“雙軌制”并軌后我國(guó)高校教師的社會(huì)保障狀況

文/姜文魁

2008年2月，《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》確定在上海、廣東、浙江等省市率先試點(diǎn)改革，而我國(guó)高校教師的社會(huì)保障體系的改革，必將是我國(guó)社會(huì)保障制度改革過(guò)程中的焦點(diǎn)[1]。2015年1月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，辦法確定了我國(guó)高校教師的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)；養(yǎng)老金計(jì)發(fā)實(shí)行“老人”“中人”“新人”不同階段的合理銜接、平穩(wěn)過(guò)渡的原則。在本人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，同時(shí)建立職業(yè)年金，分階段分人群逐步完成“并軌”。

一、并軌后我國(guó)高校教師社會(huì)保障面臨的問(wèn)題及成因

（一）社會(huì)保障資金整體投入不足

資金投入不足。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013-2019》統(tǒng)計(jì)，2014年至2018年，我國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)支出總額由14500億提高到27000億，4年間支出總量提高了12500億。雖然資金總量增幅較大，但提升比例僅為10%，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障和就業(yè)支出比例約為30%～50%。由此可知，我國(guó)在社會(huì)保障方面的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

在社會(huì)保障資金整體投入不足的情況下，由于經(jīng)費(fèi)的來(lái)源相對(duì)單一，每年列入高校的財(cái)政預(yù)算，特別是離休、退休人員的養(yǎng)老金占用了高校大量經(jīng)費(fèi)，使高校用于自身發(fā)展的資金壓力越來(lái)越大。

（二）職業(yè)年金問(wèn)題

1.職業(yè)年金覆蓋率較低。根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的年度數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，我國(guó)已經(jīng)建立企業(yè)年金的單位數(shù)量?jī)H有8.74萬(wàn)戶，且多是行業(yè)壟斷的大中型企業(yè)，僅占當(dāng)年全部注冊(cè)法人的0.5%。此外，相較于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的強(qiáng)制性繳納職業(yè)年金而言，企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率較低，有可能造成與引入職業(yè)年金初衷不符的后果。

2.高技能人才雙向流動(dòng)存在障礙?！稒C(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》中明確提到：高技能人才在企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的自由流動(dòng)可能受阻的主要原因就是職業(yè)年金的待遇的損失，而且阻力成因的大小，或者說(shuō)待遇損失的大小，完全受制于此。高技能人才流動(dòng)的時(shí)間越晚，因流動(dòng)產(chǎn)生的隱形成本就越高，這在很大程度上會(huì)限制高技能人才的雙向流動(dòng)。

（三）改革過(guò)程中的待遇差異與公平性問(wèn)題

“雙軌制”并軌前后，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度都是優(yōu)先選取試點(diǎn)省市進(jìn)行改革設(shè)計(jì)，將試點(diǎn)單位面臨的突出問(wèn)題進(jìn)行單方面的設(shè)計(jì)與安排，缺乏從全局或者相近相似行業(yè)及產(chǎn)業(yè)的整體安排與設(shè)計(jì)，這就容易出現(xiàn)單方面的改革與整體的市場(chǎng)體制脫鉤，導(dǎo)致不同地域不同院校間產(chǎn)生待遇差異，高校教師資源配置出現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)偏好、公辦學(xué)校偏好、重點(diǎn)院校偏好的現(xiàn)象，不利于高等教育的發(fā)展[2]。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率差距較大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)企業(yè)單位職工的養(yǎng)老金替代率維持在44%左右，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員目前的養(yǎng)老金替代率則更多受到工作人員自身的工作年限的影響。從機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率和企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率對(duì)比表中，我們能夠發(fā)現(xiàn)兩者的差距還是很大的。其中，工作年限在35歲以上的差距接近46%；工作年限在20年以下的差距也接近26%。

（四）個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行問(wèn)題

個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行產(chǎn)生的主要原因是“雙軌制”并軌前的參保人員沒(méi)有建立個(gè)人賬戶，沒(méi)有相應(yīng)的基金積累，這就與現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下已經(jīng)積累的“未來(lái)養(yǎng)老金”權(quán)益產(chǎn)生了難以回避的矛盾。矛盾的根源是轉(zhuǎn)軌過(guò)程中“未來(lái)養(yǎng)老金”權(quán)益，在現(xiàn)收現(xiàn)付制的背景下已經(jīng)日益顯性化，這些全部或者部分隱性債務(wù)就是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌成本，如果國(guó)家在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中不能解決好這些日益顯性化的隱性債務(wù)，將直接導(dǎo)致個(gè)人賬戶“空賬”趨勢(shì)擴(kuò)大化，潛在的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)日益加大。

個(gè)人賬戶“空賬”是養(yǎng)老金支付隱形風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，從我國(guó)現(xiàn)收現(xiàn)付制的歷史背景來(lái)看，收支基本平衡。但從權(quán)責(zé)發(fā)生制的角度來(lái)看，特別是老齡化趨勢(shì)加快，更加促使了收支缺口放大，長(zhǎng)此以往會(huì)導(dǎo)致個(gè)人賬戶的積累“有名無(wú)實(shí)”，無(wú)法從根本上解決“空賬”的運(yùn)行壓力。

二、解決上述并軌后存在問(wèn)題的合理化建議

（一）拓寬融資渠道，建立新型社會(huì)保障體系

1.拓寬籌資與投資渠道。為保障社會(huì)保障資金的投入，應(yīng)該制定相應(yīng)的法律法規(guī)，探索多種融資方式，通過(guò)引入國(guó)際保險(xiǎn)基金、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券、加強(qiáng)征繳監(jiān)管等方式充實(shí)社會(huì)保障資金，改變社保基金投資方式，保障資金的保值增值能力，彌補(bǔ)社會(huì)保障籌資能力不足問(wèn)題[3]。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比率為30%～40%，而我國(guó)目前的比率僅為10%左右。

2.增加社會(huì)保障層次，形成多支柱、多層次的保障格局。我國(guó)社會(huì)保障制度的改革，除“三條基本保障線”以外，針對(duì)特殊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)立相應(yīng)社會(huì)保障項(xiàng)目，滿足不同保障對(duì)象的社會(huì)保障需求，充分體現(xiàn)城市社會(huì)政策平衡。本著從高校教師根本利益出發(fā)的原則，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不應(yīng)該僅體現(xiàn)單一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在充分考慮當(dāng)?shù)睾徒處熕诟咝５膶?shí)際經(jīng)濟(jì)狀況后，還應(yīng)有類(lèi)似職業(yè)年金等的多種層次和補(bǔ)充。建議和推薦的個(gè)人行為的補(bǔ)充商業(yè)保險(xiǎn)需要根據(jù)其個(gè)人經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行自愿選擇，只有這樣才能較為客觀地體現(xiàn)一定的公平性。

（二）解決改革實(shí)施過(guò)程中的公平性與待遇差異問(wèn)題

1.借鑒日本養(yǎng)老金計(jì)劃。從西方發(fā)達(dá)國(guó)際的社會(huì)保險(xiǎn)制度來(lái)看，公職人員的養(yǎng)老金替代率一般要高于企業(yè)員工，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差別主要體現(xiàn)在職業(yè)年金制度上。在日本，高校教師的社會(huì)保障待遇等同于公務(wù)員，將“公共年金”“企業(yè)年金”“個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金”合并構(gòu)成“年金制度”。年金制度的成功與否，是整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重心。

2.以商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，建立內(nèi)外醫(yī)療互助相結(jié)合的保障補(bǔ)充制度。以上海交通大學(xué)為例。在上海先進(jìn)的社保體系大環(huán)境下，于1994年12月率先參加了上海市總工會(huì)的職工養(yǎng)老互助補(bǔ)充保險(xiǎn)，設(shè)立“上海交大教職工醫(yī)療互助補(bǔ)充補(bǔ)保險(xiǎn)基金”，各院系教職工參加的積極性都很高，參加人數(shù)眾多，教職工在退休后可一次性領(lǐng)取高于投保額幾倍的補(bǔ)充養(yǎng)老金，取得了明顯的效果。

（三）解決個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行問(wèn)題的建議

1.多渠道籌措資金，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。機(jī)關(guān)事業(yè)單位一般不直接創(chuàng)造價(jià)值，無(wú)論是單位繳費(fèi)還是個(gè)人繳費(fèi)，都是由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫軌嚴(yán)重，保值增值的能力更是相當(dāng)有限，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合理的通脹情況下，結(jié)構(gòu)單一的存款利率和國(guó)債利息收入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于CPI水平，停留在賬面上的社保資金不但沒(méi)有增值反而貶值了，這就更加劇了個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行的問(wèn)題。

2.適當(dāng)延長(zhǎng)法定退休年齡和法定繳費(fèi)年限。國(guó)際勞工組織一項(xiàng)研究表明，如果將退休年齡從60歲降到55歲，將使退休金開(kāi)支增加50%；相反，若將退休年齡從60歲提高到65歲，則費(fèi)用將減少一半以上。針對(duì)我國(guó)人口老齡化的問(wèn)題，可以根據(jù)行業(yè)或崗位實(shí)行階梯式退休年齡，建立領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)間的彈性機(jī)制，以應(yīng)對(duì)人口老齡化給養(yǎng)老保險(xiǎn)工作帶來(lái)的不利影響。

（四）優(yōu)化職業(yè)年金制度，提升基金收益

1.建立職業(yè)年金管理運(yùn)營(yíng)與投資的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制?！堵殬I(yè)年金基金管理暫行辦法》要求我國(guó)的職業(yè)年金的管理運(yùn)營(yíng)要建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度、盈余準(zhǔn)備金制度、再保險(xiǎn)制度、最低收益控制制度等，全面推進(jìn)職業(yè)年金風(fēng)險(xiǎn)防控，使職業(yè)年金在取得良好收益的同時(shí)降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用多種措施維護(hù)職業(yè)年金受益人的權(quán)益。建立職業(yè)年金風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，基于大數(shù)據(jù)和相關(guān)信息對(duì)職業(yè)年金風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、預(yù)警、評(píng)估、監(jiān)測(cè)、防控，定期發(fā)布職業(yè)年金風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)報(bào)告，為職業(yè)年金風(fēng)險(xiǎn)防范與治理提供依據(jù)，及時(shí)糾正職業(yè)年金管理運(yùn)營(yíng)與投資中的偏差。

2.完善職業(yè)年金信息披露與報(bào)告機(jī)制。信息披露與報(bào)告有助于職業(yè)年金運(yùn)行的相關(guān)主體尤其是委托人和受益人及時(shí)、準(zhǔn)確了解職業(yè)年金運(yùn)行的相關(guān)信息及基金管理與投資動(dòng)態(tài)，防范基金投資風(fēng)險(xiǎn)，為職業(yè)年金管理運(yùn)行決策提供依據(jù)。在職業(yè)年金信息披露機(jī)制的建設(shè)中，應(yīng)該明確信息的提供主體、信息公開(kāi)方式、信息披露的內(nèi)容要素、信息報(bào)告時(shí)間等，確保職業(yè)年金信息披露的主動(dòng)性、全面性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性。

隨著我國(guó)高校教師對(duì)社會(huì)保障的內(nèi)容、層次需求日益增加和多樣化，政府社會(huì)保障負(fù)擔(dān)日益加重。因此，在繼續(xù)完善“三條基本保障線”，并逐步減輕政府負(fù)擔(dān)和責(zé)任的前提下，加強(qiáng)社會(huì)保障基金的管理，建立健全社會(huì)保障基金的監(jiān)督和約束機(jī)制。一方面，可保證基金的安全性、給付的及時(shí)有效性，控制保障費(fèi)用的過(guò)度消費(fèi)；另一方面，還能使基金保值增值，拓寬籌資渠道，保證基金良好運(yùn)行。建立多層次而非單一的社會(huì)保障體系，在以社會(huì)保障體系為主的前提下，輔助購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)；可以在同行業(yè)、同地區(qū)拓展保障范圍，將組織結(jié)構(gòu)、實(shí)施辦法、資金籌集和經(jīng)費(fèi)使用趨于統(tǒng)一，制定聯(lián)合協(xié)議，基金聯(lián)合使用，擴(kuò)大基金的“儲(chǔ)蓄量”，進(jìn)一步增強(qiáng)互助互濟(jì)能力，提高基金的保障力度。