xié)助開展[7]。但如果僅因為事務(wù)性工作就提請公安機關(guān)配合搜查，對警力的使用毫無疑問處于低效率狀態(tài)。

其次，最優(yōu)選擇的判斷也取決于監(jiān)察案件的安全性要求。在特定情況下，如在搜查過程中監(jiān)察工作人員需要協(xié)助開展電子數(shù)據(jù)取證工作的，除公安機關(guān)之外，一些高度專業(yè)化的商業(yè)機構(gòu)也能夠提供解決問題的手段，有的甚至在技術(shù)水平上還要高于公安機關(guān)，可以取得更好的協(xié)助效率。但在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的案件中大多涉及不能對外公開的信息，監(jiān)察法規(guī)定“監(jiān)察機關(guān)及其工作人員對監(jiān)督、調(diào)查過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，應(yīng)當保密”，該要求同樣適用于協(xié)助開展電子數(shù)據(jù)取證工作的非監(jiān)察人員，在滿足安全性或保密性要求上，商業(yè)機構(gòu)的介入相對于公安機關(guān)就具有明顯的局限性，不可能成為最優(yōu)選擇。換言之，相對于監(jiān)察案件的安全性要求而言，公安機關(guān)的配合更有利于完成搜查工作，可認定該特定情況下的最優(yōu)選擇。

二、界定“工作需要”的合理范圍無須適用“窮盡一切手段在先”原則

在關(guān)于警察行政協(xié)助的研究中，有學(xué)者提出“窮盡一切手段在先”原則，認為一般行政機關(guān)在執(zhí)行職務(wù)活動時，難免遇到來自行政相對人的阻撓、資料收集困難或不經(jīng)濟等困難，行政機關(guān)應(yīng)通過各種方式自身自力排除，不能把困難簡單地等同于職務(wù)障礙。只有當行政機關(guān)在履行職務(wù)中遇非警察介入不能排除的障礙時，方可提請警察行政協(xié)助。(5)作者認為警察行政協(xié)助必須遵循“窮盡一切手段在先”原則基于兩點理由：第一，這是基于警察權(quán)高權(quán)性、侵犯性與干涉性的必然要求。 第二，基于行政協(xié)助個案性、臨時性之特征。余湘青.基于警察行政協(xié)助的視角談《警察法》的修改[J].公安學(xué)刊——浙江警察學(xué)院學(xué)報，2010(6)。公安機關(guān)配合監(jiān)察機關(guān)開展搜查工作屬于警察監(jiān)察協(xié)助，與警察行政協(xié)助類似，故而有人提出應(yīng)在監(jiān)察機關(guān)提請公安機關(guān)配合搜查時適用“窮盡一切手段在先”原則。對此，筆者認為不能贊同，理由有：

(一)“窮盡一切手段在先”的可操作性不足

“窮盡一切手段在先”自身難以確定，致其可操作性不足。依“窮盡一切手段在先”原則，只有在監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)窮盡一切手段仍不能排除障礙，致使搜查工作無法開展、非公安機關(guān)不能排除該障礙時，方可提請公安機關(guān)配合搜查。表面看適用“窮盡一切手段在先”原則效果不錯，其能夠有效避免監(jiān)察機關(guān)將困難簡單地等同于履職障礙，防止公安機關(guān)過多地陷入不必要的協(xié)助工作中。但“窮盡一切手段”自身的認定存在諸多問題，如以何為標準、如何證明、由誰來判定等等，因為在內(nèi)容上存在極端因素，導(dǎo)致其自身難以確定。在職務(wù)犯罪搜查工作中，“窮盡一切手段在先”原則更是缺乏操作性，職務(wù)犯罪搜查是為了收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪嫌疑人，調(diào)查人員對職務(wù)犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)地方進行的調(diào)查活動，其本身就是針對尚不確定的人或物，搜查開展之前對搜查過程中可能遇到的困難或可能發(fā)生的事件都不可能做出精確預(yù)測，要求調(diào)查人員“窮盡一切手段”更是勉為其難，由此造成的后果極可能偏離搜查工作的目的。如調(diào)查人員搜查躲藏在復(fù)雜隱蔽場所的犯罪嫌疑人，監(jiān)察機關(guān)提請公安機關(guān)派出警察、警犬協(xié)助搜查應(yīng)是最佳選擇，依“窮盡一切手段在先”原則就會處于兩難境地，如果不實施現(xiàn)場搜查不可能證明“窮盡一切手段”，不能提請公安機關(guān)配合；如果實施現(xiàn)場搜查證明了“窮盡一切手段”仍未能查獲犯罪嫌疑人，可以提請公安機關(guān)配合，但發(fā)現(xiàn)行蹤泄露的犯罪嫌疑人可能已經(jīng)逃離現(xiàn)場。

(二)“窮盡一切手段在先”降低了配合搜查的必要性

“窮盡一切手段在先”限制公安機關(guān)預(yù)防功能發(fā)揮，降低其配合搜查的必要性。依“窮盡一切手段在先”原則，公安機關(guān)的配合搜查并不是監(jiān)察機關(guān)達成搜查目的所必需的。如監(jiān)察機關(guān)有充分理由相信被搜查人及其家屬或者其他人員將在搜查現(xiàn)場組織實施暴力、威脅等行為，企圖使搜查工作不能進行，甚至在搜查開始前已經(jīng)出現(xiàn)此類妨害搜查工作的苗頭時，公安機關(guān)維持搜查現(xiàn)場秩序確實并非唯一選項，理論上還存在監(jiān)察機關(guān)采用溝通、交流、說服、合作等方式排除妨害搜查行為、達成搜查目的的可能性。但關(guān)鍵在于，這種可能性能否向現(xiàn)實性轉(zhuǎn)化必須以事實為依據(jù)，搜查前的溝通、交流、說服、合作等方式能否真正排除妨害搜查行為，必須要以搜查過程中是否發(fā)生妨害搜查行為來證實。如果搜查過程未發(fā)生妨害搜查行為、搜查工作順利完成，意味著監(jiān)察機關(guān)排除妨害搜查行為的手段發(fā)揮了作用，無須其他機關(guān)的協(xié)助；如果搜查過程發(fā)生了暴力、威脅等行為致搜查工作不能順利完成，意味著監(jiān)察機關(guān)排除妨害搜查行為的手段沒有發(fā)揮作用，需要公安機關(guān)介入才能解決。但當暴力、威脅等行為已經(jīng)發(fā)生時，制止違法犯罪活動本就是公安機關(guān)職責所在，公安機關(guān)處置這些暴力、威脅等行為不必以監(jiān)察機關(guān)的提請配合為前提，不必再經(jīng)過提請配合的程序，直接作為正常的警察出警即可，這也使得此時不再具有配合搜查的必要性，盡管警察制止、處置暴力、威脅等行為事實上為監(jiān)管機關(guān)的搜查提供了協(xié)助，但這并不是協(xié)助監(jiān)察機關(guān)達成搜查目的的最佳選擇。最佳選擇應(yīng)當是避免妨害搜查行為發(fā)生、順利達成搜查目的，如在搜查過程中指派警察嚴密注視搜查現(xiàn)場情況，并控制、監(jiān)視被搜查人及其家屬的動向，必要時可以對搜查現(xiàn)場進行警戒、封鎖。

(三)“窮盡一切手段在先”不能直接賦予配合搜查合法性

“窮盡一切手段在先”并不等同于“工作需要”，如果不具有公安機關(guān)配合監(jiān)察機關(guān)搜查的“工作需要”，“窮盡一切手段在先”也不能直接賦予配合搜查合法性，更不能對抗被搜查人的人權(quán)保護。監(jiān)察機關(guān)與被搜查人之間法律關(guān)系的基礎(chǔ)是監(jiān)察法的規(guī)定，被搜查人因涉嫌職務(wù)犯罪或者與職務(wù)犯罪有關(guān)聯(lián)而接受監(jiān)察機關(guān)的強制搜查，對于被搜查人而言，在此法律關(guān)系中，被搜查人承擔依法接受搜查的義務(wù)，同時也具有要求監(jiān)察機關(guān)依法開展搜查的權(quán)利。從對職務(wù)犯罪開展監(jiān)察調(diào)查的形式和后果來看，它已經(jīng)具備了偵查權(quán)的基本屬性[8]，故基于被搜查人權(quán)利保護的角度，非監(jiān)察機關(guān)職能介入得越多就越影響監(jiān)察機關(guān)與被搜查人之間法律關(guān)系的平衡，也就越不利于對被搜查人的權(quán)利保護，故而，非監(jiān)察機關(guān)職能介入職務(wù)犯罪搜查時不能越界，只有在法定條件下啟動的搜查配合才能使公安機關(guān)的介入具有合法性，而被搜查人應(yīng)當有權(quán)知曉公安機關(guān)合法介入職務(wù)犯罪搜查的具體情形。從《監(jiān)察法》規(guī)定看，監(jiān)察機關(guān)是根據(jù)自身工作需要決定提請公安機關(guān)配合，“工作需要”即為啟動搜查配合的合法條件，被搜查人有權(quán)依據(jù)“工作需要”的合理范圍對公安機關(guān)配合搜查的合法性作出判斷。即使已經(jīng)“窮盡一切手段在先”，但被搜查人只要能證明監(jiān)察機關(guān)提請公安機關(guān)配合搜查的“工作需要”明顯超出了合理范圍，被搜查人即有權(quán)以搜查行為違法要求排除公安機關(guān)的介入，并要求審查違法搜查行為所取得的證據(jù)。此外，如果將來“在刑事訴訟法律的進一步完善中應(yīng)當明確監(jiān)察人員負有依法出庭作證的義務(wù)”[9]的話，監(jiān)察人員也有必要對此類問題作出合理解釋。基于此，是否“窮盡一切手段在先”對配合搜查的合法性并無決定性影響，希望通過“窮盡一切手段在先”來合理限制配合搜查并無實際意義。

三、公安機關(guān)對“工作需要”合理范圍的審查應(yīng)包含實質(zhì)審查

公安機關(guān)審查配合搜查請求時，對監(jiān)察機關(guān)提請配合搜查的相關(guān)手續(xù)進行形式審查是沒有爭議的，但是否需要對“工作需要”進行實質(zhì)審查尚無定論。我們認為，應(yīng)當進行實質(zhì)審查。理由如下：

(一)“工作需要”只是公安機關(guān)協(xié)助的必要條件

從邏輯上講，“工作需要”和提請公安機關(guān)配合都只是公安機關(guān)協(xié)助的必要條件，并不必然地發(fā)生公安機關(guān)協(xié)助。邏輯學(xué)將必要條件定義為“如果沒有事物情況A，則必然沒有事物情況B；如果有事物情況B就一定有事物情況A，A就是B的必要條件”[10]。分析“工作需要”、提請公安機關(guān)配合、公安機關(guān)協(xié)助之間的關(guān)系可以得出：如果沒有“工作需要”，則必然沒有提請公安機關(guān)配合；如果有提請公安機關(guān)配合就一定有“工作需要”，“工作需要”是提請公安機關(guān)配合的必要條件。如果沒有提請公安機關(guān)配合，則必然沒有公安機關(guān)依法予以協(xié)助；如果有公安機關(guān)依法予以協(xié)助就一定有提請公安機關(guān)配合，提請公安機關(guān)配合是公安機關(guān)依法予以協(xié)助的必要條件。如果沒有“工作需要”，則必然沒有公安機關(guān)依法予以協(xié)助；如果有公安機關(guān)依法予以協(xié)助就一定有“工作需要”，“工作需要”是公安機關(guān)依法予以協(xié)助的必要條件。作為必要條件，以“工作需要”提請公安機關(guān)配合并不必然地發(fā)生公安機關(guān)協(xié)助，實踐中還取決于“工作需要”是否達到需要公安機關(guān)配合的程度、提請公安機關(guān)配合的事項依據(jù)是否合法等因素，而這些判斷必須要通過實質(zhì)審查才能做出。

(二)實質(zhì)審查是實現(xiàn)配合搜查決定權(quán)的保證

從權(quán)責配置來看，實質(zhì)審查是實現(xiàn)配合搜查決定權(quán)的保證。公安機關(guān)不是職務(wù)犯罪的調(diào)查主體，其既不可能實施職務(wù)犯罪調(diào)查，更不可能在職務(wù)犯罪調(diào)查時決定采取搜查措施。通常情況下，公安機關(guān)無權(quán)直接參與或介入監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪搜查活動，只有監(jiān)察機關(guān)的提請配合才能啟動公安機關(guān)負有的搜查配合義務(wù)，監(jiān)察機關(guān)根據(jù)工作需要提請公安機關(guān)配合，公安機關(guān)應(yīng)當依法予以協(xié)助，但同時也享有配合搜查決定權(quán)。從法理上講，一權(quán)利主體向另一權(quán)利主體提出特定請求時，受請主體都有權(quán)作出決定以明示接受或不接受該項請求。監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)性質(zhì)不同且無隸屬關(guān)系，不能以命令的方式行事，從平等主體間的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)來看，與監(jiān)察機關(guān)配合搜查提請相對應(yīng)的權(quán)利就是公安機關(guān)的配合搜查決定權(quán)。請求機關(guān)和受請機關(guān)職權(quán)不同，監(jiān)察機關(guān)的提請配合事項可能是請公安機關(guān)派員直接協(xié)助調(diào)查人員開展搜查活動，也可能是請公安機關(guān)派員通過維持搜查現(xiàn)場秩序間接地為搜查活動提供協(xié)助。無論哪種情況都必須以公安機關(guān)依職權(quán)作出的決定為前提，如果監(jiān)察機關(guān)據(jù)以提請搜查配合的“工作需要”超出合理范圍，或者完全與其搜查工作無關(guān)，或者完全超出公安機關(guān)法定職權(quán)范圍，甚至提請配合事項明顯違憲違法，導(dǎo)致公安機關(guān)不可能依法予以協(xié)助的，公安機關(guān)應(yīng)具有作出不予協(xié)助的決定權(quán)。當然，不具有否定提請配合事由的合法依據(jù)時，則應(yīng)作出予以協(xié)助的決定。因而，在此情況下，通過實質(zhì)審查界定“工作需要”的合理范圍對公安機關(guān)正確行使配合搜查決定權(quán)具有決定性的作用。

(三)實質(zhì)審查是確保配合搜查具體效果的重要手段

從實際成效來看，實質(zhì)審查也是確保配合搜查具體效果的重要手段之一。監(jiān)察機關(guān)的搜查工作承載著收集職務(wù)犯罪證據(jù)、查獲涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人等重任。搜查的范圍主要包括涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人的身體、物品和住處；可能隱藏被調(diào)查人或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處；以及其他被調(diào)查人可能藏身或者隱匿犯罪證據(jù)的地方。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，職務(wù)犯罪的信息化程度、調(diào)查取證難度等也在逐步提高，而這也是需要公安機關(guān)配合搜查的客觀原因之一。在配合監(jiān)察的搜查行為中，配合只是手段，達成搜查任務(wù)才是目的，故公安機關(guān)的配合不能只是消極參與，而應(yīng)當充分發(fā)揮主觀能動性積極配合，其中就應(yīng)包括通過實質(zhì)審查進行實際成效的預(yù)判。一方面，通過實質(zhì)審查可判斷公安機關(guān)的配合能否達成搜查任務(wù)。監(jiān)察機關(guān)可能存在對公安機關(guān)某些極為專業(yè)的領(lǐng)域只是有限了解的情況，提請搜查配合時對公安機關(guān)的能力與搜查目的之間的關(guān)系可能發(fā)生誤判，而公安機關(guān)只能在職能和能力范圍內(nèi)配合搜查才能取得積極的效果，對于超出職能和能力范圍的提請配合事項，如果勉強為之，反而可能因錯過最佳搜查時機造成搜查工作的延誤。另一方面，通過實質(zhì)審查可幫助公安機關(guān)判斷達成搜查任務(wù)的最佳選擇。對監(jiān)察機關(guān)提請公安機關(guān)配合搜查的事項不能只做簡單化理解，僅僅停留在事務(wù)性工作的層面，因為這樣做顯然達不到設(shè)立搜查配合的初衷。在面對復(fù)雜的配合事項時，公安機關(guān)通過實質(zhì)審查能夠更好地把握配合需求，如派出哪個轄區(qū)、警種、何種權(quán)限的民警配合搜查更為有利等，以此更有針對性地制定配合方案、完成配合任務(wù)。如能充分發(fā)揮公安機關(guān)在搜查配合中的主觀能動性，也更利于避免出現(xiàn)配合走過場的情況。故而，實質(zhì)審查“工作需要”的內(nèi)容對于確保配合搜查具體效果非常必要。

(四)實質(zhì)審查有助于實現(xiàn)配合搜查中“相互制約”

監(jiān)察機關(guān)依職權(quán)啟動搜查，無須征求被搜查人的許可或同意，其以國家強制力為后盾，當監(jiān)察人員按法定程序進行合法搜查遇有阻礙時，其可以合理地使用武力進行搜查，同時，對于妨礙搜查的人，還要進行相應(yīng)的法律制裁[11]。正是由于監(jiān)察搜查的這種極為嚴厲的強制性，使得配合搜查既要“互相配合”、也要“互相制約”，在法律范圍內(nèi)依法予以協(xié)助，不能超越法定職權(quán)、違反法定程序進行協(xié)助[12]，通過實質(zhì)審查來制約監(jiān)察搜查權(quán)力不當擴張和濫用。

公安機關(guān)配合搜查是由監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪搜查派生出來的行為，其基于監(jiān)察機關(guān)提請配合搜查產(chǎn)生，是一種被請求行為，具有被動性。公安機關(guān)配合搜查義務(wù)是《監(jiān)察法》設(shè)定的義務(wù)，配合搜查義務(wù)的啟動應(yīng)以具有“工作需要”為前提。雖然對“工作需要”通?？衫斫鉃楸O(jiān)察機關(guān)無法履行其搜查職責或監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員無法實現(xiàn)其搜查權(quán)利，且職責的履行或權(quán)利的實現(xiàn)需要使用警方的職權(quán)或技能等確需公安機關(guān)配合搜查的情形，但法條中確未明確“工作需要”的內(nèi)容。如果只講配合不講制約，讓監(jiān)察機關(guān)對“工作需要”享有毫無制約的自由裁量權(quán)，要求公安機關(guān)在收到監(jiān)察機關(guān)的協(xié)助請求后，就應(yīng)當協(xié)助監(jiān)察機關(guān)開展搜查工作[13]，則使得兩種潛在的可能性難以排除，一方面，通過“工作需要”提請配合可以繞過法律對監(jiān)察搜查的限制；另一方面，排除“工作需要”中可能包含的違法因素只能依靠監(jiān)察機關(guān)的自我約束?？陀^地講，即使是在追求結(jié)案的正當目的之下，這兩種潛在可能性的危害也是顯而易見的——不能保證依法協(xié)助。

再者，搜查工作是職務(wù)犯罪調(diào)查的重要環(huán)節(jié)，其不僅直接影響職務(wù)犯罪調(diào)查的成敗，同時也會影響職務(wù)犯罪調(diào)查完成之后的起訴、審判。如在審判時確定調(diào)查人員搜查中取得的關(guān)鍵證據(jù)存在手段違法等，可能致該證據(jù)被作為非法證據(jù)予以排除，(6)《中華人民共和國刑事訴訟法》第56條：采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被害人陳述，應(yīng)當予以排除。收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴重影響司法公正的，應(yīng)當予以補正或者作出合理解釋;不能補正或者作出合理解釋的，對該證據(jù)應(yīng)當予以排除。進而導(dǎo)致整個案件調(diào)查失利。如果存在配合搜查的違法因素，則在庭審中被告人會提出公安機關(guān)缺乏配合搜查的合法性問題，質(zhì)疑其介入到監(jiān)察搜查中的合法依據(jù)，進而認為可能致其配合監(jiān)察人員收集物證、書證不符合法定程序并嚴重影響司法公正的，合議庭有權(quán)要求予以補正或者作出合理解釋，一旦監(jiān)察機關(guān)不能補正或者作出合理解釋，則可能影響對該證據(jù)的采納，甚至對該證據(jù)予以排除。因此，通過實質(zhì)審查確保公安機關(guān)配合搜查依據(jù)合法、程序合法，也是確保職務(wù)犯罪調(diào)查、起訴、審判工作順利完成的必要舉措。

基于此，既然“工作需要”的界定決定了監(jiān)察人員的搜查自由裁量權(quán)、提請配合搜查決定權(quán)的合理范圍，那么實質(zhì)審查通過明確“工作需要”的合理范圍來避免搜查權(quán)的不當擴張和濫用就是非常必要的。