中國(guó)自貿(mào)區(qū)警務(wù)問(wèn)題審視及其機(jī)制創(chuàng)新

謝 波

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)自貿(mào)區(qū)”)建設(shè)是黨中央在新時(shí)期深入推進(jìn)改革開(kāi)放的重大戰(zhàn)略決策。2018年，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)作出重要指示強(qiáng)調(diào)：“不斷提高自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展水平，形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，把自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為新時(shí)代改革開(kāi)放的新高地”。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出要“建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”“加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港等對(duì)外開(kāi)放高地建設(shè)”。當(dāng)前，我國(guó)已分批設(shè)立了21個(gè)自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)建設(shè)布局日趨完善，形成覆蓋東西南北中的改革開(kāi)放新格局，這使警務(wù)活動(dòng)面臨新的形勢(shì)，亦對(duì)警務(wù)機(jī)制帶來(lái)新挑戰(zhàn)，警務(wù)機(jī)制隨之改革創(chuàng)新勢(shì)在必行。近年來(lái)，隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)提速提質(zhì)，自貿(mào)區(qū)相關(guān)問(wèn)題日益成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)，但自貿(mào)區(qū)法治或司法研究并未必然包含警務(wù)問(wèn)題,(1)近年來(lái)這類代表性成果包括：高全喜.上海自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)探索[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2018;陳利強(qiáng).中國(guó)特色自貿(mào)區(qū)(港)法治建構(gòu)論[M].人民出版社,2019；許凱.中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)司法保障問(wèn)題研究[M]北京大學(xué)出版社,2020;鄭少華.中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的司法試驗(yàn)[J].法學(xué),2013(12);范愉.自貿(mào)區(qū)建設(shè)與糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)新[J].法治研究，2017(1)；劉敬東，丁廣宇.自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略司法保障問(wèn)題研究[J].法律適用,2017(17);等。專門針對(duì)自貿(mào)區(qū)警務(wù)的探討還不多，研究?jī)?nèi)容也不盡系統(tǒng)和深入。(2)2021年3月20日以“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(或自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)區(qū))”和“警務(wù)(或公安)”為主題詞，在中國(guó)知網(wǎng)上僅能檢索到10余篇論文，這些論文普遍側(cè)重從自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作角度或某個(gè)具體警務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行技術(shù)性探討，如上海市公安局自貿(mào)區(qū)分局課題組.自貿(mào)區(qū)外國(guó)人證件業(yè)務(wù)“單一窗口”創(chuàng)新實(shí)踐與思考[J]上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2017(4);葉氫,楊巨洪.廣東自貿(mào)區(qū)的警務(wù)模式與警務(wù)合作[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2018(6)；陳婉穎.河南自貿(mào)區(qū)涉外警務(wù)存在的問(wèn)題與優(yōu)化路徑[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019(5/6)；吳驥,容東亮，梁笑瑜.橫琴自貿(mào)區(qū)道路交通現(xiàn)狀分析及治理對(duì)策[J].道路交通管理,2021(2);等.此外，本文分析運(yùn)用到的自貿(mào)區(qū)警務(wù)探索實(shí)施的新舉措均為公開(kāi)報(bào)道或筆者調(diào)研收集的一手情況。為此，本文在分析中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下警務(wù)活動(dòng)面臨新形勢(shì)、傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制面臨新挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前自貿(mào)區(qū)警務(wù)實(shí)踐探索的新舉措、新辦法，提出未來(lái)警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新之路徑選擇。

二、中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下警務(wù)活動(dòng)面臨的新形勢(shì)

自貿(mào)區(qū)作為我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、實(shí)施特殊經(jīng)濟(jì)政策的重要功能區(qū)域，其具有國(guó)家行為、境內(nèi)關(guān)外、高度自由、功能突出、依法監(jiān)管等基本特征[1]。正是這些特征致使區(qū)內(nèi)區(qū)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在不少差異，從而為警務(wù)工作帶來(lái)更趨復(fù)雜的管理服務(wù)新問(wèn)題。總體而言，在中國(guó)自貿(mào)區(qū)加快推進(jìn)建設(shè)背景下，警務(wù)活動(dòng)面臨新形勢(shì)集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

(一)國(guó)家安全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)加劇

自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要積極打造市場(chǎng)化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，這勢(shì)必伴隨著境外企業(yè)入駐數(shù)量的快速增長(zhǎng)。如公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，河南自貿(mào)區(qū)自2017年掛牌成立半年以來(lái)，入駐外資企業(yè)就達(dá)72家，占全省吸引外資企業(yè)總數(shù)近四成；截至2019年10月，廣東自貿(mào)區(qū)已累計(jì)入駐港澳資企業(yè)1.5萬(wàn)家。2019年新華社報(bào)道指出，我國(guó)自貿(mào)區(qū)運(yùn)行5年多來(lái)，累計(jì)新設(shè)企業(yè)60余萬(wàn)家，外資企業(yè)近4萬(wàn)家，吸收外資占12%,創(chuàng)造了12%的進(jìn)出口額。由于早期入駐自貿(mào)區(qū)的外資企業(yè)大部分系自由備案進(jìn)入，隨著自貿(mào)區(qū)吸引外資規(guī)模與范圍的擴(kuò)大，難免產(chǎn)生國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)之隱憂。對(duì)此，盡管國(guó)務(wù)院辦公廳已于2015年發(fā)布了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》，但其尚存在審查對(duì)象缺乏明確界定、有關(guān)控制權(quán)的規(guī)定有待提高、審查啟動(dòng)程序設(shè)計(jì)有待完善等缺失[2]。正是自貿(mào)區(qū)寬松便利的投資環(huán)境和國(guó)家安全審查制度供給之不足，容易為境外勢(shì)力所利用從而威脅我國(guó)國(guó)家安全。同時(shí)，隨著對(duì)外開(kāi)放的進(jìn)一步擴(kuò)大，金融、電信、文化、采礦等敏感領(lǐng)域的開(kāi)放將在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行測(cè)試，以考察其風(fēng)險(xiǎn)是否可控，為全國(guó)推廣積累經(jīng)驗(yàn)，而這個(gè)過(guò)程本身即涉及擴(kuò)大開(kāi)放與保障國(guó)家安全之間的平衡問(wèn)題。

另外，隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)步伐加快，大批工程建設(shè)項(xiàng)目上馬，由土地征收、房屋拆遷、建設(shè)施工、交通安全等引發(fā)的矛盾糾紛日益凸顯，這些也都成為影響自貿(mào)區(qū)安全穩(wěn)定的重要因素。而自貿(mào)區(qū)入駐的易制毒、易制爆、放射性制品等內(nèi)保重點(diǎn)單位，亦導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)劇增。例如，國(guó)務(wù)院于2020年3月出臺(tái)文件支持浙江自貿(mào)區(qū)油氣全產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)放發(fā)展，允許區(qū)內(nèi)現(xiàn)有符合條件的煉化一體化企業(yè)開(kāi)展副產(chǎn)的成品油非國(guó)有貿(mào)易出口先行先試，而成品油因其易燃爆、易滲漏、易揮發(fā)、易集聚靜電荷等特性屬于危險(xiǎn)化學(xué)品，由此自然帶來(lái)自貿(mào)區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的增大。

(二)社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)生新的變化

在自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，入駐企業(yè)和流動(dòng)人口(如外來(lái)務(wù)工人員、外籍來(lái)華人員等)的逐漸增多，客觀上為違法犯罪活動(dòng)提供了便利的條件和空間。當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)內(nèi)“兩搶一盜”、詐騙等多發(fā)性侵財(cái)案件仍然占比較大，輸入型、流竄型案件呈現(xiàn)出易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)。以2017年成立的四川自貿(mào)區(qū)為例，2018年6月，成都雙流檢察院發(fā)布《涉自貿(mào)刑事檢察白皮書(shū)(2017.4-2018.4)》指出：總體來(lái)看，較之自貿(mào)區(qū)成立前同范圍內(nèi)的案件，雙流檢察院辦理的涉自貿(mào)案件類型并未發(fā)生明顯變化，仍以盜竊、詐騙、尋釁滋事等傳統(tǒng)犯罪為主，但也呈現(xiàn)出傳統(tǒng)型侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件向高價(jià)值商品領(lǐng)域蔓延并產(chǎn)業(yè)鏈化、個(gè)別領(lǐng)域企業(yè)的不法分子利用企業(yè)管理漏洞泄露公民個(gè)人信息等新特點(diǎn)。又如，重慶自貿(mào)區(qū)西永片區(qū)自2017年設(shè)立以來(lái)，入?yún)^(qū)企業(yè)數(shù)量飛速增長(zhǎng)，給片區(qū)帶來(lái)大量?jī)?yōu)秀人才和外來(lái)人口紅利，而轄區(qū)派出所日常依然承擔(dān)著幫區(qū)內(nèi)企業(yè)化解矛盾糾紛、針對(duì)涉企案件全力追贓挽損等“自貿(mào)區(qū)里的派出所實(shí)踐”[3]。由此不難看到，自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程中傳統(tǒng)的治安問(wèn)題與新的治安隱患交織疊加，這無(wú)疑會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)的整體發(fā)展環(huán)境造成負(fù)面影響。

還需指出的是，在自貿(mào)區(qū)“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”“負(fù)面清單”等新的管理模式下，社會(huì)治安防控還將承受不少新的壓力。如自貿(mào)區(qū)“一線放開(kāi)”可能導(dǎo)致通過(guò)物流“自由”運(yùn)送毒品、麻醉劑、武器、彈藥等違禁品的風(fēng)險(xiǎn)急劇增加，從而給“二線”造成巨大的管控壓力；又如，在自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”制度下，娛樂(lè)、游藝等領(lǐng)域放開(kāi)外資準(zhǔn)入限制，可能導(dǎo)致“黃賭毒”現(xiàn)象在區(qū)內(nèi)滋生蔓延。此外，自貿(mào)區(qū)內(nèi)高度聚集的人、財(cái)、物及其流動(dòng)增量，加大了人口、場(chǎng)所管理、社會(huì)面管控等治安基礎(chǔ)工作的難度。

(三)經(jīng)濟(jì)違法犯罪呈現(xiàn)出新態(tài)勢(shì)

改革決策層提出自貿(mào)區(qū)核心任務(wù)是制度創(chuàng)新，(3)2016年3月5日，習(xí)近平總書(shū)記參加十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)指出“自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)是制度創(chuàng)新”；2018年4月13日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的重要講話強(qiáng)調(diào)“海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，要以制度創(chuàng)新為核心，賦予更大改革自主權(quán)”。然其在釋放制度紅利的同時(shí)，也明顯影響到潛在的經(jīng)濟(jì)違法犯罪領(lǐng)域。以金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新為例，有學(xué)者指出：上海自貿(mào)區(qū)金融開(kāi)放創(chuàng)新勢(shì)必導(dǎo)致金融違法犯罪滋生，可能對(duì)外匯類、金融詐騙、洗錢、操縱證券期貨市場(chǎng)等多種違法犯罪產(chǎn)生重要影響[4]。具體來(lái)說(shuō)，如跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新可能涉及逃匯、洗錢、非法經(jīng)營(yíng)(外匯)等違法犯罪；又如，企業(yè)跨境融資創(chuàng)新可能導(dǎo)致高利轉(zhuǎn)貸、票據(jù)詐騙等違法犯罪；再如，自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠政策可能引發(fā)逃稅、騙取出口退稅等違法犯罪。當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)違法犯罪已呈現(xiàn)出并不完全同于區(qū)外的新態(tài)勢(shì)，其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面，自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)違法犯罪發(fā)案數(shù)及規(guī)模日益上升。成立于2013年的上海自貿(mào)區(qū)是我國(guó)第一個(gè)自貿(mào)區(qū)，其運(yùn)行三年后，上海市檢察院于2016年發(fā)布《2015年度涉自貿(mào)刑事檢察白皮書(shū)》指出，2015年上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)犯罪案件較2014年上升2.4%，經(jīng)濟(jì)犯罪案件占區(qū)內(nèi)刑事案件的11.2%，同比上升0.1個(gè)百分點(diǎn)。而成立較晚的內(nèi)陸重慶自貿(mào)區(qū)，公開(kāi)報(bào)道顯示，其自2017年掛牌以來(lái)至2018年底，僅市檢察院第五分院及轄區(qū)檢察院就批捕78人，起訴案件112件、188人，案件涉及互聯(lián)網(wǎng)金融、集資詐騙、金融詐騙等領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)犯罪。自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)違法犯罪亦日趨復(fù)雜化，涉案金額動(dòng)輒數(shù)千萬(wàn)甚至上億元，如2018年廣東公安機(jī)關(guān)“利劍24號(hào)”行動(dòng)，打掉一個(gè)利用自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票的犯罪團(tuán)伙，涉案金額超過(guò)20億元。另一方面，自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)違法犯罪對(duì)制度創(chuàng)新及監(jiān)管缺失的依存度較強(qiáng)。2015年，最高人民檢察院曾發(fā)布首例自貿(mào)區(qū)逃匯案，其在該案“典型意義”說(shuō)明中指出，自貿(mào)區(qū)金融改革使跨境貿(mào)易更加便利，需高度關(guān)注不法分子利用這些“便利”借離岸賬戶、離岸公司虛構(gòu)貿(mào)易背景，實(shí)施逃匯、信用證詐騙、騙取出口退稅等經(jīng)濟(jì)犯罪。這也印證了學(xué)者十分形象的判斷，“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)犯罪通常意味著常規(guī)、合法的商業(yè)組織與詭秘的非法活動(dòng)這兩者的結(jié)合”[5]。此外，在一些自貿(mào)區(qū)還出現(xiàn)了利用監(jiān)管漏洞，通過(guò)境外交易平臺(tái)非法經(jīng)營(yíng)外匯、利用融資租賃等新業(yè)態(tài)模式實(shí)施違法犯罪等新情況。

(四)網(wǎng)絡(luò)犯罪等新型犯罪層出不窮

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，科學(xué)技術(shù)深刻影響社會(huì)生活各個(gè)方面，日益革新著社會(huì)的基本形態(tài)。當(dāng)然網(wǎng)絡(luò)等科技也是一把“雙刃劍”，在給民眾生活帶來(lái)便利化的同時(shí)，亦為犯罪提供了滋生的土壤。自貿(mào)區(qū)往往同時(shí)是一個(gè)地區(qū)的科技創(chuàng)新中心，這一功能定位促使自貿(mào)區(qū)形成科創(chuàng)企業(yè)集群。而科創(chuàng)企業(yè)犯罪的主要類型已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的線下犯罪，而是呈現(xiàn)出高科技網(wǎng)絡(luò)犯罪之形態(tài)。譬如，自貿(mào)區(qū)企業(yè)員工可能利用企業(yè)的商標(biāo)，以企業(yè)名義在境外開(kāi)設(shè)私人服務(wù)器，建立網(wǎng)站進(jìn)而賺取利潤(rùn)，這就可能涉及侵犯企業(yè)商標(biāo)權(quán)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)犯罪問(wèn)題。當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)內(nèi)部分企業(yè)是外貿(mào)企業(yè)，普遍開(kāi)設(shè)了大數(shù)額的離岸賬戶，而詐騙犯罪分子可能使用冒充領(lǐng)導(dǎo)要求財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)賬、假冒客戶的名義騙取貨款等方式實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪。境內(nèi)外恐怖組織可能會(huì)利用自貿(mào)區(qū)監(jiān)管漏洞，傳播宗教極端、暴力恐怖等不良思想，對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)員工進(jìn)行煽動(dòng)、洗腦、招募，進(jìn)而實(shí)施恐怖主義犯罪。鑒于自貿(mào)區(qū)管理較為寬松之特點(diǎn)，境內(nèi)外洗錢犯罪分子傾向在自貿(mào)區(qū)這類監(jiān)管薄弱地帶發(fā)展洗錢成員，利用互聯(lián)網(wǎng)的快捷性、國(guó)家間網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的差異性、不同國(guó)家法律規(guī)定的特殊性迅速將錢款轉(zhuǎn)移至境外，并將非法錢款轉(zhuǎn)化為合法錢款。

這些網(wǎng)絡(luò)犯罪等新型犯罪的實(shí)施者文化層次普遍較高，專業(yè)化程度較高，具有一定的反偵查意識(shí)，作案團(tuán)隊(duì)組織構(gòu)架完整、團(tuán)隊(duì)成員分工明確，掌握外國(guó)法律以及與自貿(mào)區(qū)相關(guān)聯(lián)的法規(guī)，善于利用法律法規(guī)的漏洞、空白或模糊化部分實(shí)施違法犯罪，由此給這類犯罪的預(yù)防、調(diào)查取證和打擊帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。由于網(wǎng)絡(luò)犯罪等新型犯罪的利潤(rùn)較為豐厚，違法犯罪成本不高，有關(guān)部門打擊難度較大，因而新型犯罪現(xiàn)階段大量存在并呈現(xiàn)不斷增加的趨勢(shì)，其對(duì)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)與管理形成了消極的影響，亟待公安等有關(guān)部門運(yùn)用科技信息手段探索有效的應(yīng)對(duì)之策。

三、中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制的新挑戰(zhàn)

在長(zhǎng)期的警務(wù)實(shí)踐中，我國(guó)逐步形成了相對(duì)穩(wěn)定的警務(wù)運(yùn)行方式。正如學(xué)者所指出，新中國(guó)成立后，隨著社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，我國(guó)警務(wù)運(yùn)行方式也不斷變化發(fā)展，傳統(tǒng)警務(wù)正向現(xiàn)代警務(wù)轉(zhuǎn)型[6]。中國(guó)自貿(mào)區(qū)自由開(kāi)放之內(nèi)核需要警務(wù)機(jī)制同步加以適應(yīng)，而自貿(mào)區(qū)建設(shè)無(wú)疑會(huì)使轉(zhuǎn)型進(jìn)程加速推進(jìn)，在此過(guò)程中上述警務(wù)活動(dòng)面臨的新形勢(shì)，難免對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制產(chǎn)生不少新的挑戰(zhàn)。歸納起來(lái)，這些新挑戰(zhàn)至少表現(xiàn)在三個(gè)維度中。

(一)監(jiān)管模式之維：行政事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變

自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新之內(nèi)核要求深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，而自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”、商事登記制度改革等則進(jìn)一步深化了行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，這些改革創(chuàng)新對(duì)警務(wù)工作范圍、警務(wù)機(jī)制運(yùn)行產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。第一，在自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的“法無(wú)禁止即可為”法律理念支撐下，自貿(mào)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單一直處于“只減不增”的過(guò)程中，有人梳理總結(jié)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單6年出現(xiàn)5次“瘦身”，其中《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》條目由45條減至37條，較2018年壓減比例為17.8%；2020年版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單由37條減至30條，較2019年壓減比例達(dá)18.9%。這些必然使得警務(wù)管理范疇發(fā)生顯著變化，有的甚至突破了傳統(tǒng)治安管理范疇。諸如文化、娛樂(lè)、資信調(diào)查、人才中介等一些傳統(tǒng)治安領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制的取消，會(huì)導(dǎo)致治安因素由少變多、由簡(jiǎn)至繁，這對(duì)更強(qiáng)調(diào)事前審批的傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制造成較大沖擊。而自貿(mào)區(qū)商事登記制度改革也存在同樣的邏輯，如企業(yè)注冊(cè)資本“認(rèn)繳制”改革，其在助推創(chuàng)業(yè)的同時(shí)亦使經(jīng)濟(jì)違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)增大，也加大了警方打防之難度。第二，事中事后監(jiān)管意味著政府依據(jù)法律法規(guī)，“對(duì)市場(chǎng)及其經(jīng)營(yíng)主體正在進(jìn)行或已結(jié)束的行為和活動(dòng)進(jìn)行整體性、全過(guò)程、多方位的監(jiān)督和管理”，其目的是“規(guī)范市場(chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境”[7]。但從另一個(gè)角度看，這勢(shì)必使公安機(jī)關(guān)前置審批把關(guān)的范圍大為縮減，傳統(tǒng)的行政監(jiān)管主動(dòng)權(quán)亦被弱化，傳統(tǒng)的公安行政管理模式將隨之發(fā)生根本性變化。由于與自貿(mào)區(qū)相契合的警務(wù)機(jī)制建立完善是個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，在此之前，“重事前、輕事中事后”的機(jī)制慣性則可能使公安職權(quán)范圍內(nèi)相關(guān)事務(wù)在管理上出現(xiàn)“監(jiān)管真空”。

(二)專業(yè)化之維：對(duì)警務(wù)工作專業(yè)高效要求越來(lái)越高

專業(yè)化是社會(huì)分工的產(chǎn)物，亦是提升社會(huì)治理水平的必然要求。(4)早有學(xué)者針對(duì)刑偵專業(yè)化指出，其精神實(shí)質(zhì)是通過(guò)刑偵警務(wù)資源優(yōu)化組合，不斷提高偵查破案效能，實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪的有效打擊；外延是指刑偵工作專業(yè)化的主體、工作體制、工作機(jī)制、工作原則、工作措施。參見(jiàn)孫岳慶,李天波,等.現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制下刑偵專業(yè)化建設(shè)[J]公安研究,2005(8)。這種認(rèn)識(shí)對(duì)理解自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作“專業(yè)化”也是適用的。自貿(mào)區(qū)作為特殊的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域，自然離不開(kāi)警務(wù)工作之專業(yè)化，這首先應(yīng)體現(xiàn)在警務(wù)部門及運(yùn)行機(jī)制的專業(yè)化上，但是，目前警務(wù)工作及機(jī)制在這方面尚存在一些不足。例如，某自貿(mào)區(qū)劃分為4個(gè)片區(qū)，而每一片區(qū)所轄警務(wù)部門少則兩個(gè)公安機(jī)關(guān)，多則3～4個(gè)公安機(jī)關(guān)(有的還包括鐵路、交通、民航等專業(yè)公安機(jī)關(guān))按照區(qū)域或職能“各管一塊”，而這種警務(wù)架構(gòu)及其運(yùn)行顯然與自貿(mào)區(qū)管理服務(wù)的高效、便捷、透明等要求并不完全契合。一方面，同一自貿(mào)區(qū)域內(nèi)警務(wù)部門的分散化，明顯不利于警務(wù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)范統(tǒng)一，由此可能帶來(lái)警務(wù)工作的“各行其是”和非專業(yè)化。另一方面，自貿(mào)區(qū)建設(shè)追求的便利、高效、開(kāi)放目標(biāo)，對(duì)警務(wù)管理服務(wù)提出了“單一窗口”“一網(wǎng)通辦”等行政效率上的要求，而“多頭管理”“條塊分割”則可能帶來(lái)警務(wù)工作的高成本和低效率。如據(jù)公開(kāi)報(bào)道，福建自貿(mào)區(qū)成立后，福建警方創(chuàng)新實(shí)施“簡(jiǎn)程序、提效率”的“臺(tái)車入閩便利化”舉措，改變以往車輛先到而出入境手續(xù)仍在辦理的情形，實(shí)現(xiàn)車輛和人員同時(shí)快速通關(guān)的“一站式”服務(wù)，為兩岸往來(lái)、車輛互通提供了更便利的條件。試想如若在傳統(tǒng)的警務(wù)分散管理體制下，這種高效便利的通關(guān)模式無(wú)疑是難以想象的。

從筆者目前掌握情況看，我國(guó)已有省市在理順自貿(mào)區(qū)公安管理體制基礎(chǔ)上，建立了更具專業(yè)性的自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)構(gòu)，如2014年掛牌成立的上海市公安局自貿(mào)區(qū)分局、2019年成立的廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)公安局等。這些專業(yè)化警務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，無(wú)論是在設(shè)立目標(biāo)抑或?qū)嶋H運(yùn)行上，均體現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)警務(wù)工作專業(yè)、高效的目標(biāo)指向。如官方表達(dá)提出，南沙片區(qū)公安局成立是“南沙新警務(wù)改革”的重要內(nèi)容，是為實(shí)現(xiàn)“將南沙打造為一個(gè)現(xiàn)代、文明、高效警務(wù)模式的目標(biāo)”，而上海自貿(mào)區(qū)公安分局也在服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中全力創(chuàng)建“探索型分局”“服務(wù)型分局”“專業(yè)型分局”。(5)詳細(xì)情況可見(jiàn)廣州公安微信公眾號(hào)“廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南沙片區(qū)公安局今日正式掛牌成立”(2019年4月23日發(fā)布)、上海市政府網(wǎng)站“市公安局自貿(mào)區(qū)分局以公安改革創(chuàng)新成效服務(wù)自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展”(2017年6月28日發(fā)布)等官方媒體的報(bào)道。

(三)服務(wù)性之維：警察隊(duì)伍管理服務(wù)能力水平不適應(yīng)

自貿(mào)區(qū)國(guó)際化和市場(chǎng)化的營(yíng)商環(huán)境無(wú)疑對(duì)警察隊(duì)伍管理服務(wù)的質(zhì)效提出了新的更高要求，警察隊(duì)伍應(yīng)與之同步在“自貿(mào)意識(shí)”下開(kāi)展工作。有學(xué)者指出，自貿(mào)環(huán)境下的警務(wù)工作會(huì)受到多方面的制衡，如自貿(mào)區(qū)所主導(dǎo)的開(kāi)放、透明化管理，使警察的日常執(zhí)法行為受到更多約束和國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)的制約；涉外管轄空間的擴(kuò)展，要求警察具備更高的專業(yè)水平和執(zhí)法素質(zhì)；在具體執(zhí)法實(shí)踐中，要從傳統(tǒng)國(guó)家法律意識(shí)向國(guó)際法律意識(shí)轉(zhuǎn)變等[8]。但是，當(dāng)前一些警察在思想、行動(dòng)上還不完全適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)帶來(lái)的這些變化。首先，一些警察認(rèn)為自貿(mào)區(qū)建設(shè)僅僅屬于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的事，與警務(wù)機(jī)制的關(guān)聯(lián)度不高，從而仍然在傳統(tǒng)思維方式下“按部就班”地開(kāi)展自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作。較之于自貿(mào)區(qū)自由、開(kāi)放、高效的政策環(huán)境，警務(wù)工作中的參與、合作、創(chuàng)新意識(shí)比較缺乏，致使行政公開(kāi)性、工作效率不高，科技含量較低，不能適應(yīng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)警務(wù)活動(dòng)規(guī)范、高效等新要求。其次，自貿(mào)區(qū)吸引大量企業(yè)特別是外資企業(yè)的入駐、外籍來(lái)華人員的增多等因素，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)企業(yè)及人口結(jié)構(gòu)、生活方式、就業(yè)等發(fā)生變化，對(duì)警務(wù)領(lǐng)域的人口、治安、消防、交通等管理服務(wù)工作形成新挑戰(zhàn)。如何對(duì)數(shù)量增大、身份復(fù)雜、經(jīng)貿(mào)活動(dòng)頻繁的外籍人員進(jìn)行有效管理(包括可能出現(xiàn)的“非法入境、非法居留、非法就業(yè)”的“三非人員”增多)、如何通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新為外籍及港澳臺(tái)人才出入境提供便利等，這些無(wú)不成為考驗(yàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中警察隊(duì)伍管理服務(wù)能力水平的新問(wèn)題。最后，自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)違法犯罪的敏感性及復(fù)雜化、專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，亦需專業(yè)性更強(qiáng)的經(jīng)偵隊(duì)伍防范打擊應(yīng)對(duì)，顯然警察隊(duì)伍中兼具較高偵查、涉外經(jīng)貿(mào)等專業(yè)素質(zhì)的人員較為稀缺。

最后需要指出的是，以上這些新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)在不同自貿(mào)區(qū)完全可能呈現(xiàn)出一定程度的差異性。其中，在上海、廣東、天津、福建等省市成立相對(duì)較早的自貿(mào)區(qū)比較突出，而在后批次設(shè)立的自貿(mào)區(qū)則可能尚屬潛在問(wèn)題。這既同自貿(mào)區(qū)自身的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局等密切相關(guān)，也與自貿(mào)區(qū)當(dāng)前的建設(shè)發(fā)展程度不一致有關(guān)，但是隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)不斷推進(jìn)，特別是一些創(chuàng)新制度在不同自貿(mào)區(qū)得到復(fù)制與推廣，潛在的問(wèn)題亦會(huì)逐步浮現(xiàn)出來(lái)，從而對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制形成新的挑戰(zhàn)。

四、中國(guó)自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇

為有效應(yīng)對(duì)這些新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，推進(jìn)自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制改革創(chuàng)新的必要性也日漸凸顯出來(lái)。正如有學(xué)者所總結(jié)，自貿(mào)區(qū)警務(wù)應(yīng)“循發(fā)展之律、創(chuàng)模式之新”“在為服務(wù)和適應(yīng)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋求一種創(chuàng)新警務(wù)模式”[9]。當(dāng)前，不少省市也在積極探索、實(shí)施和推廣自貿(mào)區(qū)警務(wù)新機(jī)制。筆者以為，未來(lái)自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制應(yīng)在與自貿(mào)區(qū)特征相契合的合作、服務(wù)、專業(yè)、高效等原則理念指引下，從以下四個(gè)方面推進(jìn)改革創(chuàng)新。

(一)在合作理念下構(gòu)建“協(xié)作聯(lián)動(dòng)”的警務(wù)機(jī)制

自貿(mào)區(qū)政府監(jiān)管方式向事中事后的轉(zhuǎn)變，無(wú)疑有必要重新界定政府的角色和干預(yù)手段，從“過(guò)度干預(yù)”轉(zhuǎn)向“適度干預(yù)”，這就需要更加注重部門之間的高度協(xié)調(diào)。從警務(wù)機(jī)制的角度看，政府對(duì)自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)行政干預(yù)的減少，形成“小政府、大社會(huì)”的區(qū)域治理格局，在監(jiān)管上要有行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)督體系與之配套。相應(yīng)地，這就需要公安機(jī)關(guān)建立健全跨部門執(zhí)法“協(xié)作聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，以適應(yīng)自貿(mào)區(qū)治理格局的變化，為事中事后監(jiān)管提供警務(wù)支撐。與此同時(shí)，自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新往往也難以“單打獨(dú)斗”式地展開(kāi)，各部門只有通過(guò)建立聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制，才能促成制度機(jī)制創(chuàng)新落地見(jiàn)效。至少可以先從兩方面重點(diǎn)開(kāi)展合作，推進(jìn)“協(xié)作聯(lián)動(dòng)”警務(wù)機(jī)制的構(gòu)建。

一方面，強(qiáng)化與行政執(zhí)法部門的協(xié)同配合，形成管理服務(wù)新合力。有學(xué)者指出，公安機(jī)關(guān)有必要同自貿(mào)區(qū)管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、工商、稅務(wù)等執(zhí)法部門探索建立“聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤”執(zhí)法機(jī)制，共享監(jiān)管執(zhí)法信息，建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機(jī)制[10]。在當(dāng)前自貿(mào)區(qū)警務(wù)實(shí)踐中，已有公安機(jī)關(guān)探索實(shí)施了一些“管用”的新機(jī)制，如有自貿(mào)區(qū)創(chuàng)立了“關(guān)警聯(lián)動(dòng)”監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)逐步構(gòu)建積分制量化數(shù)據(jù)管理模型和數(shù)據(jù)分析研判，對(duì)認(rèn)定的自貿(mào)區(qū)失信企業(yè)開(kāi)展部門間的信息共享、協(xié)同監(jiān)管及聯(lián)合懲戒。還有自貿(mào)區(qū)為防范交易風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)集合工商、稅務(wù)、公安、法院、銀行等單位的資源建立信用系統(tǒng)，供相關(guān)單位和個(gè)人查詢。在促成制度創(chuàng)新落地上，如上海自貿(mào)區(qū)就通過(guò)人社、公安等部門信息資源共享和集約運(yùn)用，大大提高了外籍人員入境辦證效率，使其感受到中國(guó)的“自貿(mào)速度”。當(dāng)然，在信息社會(huì)條件下，協(xié)同配合的一個(gè)必要條件就是要打破信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，使數(shù)據(jù)流動(dòng)起來(lái)，通過(guò)信息共享利用促進(jìn)管理服務(wù)。(6)當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)管理的地方性規(guī)范大都提出整合監(jiān)管信息資源，促進(jìn)監(jiān)管信息歸集、交換與共享，建設(shè)統(tǒng)一的“監(jiān)管信息共享平臺(tái)”等要求，如《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第66條、《中國(guó)(浙江)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第48條、《中國(guó)(云南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第52條等，這實(shí)際上也是對(duì)“協(xié)同配合”的一種制度表達(dá)。

另一方面是深入推進(jìn)警企雙向互動(dòng)，形成更加緊密的警企關(guān)系。筆者認(rèn)為，可以將自貿(mào)區(qū)視作國(guó)際化的自由開(kāi)放社區(qū)，而社區(qū)警務(wù)則應(yīng)體現(xiàn)依靠社會(huì)力量預(yù)防違法犯罪、預(yù)防為先、“以小治安累積大治安”等基本精神，要求“警察通過(guò)主動(dòng)、創(chuàng)新的戰(zhàn)略而非僅僅回應(yīng)犯罪的態(tài)度對(duì)社區(qū)更加負(fù)責(zé)，努力解決犯罪的滋生問(wèn)題”[11]。自貿(mào)區(qū)自由寬松的營(yíng)商環(huán)境及公安事前審批權(quán)的收縮，無(wú)疑需要通過(guò)進(jìn)一步強(qiáng)化警企合作和提高企業(yè)對(duì)警務(wù)工作的參與度來(lái)補(bǔ)給，而21世紀(jì)以來(lái)，警察現(xiàn)代化進(jìn)程確也“愈發(fā)顯示出專業(yè)化與社區(qū)化相結(jié)合的發(fā)展趨勢(shì)”[12]。例如，廣東珠海橫琴警方創(chuàng)新推出“警民伙伴關(guān)系計(jì)劃”“項(xiàng)目警務(wù)制”等密切警民關(guān)系，增強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員和民眾參與，有效服務(wù)和策應(yīng)了自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展。(7)對(duì)于珠海橫琴警方的這兩種自貿(mào)區(qū)警務(wù)新機(jī)制，已有較詳細(xì)的公開(kāi)報(bào)道，具體參見(jiàn)：中國(guó)長(zhǎng)安網(wǎng)“廣東珠海大力推進(jìn)全國(guó)公安改革綜合試點(diǎn)工作取得明顯成效”(2016年10月13日發(fā)布)；廖仔傲.珠海橫琴：“自貿(mào)新時(shí)代”警務(wù)[J].現(xiàn)代世界警察,2018(5)；等等報(bào)道。又如，重慶兩江自貿(mào)區(qū)警方通過(guò)建立黨委班子成員、責(zé)任警種負(fù)責(zé)人、派出所所長(zhǎng)和社區(qū)民警“四級(jí)”警企聯(lián)系機(jī)制，為自貿(mào)區(qū)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，同時(shí)也得到企業(yè)在警務(wù)工作上更多的“有效反饋”。而這種機(jī)制運(yùn)行所形成的“雙贏”局面，顯然可以更好地服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展。

(二)著眼服務(wù)與高效原則，提升警務(wù)效率及服務(wù)性

國(guó)外學(xué)者提醒，官僚機(jī)構(gòu)通常比較死板、生硬，不能及時(shí)適應(yīng)外界環(huán)境變化，同時(shí)往往容易變得封閉和利己，并逐漸脫離其服務(wù)的公眾。[13]自貿(mào)區(qū)建設(shè)恰恰需要努力克服此類問(wèn)題，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革，這種轉(zhuǎn)變要求“通過(guò)深化行政管理體制改革，改革創(chuàng)新政府管理模式”“從原先的投資型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，由審批型政府向監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)變”[14]。而自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下政府職能的轉(zhuǎn)變，勢(shì)必需要通過(guò)警務(wù)活動(dòng)效率與提升服務(wù)性加以彰顯，為此可以從服務(wù)理念、服務(wù)實(shí)體和服務(wù)載體等三方面著力，以服務(wù)促管理、以服務(wù)促發(fā)展，探索實(shí)施自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制改革創(chuàng)新。

首先是服務(wù)理念的創(chuàng)新，應(yīng)以精簡(jiǎn)、高效、便民為原則，立足于自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展特點(diǎn)規(guī)律，堅(jiān)持以人為本，通過(guò)寓服務(wù)于管理促成“管理行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變，形成主動(dòng)、服務(wù)、高效型自貿(mào)區(qū)警務(wù)格局。同時(shí)，創(chuàng)新服務(wù)理念應(yīng)同自貿(mào)區(qū)發(fā)展特色和功能定位相契合，如福建自貿(mào)區(qū)突出對(duì)臺(tái)特色，推出融入臺(tái)灣地域、自由貿(mào)易、公安警察元素的特色管理服務(wù)，得到群眾廣泛認(rèn)可。

其次是服務(wù)實(shí)體的創(chuàng)新，警務(wù)運(yùn)行應(yīng)聚焦出入境、車駕管、戶政等與自貿(mào)區(qū)建設(shè)密切相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在行政審批方面做“減法”，在提供服務(wù)上做“加法”和“乘法”，加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化，探索實(shí)施更多便捷的警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新。目前這方面改革探索已取得良好效果，如重慶警方推出涉及簽證、入境出境、停留居留、永久居留等多層面出入境優(yōu)惠政策和便利性服務(wù)舉措，以吸引聚集外籍人才，助推重慶自貿(mào)區(qū)建設(shè)；上海自貿(mào)區(qū)公安分局啟用“車駕管”服務(wù)大廳，“零距離、精細(xì)化”服務(wù)區(qū)內(nèi)企業(yè)及員工，使其直接享受交通服務(wù)管理“區(qū)內(nèi)事、區(qū)內(nèi)辦”的極大便利。

最后是服務(wù)載體的創(chuàng)新，應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)，利用科技信息手段開(kāi)展管理服務(wù)，統(tǒng)籌網(wǎng)上網(wǎng)下，探索警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)科技賦能“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”之目標(biāo)。例如，廣東自貿(mào)區(qū)、陜西自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新“微警認(rèn)證”機(jī)制，通過(guò)高效、安全的電子手段實(shí)現(xiàn)可信身份認(rèn)證，推動(dòng)了自貿(mào)區(qū)信用體系建設(shè)；武漢自貿(mào)片區(qū)“物聯(lián)網(wǎng)+”智慧警務(wù)改革，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口精細(xì)化管理，推動(dòng)了社會(huì)治理水平智能化、人性化，提升了公共服務(wù)的整體效能。

(三)運(yùn)用科技信息手段強(qiáng)化警務(wù)活動(dòng)大數(shù)據(jù)運(yùn)用

在自由開(kāi)放營(yíng)商環(huán)境下，自貿(mào)區(qū)人員、商品、資金、信息、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)要素加速聚集、流動(dòng)頻繁，警務(wù)工作中只有全面有效掌握相關(guān)數(shù)據(jù)信息，才能對(duì)區(qū)內(nèi)行業(yè)、企業(yè)、人員提供便捷周到的服務(wù)和適時(shí)精準(zhǔn)的預(yù)警預(yù)防。而大數(shù)據(jù)具有大體量(Volume)、多樣性(Variety)、高速性(Velocity)、真實(shí)性(Veracity)、低價(jià)值密度(Value)的“5V”特點(diǎn)，這些特點(diǎn)無(wú)疑與自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作的新形勢(shì)、新要求是高度契合的。有學(xué)者指出，大數(shù)據(jù)深刻影響著社會(huì)治理變革，其應(yīng)用于警務(wù)模式主要分“存、管、用”三個(gè)關(guān)鍵步驟，相應(yīng)的警務(wù)改革可圍繞構(gòu)建警務(wù)情報(bào)基礎(chǔ)系統(tǒng)、警務(wù)指揮系統(tǒng)、警務(wù)行動(dòng)系統(tǒng)進(jìn)行[15]。實(shí)際上，大數(shù)據(jù)運(yùn)用背景下的自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新也可以圍繞以下四方面展開(kāi)。

第一，在自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作中樹(shù)立具有全樣性、相關(guān)性等表征的“大數(shù)據(jù)理念”，強(qiáng)化“大數(shù)據(jù)思維”，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)分析研判優(yōu)勢(shì)，以科技支撐引領(lǐng)機(jī)制創(chuàng)新，促使自貿(mào)區(qū)警務(wù)邁向智慧化、精細(xì)化、科學(xué)化，不斷提升公安機(jī)關(guān)在自由開(kāi)放環(huán)境下的區(qū)域治理能力。

第二，構(gòu)建“警-企”“警-社”數(shù)據(jù)信息整合共享機(jī)制，這亦是“協(xié)作聯(lián)動(dòng)”警務(wù)機(jī)制和提高警務(wù)效率在大數(shù)據(jù)方面的邏輯延伸。按照大數(shù)據(jù)基本原理，數(shù)據(jù)量越大，對(duì)其挖掘可能得到的價(jià)值往往越高。遵循大數(shù)據(jù)建設(shè)發(fā)展規(guī)律，通過(guò)最廣泛地收集整合信息資源，形成匯聚自貿(mào)區(qū)人流、物流、資金流、信息流、技術(shù)流的大數(shù)據(jù)，推動(dòng)公安信息、行業(yè)管理、機(jī)構(gòu)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)“三庫(kù)融合”[16]。對(duì)此，上海自貿(mào)區(qū)公安分局的做法殊值借鑒，如有報(bào)道顯示其通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)“警企在線”平臺(tái)，將自貿(mào)區(qū)企業(yè)員工信息、貿(mào)易要素、治安消防類安全檢查等數(shù)據(jù)納入平臺(tái)創(chuàng)新大數(shù)據(jù)監(jiān)管，同時(shí)，又利用在線平臺(tái)主動(dòng)向企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)主體發(fā)布預(yù)警信息開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管控。

第三，建立大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用機(jī)制，通過(guò)分類、聚類、回歸、關(guān)聯(lián)等大數(shù)據(jù)分析與挖掘技術(shù)，制定完善自貿(mào)區(qū)各類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)模型，針對(duì)自貿(mào)區(qū)重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)人員，以及自貿(mào)區(qū)第三方支付平臺(tái)、大宗商品融資、巨額資金流動(dòng)、商品出口退稅、投資咨詢服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析預(yù)警，以動(dòng)態(tài)防控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。如國(guó)務(wù)院自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議于2019年發(fā)布自貿(mào)區(qū)第三批“最佳實(shí)踐案例”，重慶兩江新區(qū)創(chuàng)建的市場(chǎng)綜合監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)入選，其運(yùn)用信息歸集技術(shù)，將區(qū)內(nèi)8萬(wàn)余戶市場(chǎng)主體分散在各部門的560余萬(wàn)條數(shù)據(jù)整合至平臺(tái)，通過(guò)大數(shù)據(jù)智能分析研判趨勢(shì)、挖掘風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“預(yù)警提前、快速介入、有效處置”的智能預(yù)警監(jiān)管。對(duì)于此類大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，自貿(mào)區(qū)警務(wù)部門既要成為監(jiān)管大數(shù)據(jù)的分析使用者，亦應(yīng)積極開(kāi)展相關(guān)數(shù)據(jù)歸集共享，成為平臺(tái)建設(shè)的創(chuàng)新主體。

(四)立足綜合治理，加強(qiáng)違法犯罪預(yù)防和精準(zhǔn)打擊

對(duì)社會(huì)治安秩序整治、違法犯罪預(yù)防與打擊，我國(guó)強(qiáng)調(diào)社會(huì)治安綜合治理的理念與策略。而集中體現(xiàn)“治理理性”的社會(huì)治安綜合治理，其基本特點(diǎn)在于“綜合”二字，具體內(nèi)容包括打擊、防范、教育、管理、建設(shè)、改造等方面[17]。自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新和“清單制”下政府權(quán)力的收縮，無(wú)疑為社會(huì)治安綜合治理理念提供了更大適用空間。在這種理念指引下，自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)權(quán)衡違法犯罪預(yù)防與打擊間的關(guān)系，堅(jiān)持“打防并舉、預(yù)防為主”。實(shí)際上，違法犯罪亦是自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的一類風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題早已為改革決策層高度重視，如2014年，習(xí)近平總書(shū)記參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議，在談到自貿(mào)區(qū)建設(shè)時(shí)強(qiáng)調(diào)“切實(shí)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)特別是金融風(fēng)險(xiǎn)”；2016年，李克強(qiáng)總理對(duì)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)作出批示強(qiáng)調(diào)“把防范風(fēng)險(xiǎn)作為重要底線”。由是強(qiáng)化違法犯罪預(yù)防應(yīng)當(dāng)成為自貿(mào)區(qū)警務(wù)的一個(gè)重要方面。針對(duì)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)犯罪風(fēng)險(xiǎn)防控，筆者也曾主張“當(dāng)尤為強(qiáng)調(diào)‘防’的一面，即前移經(jīng)濟(jì)犯罪防控關(guān)口，把‘防患于未然’作為最重要的目標(biāo)”[18]。對(duì)于違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，已有自貿(mào)區(qū)警方創(chuàng)新實(shí)施了“企業(yè)分級(jí)管理”“企業(yè)背景審查”等機(jī)制；還有的基于“防早、防小、防未然”的思路，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，探索實(shí)施“靠前一步普法”“靠前一步防范”“靠前一步宣傳”的“三靠前”機(jī)制。從中不難看到機(jī)制創(chuàng)新“預(yù)防為主”的一面。申言之，自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新中應(yīng)更加注重對(duì)違法犯罪的超前預(yù)警、早期干預(yù)和危害中止，在此過(guò)程中，推進(jìn)實(shí)施綜合治理理念下教育(如風(fēng)險(xiǎn)防范宣傳)、管理(如發(fā)揮好監(jiān)管部門職能作用)、建設(shè)(如有利于控制違法犯罪相關(guān)機(jī)制建設(shè))等方面舉措。前述加強(qiáng)調(diào)自貿(mào)區(qū)“協(xié)作聯(lián)動(dòng)”警務(wù)機(jī)制建設(shè)、強(qiáng)化大數(shù)據(jù)運(yùn)用等，可以說(shuō)都在相當(dāng)程度上體現(xiàn)出強(qiáng)化違法犯罪預(yù)防的機(jī)制設(shè)計(jì)初衷。

在自貿(mào)區(qū)犯罪打擊方面，應(yīng)著眼自貿(mào)區(qū)犯罪新形勢(shì)，強(qiáng)化警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新的針對(duì)性和專業(yè)性，重點(diǎn)放到容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及其次生風(fēng)險(xiǎn)的新型經(jīng)濟(jì)犯罪上。其一，加強(qiáng)偵查機(jī)關(guān)及人員專業(yè)化。為此可逐步理順自貿(mào)區(qū)公安管理體制，還有實(shí)務(wù)部門建議自貿(mào)區(qū)設(shè)立“經(jīng)偵專門機(jī)構(gòu)”，形成系統(tǒng)化、專業(yè)化的偵查隊(duì)伍，促成自貿(mào)區(qū)經(jīng)偵由粗放向集約、由寬泛向?qū)I(yè)轉(zhuǎn)變，提升犯罪打擊效能。其中必然涉及教育培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)，以提升偵查人員實(shí)戰(zhàn)能力和專業(yè)水平，加快培養(yǎng)和儲(chǔ)備偵查專業(yè)人才。其二，以打促防，創(chuàng)新探索專業(yè)化打擊機(jī)制，特別是在信息化條件下通過(guò)科技手段深度運(yùn)用，使自貿(mào)區(qū)犯罪打擊邁向精準(zhǔn)化。如有自貿(mào)區(qū)警方創(chuàng)新“全息式”打擊機(jī)制，一方面通過(guò)滾動(dòng)排查、定期比對(duì)、全息分析等方法，實(shí)現(xiàn)全面動(dòng)態(tài)監(jiān)控、高危行業(yè)領(lǐng)域分級(jí)分類預(yù)警管控；另一方面深化全息導(dǎo)偵機(jī)制，通過(guò)類案數(shù)據(jù)分析、溯源技術(shù)、資金分析與查控技術(shù)等精準(zhǔn)研判和打擊犯罪活動(dòng)。其三，專業(yè)化打擊還需通過(guò)法律的統(tǒng)一適用來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前自貿(mào)區(qū)違法犯罪打擊尚面臨案件管轄、區(qū)內(nèi)外“同案不同罪”、證據(jù)規(guī)格不一等諸多法律難題，在短期內(nèi)法律難以同步調(diào)整完善的情況下，公安、司法機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)跨部門會(huì)商協(xié)作消除分歧、形成共識(shí)，合力提升自貿(mào)區(qū)犯罪打擊效能。

結(jié)語(yǔ)

作為中國(guó)新一輪改革開(kāi)放的試驗(yàn)田，自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要加快推進(jìn)制度創(chuàng)新，形成一批可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果。在2019年第一屆“中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展論壇”上，官方顯示，中國(guó)自貿(mào)區(qū)五年多來(lái)形成了170余項(xiàng)可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果，推動(dòng)全國(guó)形成綜合性改革的良好態(tài)勢(shì)。自貿(mào)區(qū)可復(fù)制、可推廣制度創(chuàng)新成果從更廣闊的范圍來(lái)說(shuō)，理應(yīng)包括成熟而完善的自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新在內(nèi)。而機(jī)制的功能地位處于“體制和秩序的中間地帶”，屬具有目標(biāo)導(dǎo)向性的“活躍粒子”[19]。從機(jī)制形成的歷史維度分析，任何特定時(shí)期的機(jī)制可以說(shuō)都是反復(fù)試驗(yàn)與試錯(cuò)的結(jié)果。中國(guó)自貿(mào)區(qū)警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)程的加快同步、積極向前推進(jìn)，通過(guò)實(shí)驗(yàn)和試錯(cuò)逐步走向成熟、完善和穩(wěn)定，以更好實(shí)現(xiàn)服務(wù)保障中國(guó)自貿(mào)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)的時(shí)代期許。