BBNJ協(xié)定與《聯(lián)合國海洋法公約》大陸架制度：包容與創(chuàng)新*

戴 瑛

（1.大連外國語大學(xué)國際海洋事務(wù)與海洋法研究中心，大連 116044；2.國家海洋信息中心，天津300000；3.中國海洋大學(xué)，青島 266000）

聯(lián)合國大會于2015年通過的第69/292號決議承諾各國根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS，以下簡稱《公約》)制定一項具有法律約束力的關(guān)于保護(hù)和可持續(xù)利用國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的國際文書。為此目的，聯(lián)大設(shè)立籌備委員會（以下稱“籌備委員會”），就《公約》框架下具有法律約束力的國際文書草案的內(nèi)容向大會提出實質(zhì)性建議，以期召開政府間會議，就具有法律約束力的國際文書進(jìn)行談判?；I備委員會向聯(lián)合國所有會員國、專門機(jī)構(gòu)成員和《公約》締約方開放，并根據(jù)聯(lián)合國的慣例邀請其他國家作為觀察員國。根據(jù)授權(quán)，籌備委員會在2016年和2017年期間舉行了四次會議。①籌備委員會于2016年3月28日～4月8日、2016年8月26日～9月9日、2017年3月27日～4月7日以及2017年7月10～21日召開四次會議?；I備委員會第四屆會議也是最后一屆會議通過了提交給聯(lián)合國大會的報告。這是聯(lián)合國大會設(shè)立國家管轄范圍外海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用有關(guān)問題特設(shè)工作組和籌備委員會的工作成果。

聯(lián)合國大會在收到籌備委員會最后一屆會議的報告后，通過了第72/249號決議，據(jù)此聯(lián)合國正式?jīng)Q定在其主持下召開政府間會議，磋商一攬子協(xié)議涉及的所有內(nèi)容。在政府間會議召開之前，2018年4月16～18日聯(lián)合國大會在紐約舉行了為期三天的會議，討論組織事項，其中也包括文書零草稿的編寫過程。2018年9月4～17日、2019年3月25日～4月5日，2019年8月19～30日分別召開了政府間第一屆、第二屆、第三屆會議。第四屆正式會議計劃于2021年8月16～27日舉行，由于新冠疫情，推遲至2022年上半年舉行。

BBNJ協(xié)定的適用范圍是國家管轄外海域。按照《公約》，沿海國對大陸架的資源擁有主權(quán)權(quán)利，而大陸架上覆水域公海中的資源則位于國家管轄范圍外。這種法律上的責(zé)任劃分在實踐中產(chǎn)生嚴(yán)重的問題，部分海洋活動產(chǎn)生的影響跨越管轄范圍。以200海里外大陸架為例，在公海進(jìn)行的活動可能對大陸架的生物多樣性產(chǎn)生直接或間接影響。例如，公海底層拖網(wǎng)捕魚將對脆弱的海底生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重大不利影響(Norse et al.，2012)。船只或陸源垃圾的處置可能會對大陸架物種產(chǎn)生影響。同時沿海國在大陸架上進(jìn)行的活動可能對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和國家管轄范圍以外公海的生物多樣性產(chǎn)生影響。例如石油和天然氣勘探與開采可能通過產(chǎn)生的噪音、意外泄漏等影響生物多樣性(Harris et al.，2016)；深海采礦可能破壞生物棲息地(Levin et al., 2016)。BBNJ協(xié)定如何處理與《公約》第六部分大陸架在海洋區(qū)域獨特的地理位置和權(quán)利制度的關(guān)系是需要關(guān)注的問題之一。

一、與《公約》大陸架制度相關(guān)的國家權(quán)利和義務(wù)

沿海國對200海里以外大陸架及定居種生物享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，大陸架上方公海作業(yè)船只的船旗國也需承擔(dān)義務(wù)。雖然與保護(hù)環(huán)境有關(guān)的現(xiàn)有國際法在一定程度上對沿海國和船旗國的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，但這些原則迄今沒有得到足夠的重視。

（一）沿海國

《公約》第77條規(guī)定為了勘探和開發(fā)大陸架自然資源，沿海國對大陸架行使主權(quán)權(quán)利。這些資源既包括石油和天然氣等非生物資源，也包括屬于定居種生物的生物資源。定居種生物指“在可捕撈階段海床上或海床下無法移動，或其軀體須與海床或底土保持接觸才能移動的生物”?！豆s》第78條規(guī)定沿海國對大陸架享有的權(quán)利不影響上覆水域或水域上空的法律地位，且沿海國對大陸架權(quán)利的行使不得侵害或?qū)叫性斐刹划?dāng)?shù)母蓴_和本公約規(guī)定的其他國家享有的權(quán)利和自由。①《聯(lián)合國海洋法公約》大陸架制度中沒有涉及船旗國的相關(guān)義務(wù)。但在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度中，沿海國和船旗國都必須適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)。因此，沿海國不得干涉其他國家在公海活動的權(quán)利，但這并不意味著沿海國必須自動讓位于公海的權(quán)利和自由的行使。相反，為保護(hù)大陸架的利益，沿海國在必要的限度內(nèi)可以干涉公海權(quán)利的行使(Mossop，2016)。

關(guān)于定居種生物，《公約》第六部分明確了其概念，但沒有規(guī)定沿海國保護(hù)定居種生物的義務(wù)，而第五部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)定沿海國有義務(wù)確?？沙掷m(xù)利用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物資源。《公約》第十二部分規(guī)定了包括沿海國在內(nèi)的所有國家具有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。

沿海國必須采取措施以保護(hù)其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境，包括200海里以外大陸架。《公約》第192條規(guī)定各國有保護(hù)和維護(hù)海洋環(huán)境的一般義務(wù)。這可以解釋為采取措施保護(hù)和維護(hù)海洋環(huán)境的積極義務(wù)和不損害海洋環(huán)境的消極義務(wù)。第194條要求各國防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染，要求各國維護(hù)和保護(hù)稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和棲息地。毫無疑問，部分大陸架生態(tài)系統(tǒng)就屬于這一類。

《生物多樣性公約》(CBD) 適用于國家管轄范圍內(nèi)的區(qū)域，因此適用于外大陸架。根據(jù)《生物多樣性公約》第6、7和8條，沿海國必須制定保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性的國家戰(zhàn)略，確定和監(jiān)測生物多樣性的組成部分，并在可能的情況下保護(hù)、管理和恢復(fù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)。

沿海國對其管轄范圍外海域承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)。《公約》第194條第2款規(guī)定，沿海國有責(zé)任確保在其管轄或控制下開展的活動不會對其他國家的環(huán)境造成污染損害，并確保其活動所產(chǎn)生的污染不致擴(kuò)大到其行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域以外。值得注意的是，這一義務(wù)的表達(dá)方式似乎比許多關(guān)于防止跨境損害的習(xí)慣國際法義務(wù)的表述更強(qiáng)。不造成跨界損害的義務(wù)通常被解釋為不造成重大跨界損害的義務(wù)。①Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v Uruguay) (Judgment) [2010] ICJ Reports 14.

防止跨界損害的義務(wù)適用于國家管轄范圍以外的區(qū)域，包括公海和區(qū)域。②《聯(lián)合國海洋法公約》第194條第2款。各國有“確保在其管轄和控制下開展的活動尊重其他國家或國家管轄范圍外的環(huán)境”的一般義務(wù)。《國際海洋法法庭》(ITLOS)關(guān)于在“區(qū)域”活動的國家責(zé)任③Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area (Advisory Opinion) 2011 50 ILM 458.的咨詢意見中確認(rèn)這一原則適用于國家管轄范圍以外區(qū)域。因此，擁有外大陸架的沿海國必須減少對公?；騾^(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響的活動。鑒于200海里以外大陸架上的活動發(fā)生在公海，這是沿海國必須考慮的一項特別重要的義務(wù)。防止損害的義務(wù)通常被解釋為盡責(zé)行事的義務(wù)，這意味著沿海國必須采取適當(dāng)措施以確保履行義務(wù)，也必須對活動進(jìn)行監(jiān)督。④Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v Uruguay) (Judgment) [2010] ICJ Reports 14.在某些情況下，沿海國也有義務(wù)對其外大陸架上的活動進(jìn)行事先評估。《公約》第206條規(guī)定對各種活動可能產(chǎn)生影響的評價，適用于在任何地方可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大有害變化的任何活動。這也是習(xí)慣國際法確認(rèn)的一項原則。⑤Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v Uruguay) (Judgment) [2010] ICJ Reports 14；Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area/ Construction of a Road in Costa Rica Along the San Juan River (Costa Rica v Nicaragua) (Judgment) ICJ, 16 December 2015.習(xí)慣國際法義務(wù)主要適用于對跨界區(qū)域或國家管轄范圍外區(qū)域造成重大損害的情況，并被認(rèn)為是盡職調(diào)查義務(wù)的一部分。習(xí)慣國際法還規(guī)定存在重大跨界損害的風(fēng)險時，沿海國有義務(wù)與其他國家合作、履行通知義務(wù)和進(jìn)行協(xié)商。①Certain Activities Carried out by Nicaragua in the Border Area/ Construction of a Road in Costa Rica Along the San Juan River (Costa Rica v Nicaragua) (Judgment) ICJ, 16 December 2015.

因此，沿海國對200海里以外的大陸架既享有權(quán)利也承擔(dān)義務(wù)，即沿海國擁有勘探、開發(fā)和保護(hù)外大陸架資源的專屬權(quán)利，也有履行大陸架附近的生物多樣性保護(hù)的環(huán)境義務(wù)。BBNJ協(xié)定吸收這些原則具有積極的意義。

（二）船旗國

沿海國對其大陸架享有的權(quán)利不影響公海的法律地位，但實際上，公海的使用可能限制或阻礙沿海國在其外大陸架上的活動，也即公海自由權(quán)利的行使會影響沿海國對大陸架資源享有的權(quán)利。例如以非定居種生物為目的的底層捕撈對包括定居種生物在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響。關(guān)于“適當(dāng)顧及”的義務(wù)，《公約》在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架部分規(guī)定有所不同?！豆s》第58條關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)部分規(guī)定船旗國“適當(dāng)顧及”沿海國的權(quán)利和義務(wù)，但在大陸架部分沒有規(guī)定船旗國“適當(dāng)顧及”沿海國在其大陸架享有的權(quán)利和義務(wù)。然而，1958年《大陸架公約》作為《公約》第六部分的基礎(chǔ)，其談判的歷史清楚地表明，在某些情況下需要限制公海權(quán)利以保護(hù)沿海國的利益(Mossop，2016)。

《公約》第192條規(guī)定船旗國必須確保其船只遵守沿海國資源管理的法律，船旗國也有義務(wù)確保懸掛其國旗的船只遵守專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生物資源養(yǎng)護(hù)措施。沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的主權(quán)權(quán)利 “包括勘探、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理自然資源所必需的和與之有關(guān)的一切權(quán)利，包括采取必要管理措施的權(quán)利”。②M/V Virginia G (Panama/Guinea-Bissau) (Judgment) [2014] ITLOS Reports 4.在M/V Virginia G號案中，海洋法法庭認(rèn)為只要與漁業(yè)有關(guān)，沿海國就可以對船旗國漁船的加油補(bǔ)給進(jìn)行監(jiān)管(第215段)。

船旗國享有公海自由權(quán)利的同時也承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。這些義務(wù)包括《公約》第十二部分規(guī)定的義務(wù)，并且適用于公海上作業(yè)的船只。③South China Sea (Philippines v China) (Award) PCA Case No 2013- 19, 12 July 2016.這些義務(wù)強(qiáng)化了這一觀點：船旗國應(yīng)尊重沿海國為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)中的定居種生物而實施的法規(guī)，除非這些法規(guī)侵犯或無理由的干涉公海自由權(quán)利的行使。

二、《公約》大陸架生物資源規(guī)定的有限性

《公約》第77條第1款規(guī)定，沿海國對大陸架享有主權(quán)權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)這些權(quán)利的行使是“為勘探和開發(fā)其自然資源的目的”。第4款界定的“定居種的生物”重復(fù)了1958年《大陸架公約》第2條第4款的條文，概括了第六部分提到的自然資源的屬性。這些資源可分為兩類：(i)海床和底土的礦物和其他非生物資源；以及(ii)屬于定居種的生物。“定居種”一詞是指符合兩種條件的任一條件的生物，即(i)不能移動或在海床以下的生物，或(ii)其軀體須與海床或底土保持接觸才能移動的生物。這些標(biāo)準(zhǔn)只適用于在其生命周期的“可捕撈階段”的生物?！瓣P(guān)于定居種的生物作為大陸架自然資源的一部分，國際法委員會表示：在其第五次會議上，經(jīng)過長時間的討論，委員會決定保留“自然資源”一詞，以區(qū)別更有局限性的“礦產(chǎn)資源”。國際法委員會在其先前的草案只處理“礦產(chǎn)資源”，一些委員提出要堅持該方針。然而，委員會得出的結(jié)論是，“定居種”魚類產(chǎn)品，特別是就其是永久固著在海床上的天然資源這方面來說，不應(yīng)被放在所采取的制度之外，并可以通過使用術(shù)語“天然資源”實現(xiàn)這個目的。這顯然可以理解為所說的權(quán)利不包括所謂的底層魚類和雖然生活在海中但偶爾在海底也棲息或在海底長大的其他魚類。在第八次會議上，有人提議，應(yīng)在該條本身提及永久附著在海底的這個條件。同時有意見認(rèn)為，這種條件應(yīng)該不太嚴(yán)格，所說的海洋動植物與海底和大陸架保持身體的和生物學(xué)的關(guān)系就足夠了，對這個問題科學(xué)方面的研究應(yīng)留給專家。然而，委員會決定堅持該條評注文字的意見”。①Report of the International Law Commission Covering the Work of Its Eighth Sesssion(A/3159).這些問題在第一次聯(lián)合國海洋法會議(1958年)上由第四委員會繼續(xù)審議。《公約》第77條第4款和第68條都重復(fù)了1958年《大陸架公約》關(guān)于定居種生物包括在大陸架的自然資源中的說法。根據(jù)《公約》第68條，第五部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不適用這些定居種的生物(薩切雅和沙卜泰，2014)?！豆s》從資源權(quán)利分配的角度將定居種的生物定義為沿海國可控“資源”，將環(huán)境作為一種有待開發(fā)的資源(Scott，1992)，把有商業(yè)價值的物種與其所在的生態(tài)系統(tǒng)分離開來。

《生物多樣性公約》將生物多樣性定義為 “來自各種來源的生物體之間的變異性，包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)以及作為其組成部分的生態(tài)復(fù)合體。這包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性”。②《生物多樣性公約》第2條。因此，生物多樣性的概念與生態(tài)系統(tǒng)而非單個物種密切相關(guān)。生物多樣性概念的一個優(yōu)點是摒棄了環(huán)境管理的單一物種模式，反映了生物體和生態(tài)系統(tǒng)之間相互依存的重要性(Franklin，1993)。

“定居種的生物”的定義用于具有法律約束力的BBNJ國際協(xié)定時會產(chǎn)生一些特殊問題。

首先，《公約》明確規(guī)定，沿海國對大陸架上的某些生物擁有專屬權(quán)利，但對其他生物則沒有這一權(quán)利。對于確定哪些有商業(yè)價值的物種是定居種生物存在爭議，因為該定義“與生物分類學(xué)關(guān)系很小或根本沒有關(guān)系”(Allen，2001)。例如，螃蟹、龍蝦和扇貝都能在海底以外的地方獨立活動，對于是否將其歸類為靜止物種，各國之間存在分歧(Mossop，2016)。即使在對相關(guān)物種的生物學(xué)十分了解的情況下，這一定義也很難適用(Allen，2001)。如果重點關(guān)注的是熱液噴口或海山等特定的生態(tài)系統(tǒng)，區(qū)分定居生物與非定居生物將會更加復(fù)雜。

其次，如果將《聯(lián)合國海洋法公約》的定居種生物制度應(yīng)用于200海里以外大陸架的生態(tài)系統(tǒng)，會導(dǎo)致沿海國對某些生物(如定居種)有法律權(quán)利和義務(wù)，但對其他生物則沒有這種權(quán)利和義務(wù)。例如，在熱液噴口，沿海國對管蟲有主權(quán)權(quán)利，但對生活在同一生態(tài)系統(tǒng)中的蝦類卻沒有主權(quán)權(quán)利。對于同一生態(tài)系統(tǒng)中的物種，定居生物和非定居生物受不同制度的約束不盡合理。

《公約》第六部分定居種生物的概念與《生物多樣性公約》、BBNJ協(xié)定國家管轄范圍外生物多樣性保護(hù)強(qiáng)調(diào)的重點不一致，部分內(nèi)容在規(guī)范海洋遺傳資源的獲取方面將無法發(fā)揮有效作用。

三、BBNJ協(xié)定對《公約》大陸架制度的包容與創(chuàng)新

BBNJ協(xié)定的四個主要內(nèi)容：海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評價以及能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓，每部分都有與涉及大陸架制度和國家管轄范圍外生物多樣性制度交叉的內(nèi)容。聯(lián)大第69/292號和第72/249號決議都包括一項條款，即“該進(jìn)程及其結(jié)果不應(yīng)損害現(xiàn)行有關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)”。如何處理BBNJ協(xié)定與《公約》大陸架制度的關(guān)系？我們無法預(yù)測國際社會將多少內(nèi)容納入具有法律約束力的BBNJ協(xié)定以及對現(xiàn)有組織產(chǎn)生何種影響。本文提出一些建議，以期探討建立更可行的制度，避免不必要的沖突。

(一)海洋遺傳資源

沿海國200海里以外大陸架上覆水域是公海，海域空間的重疊導(dǎo)致大陸架定居種生物與國家管轄范圍外非定居種生物及海洋生物多樣性的關(guān)系需要進(jìn)一步明晰。能否將《公約》定居種生物的概念適用于BBNJ協(xié)定的海洋遺傳資源？

首先，《公約》提到沿海國對“可捕撈階段”的定居種生物享有主權(quán)權(quán)利。但從生物勘探角度看，許多定居種生物的幼蟲以幼體的形式分布在水體中。當(dāng)某一物種處于幼蟲狀態(tài)時，可以對生物體的遺傳物質(zhì)進(jìn)行采樣(Allen，2001)。那么研究人員在水體中采集的定居種生物的幼蟲是否屬于沿海國主權(quán)權(quán)利的范圍？

其次，科學(xué)研究人員現(xiàn)在可以從環(huán)境DNA中收集遺傳物質(zhì)，而不需要生物體本身的樣本。這種遺傳物質(zhì)可能包括皮膚、糞便、粘液以及其他存在于水中的物質(zhì)(Barnes and Turner, 2016)。有些遺傳物質(zhì)可以用于生物技術(shù)目的(Chistoserdova，2010)。研究人員有可能在不采集實際生物體甚至不與海底接觸的情況下，就能收集DNA。那么研究人員從沿海國大陸架環(huán)境提取的遺傳物質(zhì)是否屬于沿海國主權(quán)權(quán)利的范圍？

鑒于收集國家管轄外遺傳物質(zhì)的復(fù)雜性，BBNJ協(xié)定無法使用《公約》定居種生物的概念。相反，BBNJ協(xié)定可以針對公海和“區(qū)域”海洋遺傳資源建立以公平方式平衡沿海國和船旗國權(quán)利的獨特體系，使沿海國對海洋遺傳資源也享有權(quán)利(Mossop，2017)。如何以體現(xiàn)沿海國利益的方式承認(rèn)沿海國的權(quán)利，我們可以考慮以下方式來實現(xiàn)這一目標(biāo)。

首先，BBNJ協(xié)定可以對沿海國的權(quán)利進(jìn)行限制，規(guī)定沿海國只對直接從大陸架獲取的定居種生物享有主權(quán)權(quán)利，有權(quán)獲取并就這些物種的使用和惠益分享做出安排。如果是在水中采集的幼體或者在大陸架附近而非大陸架上采集的物種DNA，則不屬于沿海國的管轄范圍。這樣規(guī)定的優(yōu)點是避免了確定生物體何時為“可捕獲階段”的問題，相關(guān)國家和研究人員可以根據(jù)采樣的生物體或DNA的位置選擇適用的法律制度。不足的是延續(xù)了同一生態(tài)系統(tǒng)中的某些物種受沿海國控制和管轄，而其他物種則受公海制度約束的制度體系。沿海國即使擔(dān)心研究活動可能對環(huán)境造成某種程度的損害，也不可能禁止研究人員獲取生態(tài)系統(tǒng)中的非定居種生物。如果沿海國關(guān)注脆弱生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，它可能會對獲取條件進(jìn)行限制。但是沿海國是否可以保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)中的定居種生物為目的劃定海洋保護(hù)區(qū)，并以定居種生物會受到影響為由，禁止研究人員獲取非定居種生物？在《公約》的現(xiàn)行法律框架下，這一做法值得商榷，除非對沿海國在定居種生物中的利益造成明顯重大的損害。

其次，BBNJ協(xié)定可以擴(kuò)大沿海國權(quán)利的范圍至覆蓋海底生態(tài)系統(tǒng)。建立一個“大陸架底棲區(qū)”，沿海國在該區(qū)域內(nèi)有權(quán)開發(fā)大陸架的遺傳資源，但也有責(zé)任保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)。這將使沿海國的權(quán)利擴(kuò)大到海底生態(tài)系統(tǒng)中的所有生物。一些評論者認(rèn)為在熱液噴口發(fā)現(xiàn)的生物應(yīng)作為一個生態(tài)系統(tǒng)依法管理(Korn et al.，2003)。采取這種方法的理由是，它能更好地反映管理大陸架生物多樣性的生態(tài)系統(tǒng)方法，其應(yīng)用也比區(qū)分定居種生物或非定居種生物的方式更簡單。

最后，沿海國可以為獲取全球惠益分享體系下的某些利益而放棄對定居種生物遺傳基因資源的權(quán)利。將大陸架上的定居種生物納入公海和“區(qū)域”遺傳資源的獨特制度，要求沿海國放棄對定居種生物基因資源的專屬權(quán)，但作為回報，在適用這種特殊制度下的惠益分享條款時，具有外大陸架的沿海國可獲得特殊地位。這樣做的優(yōu)點是可以完全避免將定居種生物的概念應(yīng)用于遺傳物質(zhì)的問題。但如何設(shè)計一種制度以充分補(bǔ)償沿海國利益遭受的損失是需要解決的問題。

這些方案或多或少地偏離了定居種生物概念的嚴(yán)格應(yīng)用，無疑需要締約國做出一些妥協(xié)。然而，最好方案是設(shè)計一個可行的制度，而不是使定居種生物的概念永久化。

(二)劃區(qū)管理工具

BBNJ協(xié)定將包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的“劃區(qū)管理工具” 作為核心問題加以討論，并有意將其談判結(jié)果作為《公約》的一個有效組成部分，以實現(xiàn)對國家管轄范圍外海洋生物多樣性的保護(hù)。根據(jù)《公約》關(guān)于海域劃分的規(guī)定，公海保護(hù)區(qū)設(shè)立的區(qū)域主要是自沿海國領(lǐng)海寬度基線起200海里以外的海域。但是，在這一海域下方的大陸架上有可能同時存在沿海國主權(quán)權(quán)利。沿海國對在其外大陸架上覆水域的公海建立劃區(qū)管理工具有重要的利益，建議BBNJ協(xié)定規(guī)定在沿海國外大陸架附近海域建立劃區(qū)管理工具時，與沿海國協(xié)商，同時沿海國履行合作的義務(wù)。

BBNJ協(xié)定下沿海國的首要利益是確保劃區(qū)管理工具下的任何措施不會干擾其對定居種生物享有的權(quán)利，也不會干擾其對大陸架的勘探和開發(fā)。因此，建議劃區(qū)管理工具措施不應(yīng)損害沿海國權(quán)利可以作為一般原則予以規(guī)定，劃區(qū)管理工具限制沿海國利益或損害其權(quán)利時，沿海國可以啟動爭端解決程序作為相應(yīng)的訴求機(jī)制。例如，在對水體中噪音的限制措施可能影響到沿海國在大陸架上進(jìn)行勘探活動的情況下，沿海國即可啟動訴求機(jī)制。

另外，從海洋環(huán)境保護(hù)的角度，沿海國希望在外大陸架上覆水域建立劃區(qū)管理工具以支持大陸架生物多樣性保護(hù)采取的環(huán)境措施。目前在東北大西洋《奧斯陸巴黎公約》地區(qū)，沿海國采取措施保護(hù)底棲生態(tài)系統(tǒng)免受公?；顒佑绊憽Ｆ咸蜒篮陀雅c《奧斯陸巴黎公約》和東北大西洋漁業(yè)委員會合作，在200海里以外的大陸架上采取措施。例如，東北大西洋漁業(yè)委員會已禁止英國和葡萄牙大陸架上覆水域進(jìn)行底拖網(wǎng)捕撈，以保護(hù)海山生態(tài)系統(tǒng)(Hall-Spencer et al.，2009)。然而，并非所有地區(qū)都存在現(xiàn)成的組織或有能力的組織滿足沿海國的需求，沿海國采取生物多樣性保護(hù)措施的要求缺乏相應(yīng)的機(jī)制。目前在沒有《奧斯陸巴黎公約》和東北大西洋漁業(yè)委員會等區(qū)域組織和區(qū)域漁業(yè)管理組織的情況下，公海資源的保護(hù)將依賴于一系列現(xiàn)有的部門開展工作(Druel et al.，2012)。

為了完善與沿海國外大陸架有關(guān)的保護(hù)機(jī)制，BBNJ協(xié)定可以包括沿海國利用劃區(qū)管理工具實現(xiàn)其目標(biāo)的進(jìn)程。這一進(jìn)程的最終形式取決于協(xié)定的最終內(nèi)容及其如何規(guī)定建立劃區(qū)管理工具。當(dāng)然，談判中需要解決的一個關(guān)鍵問題是BBNJ與其他區(qū)域和全球組織之間的關(guān)系。如果協(xié)定將建立劃區(qū)管理工具權(quán)力賦予現(xiàn)有組織，它仍然可以規(guī)定劃區(qū)管理工具與沿海國關(guān)系的一般原則。但是，這將要求沿海國與現(xiàn)有組織合作，以實現(xiàn)其目標(biāo)。

(三)環(huán)境影響評價

在某些情況下國際條約和習(xí)慣法規(guī)定了環(huán)境影響評價的義務(wù)。①《聯(lián)合國海洋法公約》第194條規(guī)定締約國和非締約國對其國家主權(quán)管轄范圍外的海洋環(huán)境負(fù)有保護(hù)義務(wù)?！豆s》締約國對國家主權(quán)管轄范圍外的海洋環(huán)境負(fù)有保護(hù)義務(wù)。《公約》第194條防止(環(huán)境)損害義務(wù)通?？梢员唤忉尀檠睾P(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的恪盡職守義務(wù)。也就是說，沿海國必須采取適當(dāng)?shù)囊?guī)則和措施來確保海洋環(huán)境保護(hù)措施取得預(yù)期的結(jié)果，包括對行使大陸架主權(quán)權(quán)利必要的監(jiān)督，因此沿海國履行其大陸架主權(quán)權(quán)利時也需采取風(fēng)險預(yù)防措施。沿海國有義務(wù)對其在外大陸架上的活動以《公約》第206條為依據(jù)進(jìn)行事先環(huán)境影響評估，鑒于在外大陸架上的活動必然在公海進(jìn)行，這對沿海國來說是一項特別重要的義務(wù)。第206條規(guī)定的義務(wù)適用于可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害變化的任何活動，無論它們發(fā)生在何處。當(dāng)其作為國際習(xí)慣法義務(wù)時，其主要適用于對跨界地區(qū)或國家管轄范圍外海域造成重大損害的風(fēng)險，并一直被認(rèn)為是盡職調(diào)查義務(wù)的一部分?？傊睾鴮ζ湓谕獯箨懠苌系幕顒佑胁黄茐暮Ｑ蟓h(huán)境的法定義務(wù)，應(yīng)盡職盡責(zé)地防止跨界損害，其對大陸架資源的勘探和開發(fā)活動不造成跨界影響（趙融，2021）。

沿海國須認(rèn)真考慮200海里以外大陸架上的幾乎所有活動，在可能對國家管轄范圍以外地區(qū)造成重大跨界環(huán)境損害的情況進(jìn)行評估，同時通知受影響的國家并與之協(xié)商。如果公海上的活動威脅到大陸架的生物多樣性，通知沿海國并與之協(xié)商也是習(xí)慣國際法的一部分。因此，建議BBNJ協(xié)定從國際條約角度明確規(guī)定這些義務(wù)。

根據(jù)現(xiàn)行國際法，如果存在重大跨界環(huán)境損害的風(fēng)險，沿海國有義務(wù)通知鄰國并與鄰國協(xié)商。通知和協(xié)商的義務(wù)并不賦予沿海國禁止其他國家在公海進(jìn)行活動的權(quán)利。BBNJ協(xié)定是否可以明確哪些活動需要沿海國許可才能進(jìn)行。例如，如果認(rèn)為某些活動(如公海底層捕撈)可能損害沿海國大陸架的主權(quán)權(quán)利，其他國家在進(jìn)行這些活動之前需要得到沿海國的許可(Mossop，2016)。另外，當(dāng)沿海國認(rèn)為其管轄范圍內(nèi)的活動可能對公海造成不利影響，沿海國履行通知義務(wù)有哪些要求，也即如果公海有遭受損害的風(fēng)險，沿海國如何履行通知義務(wù)？建議BBNJ協(xié)定建立相關(guān)的報告制度，以便通知環(huán)境影響評價所確定的潛在風(fēng)險。

(四)能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓

沿海國面臨的主要問題是缺乏200海里以外大陸架生物多樣性的有關(guān)資料，這對發(fā)展中國家來說尤其嚴(yán)重。深海研究的費用很高，而且目前大多數(shù)科學(xué)考察都是由發(fā)達(dá)國家的研究人員進(jìn)行。此外，國際上保護(hù)大陸架和國家管轄范圍外海域生物多樣性必須以良好的科學(xué)依據(jù)為基礎(chǔ)(O’Leary et al., 2012)。例如，在沒有科學(xué)證據(jù)證明存在破壞脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的情況下，很難說服國際社會在某一區(qū)域暫停捕魚。提高沿海國對其大陸架生物多樣性的了解并向其提供可能的援助，將有助于實現(xiàn)海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和保護(hù)更廣泛的目標(biāo)。建議促進(jìn)與發(fā)展中國家的研究人員開展廣泛的科研合作，加強(qiáng)能力建設(shè)，提高沿海國保護(hù)其生物多樣性的能力。

結(jié)論

《公約》大陸架定居種生物的規(guī)定旨在保護(hù)沿海國在大陸架上享有的主權(quán)權(quán)利，這與BBNJ協(xié)定保護(hù)生物多樣性的目的不同。BBNJ協(xié)定不必簡單地重復(fù)《公約》大陸架制度，可以規(guī)定適用于沿海國和在其大陸架上及附近作業(yè)的船旗國的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，包括評估此類活動環(huán)境影響的義務(wù)，并在從事對海洋環(huán)境造成損害的活動之前，通知受影響的國家并與之協(xié)商；還可以規(guī)定其他國家進(jìn)行可能與沿海國權(quán)利相交叉的活動時與沿海國合作的義務(wù)。關(guān)于海洋遺傳資源和劃區(qū)管理工具，BBNJ協(xié)定可以進(jìn)一步規(guī)定新的安排，保護(hù)沿海國和船旗國的利益，同時追求保護(hù)外大陸架上和以外的海洋生物多樣性的目標(biāo)。

BBNJ協(xié)定內(nèi)容的一個關(guān)鍵問題是BBNJ協(xié)定與現(xiàn)行有關(guān)法律文書和框架以及全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)的關(guān)系。聯(lián)大第69/292號和第72/249號決議都包括一項條款，即“該進(jìn)程及其結(jié)果不應(yīng)損害現(xiàn)行有關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)”。到目前為止，這項規(guī)定在促成BBNJ談判方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，大多數(shù)代表贊同這項規(guī)定，承諾不會“破壞”現(xiàn)有法律框架。①G.A. Res. 72/249 para. 7 (Dec. 24, 2017); G.A. Res 69/292 para. 3 July 6, 2015.這體現(xiàn)了現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和制度的政治安排、人力資源分配和實踐?，F(xiàn)有制度涉及特定的海洋部門機(jī)構(gòu)、地區(qū)、物種，甚至習(xí)慣國際法和領(lǐng)土概念。然而，制度不是固定不變的。隨著國際形勢及國際格局力量對比的變化，科學(xué)理解和環(huán)境發(fā)展均要求法律和制度發(fā)展和變化。BBNJ談判在不斷尋求綜合有效的海洋治理方面，尊重現(xiàn)有制度，推動包容性的、創(chuàng)新性的、有活力的、適應(yīng)性強(qiáng)的海洋治理制度的構(gòu)建。