《海警法》的制定及其特色與創(chuàng)新

張保平

2021年1月22日，第十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《中華人民共和國海警法》(以下簡稱《海警法》)。這是一部對于推進海上維權執(zhí)法和海警法治建設具有重大意義的法律。本文在回顧海警立法過程的基礎上，討論《海警法》的特色與創(chuàng)新，希望有助于推進海警法治建設和海警法治理論研究。

一、《海警法》的制定及其意義

(一)海警立法研究概述

2013年3月召開的第十二屆全國人大第一次會議決定重組國家海洋局，整合公安邊防海警、海關緝私、中國海監(jiān)、中國漁政等四支海上執(zhí)法力量，并以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法。以此為起點，中國海警局作為海上維權執(zhí)法主體力量逐步建立起來。中國海警局在建立以后，直到2018年轉歸武警部隊之前，重點開展力量整合、體制磨合。當時海警法沒有納入立法程序，但相關部門與學術界對于需要加強海警立法的認識是一致的。

在中國海警局建立前后，一些學者已開始呼吁為海警立法。有學者提出制定《海警組織法》；(1)馮江峰著：《我國海防法律制度研究》，北京：國防大學出版社2015年版，第17頁。有學者認為，一方面要明確維權執(zhí)法主體資質，制定《中國海警局組織法》《中國海警法》等基礎性條例與規(guī)范；另一方面要明確維權執(zhí)法行動依據(jù)，制定《中國海警執(zhí)法條例》與《中國海警執(zhí)法程序法》；(2)史春林、馬文婷：《1978年以來中國海洋管理體制改革:回顧與展望》，《中國軟科學》2019年第6期，第9頁。有學者建議建立中國海警執(zhí)法規(guī)范體系；(3)張輝：《海警立法探析》，《經(jīng)濟》2016年第13期，第91頁。也有學者明確提出應當制定一部專門調整中國海警海上維權與海上綜合執(zhí)法的基本法——“中華人民共和國海警法”。(4)參見李佑標：《關于中國海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學思考》，《武警學院學報》2016年第3期，第47頁；李培志：《建設海洋強國戰(zhàn)略背景下中國海警體制改革的思考》，《武警學院學報》2016年第3期，第51頁。

一些學者對《海警法》進行了較為具體和有針對性的研究。有學者指出，應“盡快完成頂層設計，結合我國實際，制定出臺中國海警法，由全國人大以國家法律的形式明確這支隊伍的性質、構成、職能、權限等，使中國海警的隊伍建設和維權執(zhí)法活動有明確而系統(tǒng)的法律依據(jù)”。(5)馮江峰：《我國海警法律制度構建研究》，《中國水運》2015年第12期，第61頁。筆者也曾提出，制定一部規(guī)范中國海警開展海上維權執(zhí)法活動的法律——《中華人民共和國海警法》，該法宜采用綜合性立法模式，也就是包含組織機構、管理體制、職責權限、勤務與執(zhí)法措施、勤務與執(zhí)法保障、勤務與執(zhí)法監(jiān)督、責任義務、法律救濟等內(nèi)容的綜合性法律。同時鑒于《海警法》的立法程序較為繁瑣，時間比較漫長，為解決海警執(zhí)法主體資格和執(zhí)法依據(jù)問題，宜由全國人大常委會以決定的形式確認中國海警的執(zhí)法主體資格和適用的法律，以此作為《海警法》正式頒行前的過渡。(6)張保平著：《完善我國邊防法律體系研究》，北京：國防大學出版社2016年版，第164—168頁。

從世紀之交開始，學者就對海上執(zhí)法體制改革給予關注和研究。從改革開放以后到1990年代逐步形成的海上多頭執(zhí)法體制，其弊端逐漸引起實務部門和學術界的重視。解決“群龍鬧?！眴栴}、統(tǒng)一海上執(zhí)法，幾乎成為實務部門和學術界的共識，但對于如何統(tǒng)一，統(tǒng)一的目標、路徑則存在不同的見解。大多數(shù)學者對于統(tǒng)一后的海上執(zhí)法力量應當兼具維權與執(zhí)法能力、擁有警察事權和海洋管理的綜合職能、配屬維權執(zhí)法所需要的武力沒有異議。有學者從海防的角度主張建立集中統(tǒng)一的領導體制，組建海洋警察部隊。(7)王傳友編著：《海防安全論》，北京：海洋出版社2007年版，第258—260頁。有學者提出統(tǒng)一后的海上執(zhí)法隊伍應當稱為海岸警衛(wèi)隊，并對中國海岸警衛(wèi)隊的建設提出具體構想和論證。(8)何忠龍、任興平等著：《中國海岸警衛(wèi)隊組建研究》，北京：海洋出版社2007年版。該書是國內(nèi)最早對以海岸警衛(wèi)隊為建設目標的中國海上執(zhí)法力量進行系統(tǒng)研究的著作。在2013年國家整合海上執(zhí)法力量、建立中國海警局以后，相關研究多指向兩個方向：一是海上執(zhí)法體制基本理論；二是海警體制。有學者在對一般性涉海管理體制和海上執(zhí)法力量建設進行系統(tǒng)研究的基礎上，提出海上執(zhí)法力量趨向集中與統(tǒng)籌協(xié)調、執(zhí)法空間范圍進一步拓展、與海軍的合作更加深入、注重國際執(zhí)法合作、執(zhí)法地位進一步法定化等發(fā)展趨勢。(9)王杰著：《涉海管理體制及海上執(zhí)法力量建設的相關理論研究》，大連：大連海事大學出版社2017年版，第164—174頁。有學者以整合四支海上執(zhí)法力量后組建而成的中國海警為研究對象，以發(fā)展戰(zhàn)略為視角，對中國海警建設發(fā)展的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略舉措，以及海警建設發(fā)展策略等開展了系統(tǒng)研究，(10)王金堂著：《中國海警發(fā)展戰(zhàn)略研究》，成都：四川大學出版社2015年版；李培志：《建設海洋強國戰(zhàn)略背景下中國海警體制改革的思考》，《武警學院學報》2016年第3期，第48—54頁；李林：《論我國海上執(zhí)法力量改革發(fā)展的目標》，《公安海警學院學報》2018年第2期，第1—10頁。也有學者對中國海警的職能進行了法理探討，認為中國海警兼具武裝力量和行政執(zhí)法職能，具有法理正當性，但也應注意平衡處理行政效率原則與“軍政分離”原則之間的關系(11)王爍：《中國海警職能的法理探討》，《公安海警學院學報》2020年第3期，第1—10頁。。

更多的學者對海警維權執(zhí)法涉及的具體法律問題開展了研究，主要包括六個方面：一是基于警察事權的海警執(zhí)法理論與實務問題。這方面研究成果較多，既與海警承擔廣泛的警察事權有關，也與為中國海警局所整合的公安邊防海警本身就是公安機關組成部分有關，這些研究大多圍繞海警在治安管理和犯罪偵查中的具體執(zhí)法問題開展，(12)例如：張保平、李賢坤主編《海上犯罪研究》，北京：中國人民公安大學出版社2001年版；張輝等著《海上犯罪現(xiàn)場勘查與取證技術研究》，北京：中國人民公安大學出版社2013年版；張保平：《海上犯罪的特點與海上治安防控體系的構建》，《中國人民公安大學學報》2003年第6期，第26—34頁；李佑標、李玉鵬：《法治視閾下海上治安特別管理區(qū)域問題研究》，《武警學院學報》2018年第3期，第5—12頁；顧凱輝：《中國海警局偵查權的法律規(guī)制與完善》，《大連海事大學學報》2020年第4期，第28—34頁；王珂：《論海上刑事案件的專門管轄》，《公安海警學院學報》2019年第3期，第6—9頁；李佑標、李玉鵬：《中國海警辦理海上特定刑事案件證明標準研究》，《武警學院學報》2019年第1期，第48—53頁，等。關注海上治安管理和犯罪偵查的特殊性，進而提出構建不同于陸地城市和農(nóng)村的治安管理和犯罪偵查機制。二是注重海上執(zhí)法行動和模式問題研究。著力研究海上執(zhí)法行動，希冀提出或建構獨特的海上執(zhí)法模式。(13)例如：揚波著《海上執(zhí)法行動》，北京：國防大學出版社2014年版；楊成：《海上執(zhí)法模式研究》，《公安海警學院學報》2020年第6期，第1—7頁。三是海警與海軍關系及海警船舶的法律屬性問題。海警轉歸武警部隊以后，海警與海軍的關系漸為學術界所關注，海警船的法律屬性問題則是由此派生出來的?？偟膩碚f，這種研究數(shù)量還不多，也缺乏共識。(14)例如：趙新爽：《法律視角下海警與海軍協(xié)同問題研究》，《公安海警學院學報》2017年第1期，第24—29頁；王爍：《中國海警船舶法律屬性淺析》，《公安海警學院學報》2020年第4期，第6—16頁；裴兆斌等：《機構改革背景下中國海警船的法律屬性》，《海洋開發(fā)與管理》2019年第8期，第49—51頁。四是維權執(zhí)法海域問題。海警維權執(zhí)法海域的范圍不同于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法和刑事司法適用的空間范圍，學術界對此研究較為活躍，其中一些研究盡管不完全是針對海警維權執(zhí)法而開展，但對于海警立法同樣具有重要意義。(15)例如：張晏瑲：《爭議海域執(zhí)法的法律問題研究》，《比較法研究》2018年第1期，第143—154頁；童偉華：《南海海域刑事管轄問題研究》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2013年第3期，第140—146頁；熊勇先：《爭議專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)適度性執(zhí)法研究》，《中國法學》2016年第5期，第92—109頁；劉云亮：《完善南海海域管轄制度的法律構想》，第101—104頁。五是海警執(zhí)法監(jiān)督問題。海警機構執(zhí)法監(jiān)督具有特殊性，因而成為學者研究的重要內(nèi)容之一，但研究成果尚不豐富。(16)例如：羅恒：《論對海警執(zhí)法工作檢察監(jiān)督的范圍及模式》，《公安海警學院學報》2019年第1期，第36—43頁；李林、謝國盈：《海警執(zhí)法工作雙重檢察監(jiān)督有關問題探索》，《公安海警學院學報》2020年第4期，第17—21頁。六是海警開展國際執(zhí)法合作和參與海洋國際治理，相關研究內(nèi)容既包括一般意義的合作，也包括特定方向或特定領域的合作。海警參與海洋國際治理的研究則限于一般建議，具體的制度和路徑研究還不多。(17)例如：張世杰：《中國海警反海盜國際執(zhí)法合作問題探究》，《公安海警學院學報》2019年第1期，第23—29頁；楊煥彪：《中國海警參與全球海洋治理途徑探析》，《公安海警學院學報》2018年第5期，第16—22頁。

一些學者關注外國海上執(zhí)法力量，特別是美國海岸警衛(wèi)隊的建設經(jīng)驗，并對其體制、法制、運行模式進行了專門研究或者比較研究，取得了可觀的成果。例如，李培志編譯的《美國海岸警衛(wèi)隊》是國內(nèi)最早全面系統(tǒng)介紹美國海岸警衛(wèi)隊的出版物，此后，該書作者又出版了《美國海岸警衛(wèi)隊條例匯編》，把關注點聚焦于美國海岸警衛(wèi)隊立法。(18)李培志編譯：《美國海岸警衛(wèi)隊》，北京：社會科學文獻出版社2005年版；《美國海岸警衛(wèi)隊條例匯編》，北京：海潮出版社2019年版。有學者對美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法的技術規(guī)范，從登臨權、武力使用、禁毒、非法移民、漁業(yè)、環(huán)境保護、國土安全、船舶安全、刑事犯罪等方面進行了系統(tǒng)梳理，是對美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法技術規(guī)范最全面和具體的介紹。(19)傅崐成編譯：《美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法的技術規(guī)范》，北京：中國民主法制出版社2013年版。也有一些學者從比較借鑒的角度開展研究，這些研究涉及立法、執(zhí)法模式、裝備體系建設等。(20)杜明明：《美日越海警法比較研究及對我國海警法制定的啟示初探》，《公安海警學院學報》2020年第2期，第1—6頁；李佳：《美國海岸警衛(wèi)隊運作模式探析及啟示》，《公安海警學院學報》2020年第2期，第13—21頁；吳凡、楊波：《中國海警與美國海岸警衛(wèi)隊海上執(zhí)法行動原則比較研究》，《武警學院學報》2020年第11期，第45—53頁；趙偉東、彭穎：《美國海岸警衛(wèi)隊船艇——政府船舶還是軍艦》，《公安海警學院學報》2016年第2期，第46—49頁。對日本海上保安廳、俄羅斯和韓國海警的研究也有一定數(shù)量。(21)米多：《日本海上執(zhí)法管理體制建設研究》，《日本研究》2020年第3期，第17—23頁；劉肖巖，劉澤毅：《俄羅斯海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法體系研究》，《武警學院學報》2017年第9期，第22—26頁；劉大海，劉芳明，吳岳《韓國海警體制改革的背景及啟示》，《公安海警學院學報》2019第1期，第1—6頁；朱建庚：《韓國海上執(zhí)法機制探析》，《太平洋學報》2009年第10期，第75—86頁。

前述所列成果并不全面，但可以從一個側面反映學術界對相關問題的關注和研究狀況。這些研究成果對于海警立法，特別是其中制度規(guī)則的創(chuàng)制具有重要作用。

(二)《海警法》立法的啟動與推進

《海警法》立法是海警體制改革以后正式啟動的。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》明確，“按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局(中國海警局)領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊”。(22)中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，http://www.xinhuanet.com/2018-03/21/c_1122570517.htm，登錄時間：2021年2月20日。海警隊伍轉隸武警部隊以后，相關部門迅速啟動了立法程序，海警立法得以在高起點上推動。

在《海警法》公布施行以前，與海警有關的重要立法有三部。這三部立法不僅為海警機構在尚無《海警法》的情況下提供了法律遵循，也為《海警法》的立法做了充分的前期準備。

第一部是2018年6月22日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》(以下簡稱《決定》或2018年《決定》)?！稕Q定》文字不長，但意義重大，是關于海警法律體系建設的頂層設計和啟程之法?！稕Q定》解決了五個方面的問題：海警隊伍指揮隸屬關系和中國海警局的性質；中國海警局的職責任務；中國海警局享有的職權；中國海警局與中央地方相關部門的關系；海警立法安排?！稕Q定》要求，“條件成熟時，有關方面應當及時提出制定、修改有關法律的議案，依照法定程序提請審議?！边@就為海警法律體系建設設計了路線圖，也表明《決定》在海警法律體系建設中是一個奠基工程，在這一基礎上要構建海警法律體系的大廈?！逗＞ā肪褪沁@一大廈的主干性法律。對照《海警法》與《決定》的五個方面內(nèi)容的關系，可以發(fā)現(xiàn)，《海警法》之于《決定》不僅存在著傳承關系，也是對《決定》所確立的各項原則的落實、細化和豐富。(23)相關負責人在關于《中華人民共和國海警法(草案)》的說明中，多處表述“根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》，草案規(guī)定了……”，表明《海警法》對于《決定》乃是一種傳承、落實，而不是替代的關系。參見王寧：關于《中華人民共和國海警法(草案)》的說明，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/e496ce89079c4565aefceeca6ef8b97c.shtml，登錄時間：2021年2月15日。

第二部是修訂后的《刑事訴訟法》。2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》對《刑事訴訟法》做出修改，涉及海警的補充條款體現(xiàn)在附則第308條。其中第二款“中國海警局履行海上維權執(zhí)法職責，對海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權”和第四款“中國海警局辦理刑事案件，適用本法的有關規(guī)定”兩款文字精練，但對于中國海警局正確行使偵查權意義重大。首先，該規(guī)定意味著中國海警局不是公安機關，中國海警局偵查海上刑事案件的權力源于《刑事訴訟法》的授權。其次，該規(guī)定意味著中國海警局對海上發(fā)生的刑事案件擁有完整的從立案到移送審查起訴或者結案的偵查權。最后，中國海警局辦理刑事案件適用《刑事訴訟法》的有關規(guī)定，意味著中國海警局辦理刑事案件適用《刑事訴訟法》所規(guī)定的強制措施和偵查措施，同時必須遵循《刑事訴訟法》所確定的原則、程序和證據(jù)標準，按照《刑事訴訟法》所規(guī)定的監(jiān)督機制接受監(jiān)督。

《刑事訴訟法》雖然為中國海警局偵查海上刑事案件提供了法律依據(jù)，但海警隊伍的特殊性和海上刑事案件的特殊性使得海警機構開展海上刑事案件偵查尚存在一些需要在法律層面予以規(guī)范的事項。這些事項需要通過海警立法來規(guī)范。

第三部是《武警法》?！段渚ā肥且?guī)定武警部隊性質、任務、權責的一部重要法律。海警隊伍的轉隸使武警部隊的結構和任務發(fā)生重大變化，而且武警部隊也由過去的雙重領導改為中央軍委直接領導指揮。在這一背景下，2020年6月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了修訂后的《武警法》)。《武警法》將海上維權執(zhí)法列為武警部隊承擔的主要任務之一，同時明確規(guī)定了海警部隊是武警部隊組成部分，海警部隊在沿海地區(qū)按照行政區(qū)劃和任務區(qū)域編設?！段渚ā分皇蔷臀渚筷犚话阈?、共同性法律問題做出規(guī)定，對于海警作為執(zhí)法力量在維權執(zhí)法中涉及的具體法律問題，《武警法》沒有過多涉及，而是明確“人民武裝警察部隊執(zhí)行海上維權執(zhí)法任務，由法律另行規(guī)定?！边@里的“法律”可以理解為現(xiàn)在的《海警法》。

《武警法》并沒有出現(xiàn)“中國海警局”“海警機構”等表述，而代之以“海警部隊”，這表明《武警法》是從武警的武裝力量屬性出發(fā)進行的相關立法規(guī)范。海警部隊作為武警部隊的一部分，在這部立法中需要保持與武警部隊性質、定位、稱謂的統(tǒng)一，同時，這也與2018年《決定》關于“中國人民武裝警察部隊海警總隊稱中國海警局”的規(guī)定相互呼應?！段渚ā返男抻啿⒓{入海警部隊相關規(guī)定，雖然重要，但仍然是海警法治建設進程中的階段性成果。

上述三部立法對于海警立法來說具有應急性、過渡性，但無法代替全面系統(tǒng)規(guī)定海警維權執(zhí)法體制機制、職責任務的《海警法》。不過，這三部立法提出了制定《海警法》的任務，為《海警法》的制定進行了法律準備，因而，也可以被視為《海警法》的前導性法律。在這三部立法的基礎上，《海警法》的立法進程大大加快。

(三)《海警法(草案)》的公布及修改

2020年10月13日舉行的十三屆全國人大常委會第二十二次會議審議了中央軍事委員會關于提請審議海警法草案的議案。11月15日，中國人大網(wǎng)公布《海警法(草案)》，向社會公眾征求意見?！逗＞?草案)》的公布引起學術界關注和輿論的熱烈反響。一些高校、科研機構和社會智庫組織多場次研討會，一些學者也通過各種途徑表達看法。全國人大常委會經(jīng)過三次審議，充分吸納了各方面意見。2021年1月21日，在《海警法(草案)》向社會公眾征求意見兩個月以后，第十三屆全國人大常委會第二十五次會議于2021年1月22日通過了《海警法》?！逗＞ā返念C布施行標志著海警法治建設取得突破性進展。

正式公布施行的《海警法》對《海警法》征求意見稿的較多條款進行了修改。主要涉及八個方面的內(nèi)容：(24)相關修改及其理由參見：全國人民代表大會憲法和法律委員會關于《中華人民共和國海警法(草案)》修改情況的匯報，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/17b59da2a8d94acc8952751ea01dbe04.shtml；全國人民代表大會憲法和法律委員會關于《中華人民共和國海警法(草案三次審議稿)》修改意見的報告，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/dd6fb9fc4939455e93648b03944108a0.shtml.登錄時間：2021年3月5日。一是修改了關于海警機構法律地位的規(guī)定(《海警法》第2條)；二是增加了關于海上維權執(zhí)法協(xié)作配合機制的規(guī)定(《海警法》第8條)；三是增加了關于救援救助職責的規(guī)定(《海警法》第13條)；四是增加了關于海警執(zhí)法程序規(guī)范的規(guī)定(《海警法》第29、36條等)；五是修改了關于行政執(zhí)法證明規(guī)則的規(guī)定(《海警法》第35條)；六是增加了關于海警在緊急需要情況下享有優(yōu)先權的規(guī)定(《海警法》第54條)；七是增加了關于海警裝備建設的規(guī)定(《海警法》第56條)；八是修改了關于中國海警局立法權的規(guī)定(《海警法》第82條)。這些重大修改表明：一方面，立法機關對于社會各方面的意見高度重視；另一方面也可看出，立法機關對于海警機構履行職責使命既充分授權，也希望加強程序規(guī)制。

(四)《海警法》頒布施行的重要意義

《海警法》的頒布和施行是海警法治建設中具有里程碑意義的一件大事?！逗＞ā方Y構完整，內(nèi)容全面，確立了海警機構設置、屬性、任務、權責、警械武器使用、合作、監(jiān)督、保障等相關制度規(guī)則，是一部海警維權執(zhí)法制度規(guī)則的集成之法?！逗＞ā肥呛＞审w系中具有主干性地位的法律，為進一步開展相關配套立法、完善制度規(guī)則打下了良好基礎。

《海警法》的制定和施行是海上維權執(zhí)法體制改革和海警指揮管理體制改革的產(chǎn)物，是將黨的決策轉化為國家意志的重要體現(xiàn)，也是建設法治中國的明確要求。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求“堅持改革和法治相統(tǒng)一、相促進”，“要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。正是根據(jù)這些要求，海警立法得以高起點啟動，高效率推動，實現(xiàn)了體制改革成果的法律化。同時，《海警法》通過設立一系列具體的制度、機制和規(guī)則，使海上維權執(zhí)法體制可以依法運行。

《海警法》不僅是海警法律體系中的一部支柱性法律，也是海洋治理法律體系中最重要的法律之一。海警機構是在建設海洋強國、推進社會治理現(xiàn)代化的背景下建立起來的。海警作為海上維權執(zhí)法的主力軍，是海洋治理的重要力量。如果沒有規(guī)范和保障海警開展維權執(zhí)法的立法，海洋治理法律體系就不是完整的。如果開展海上維權執(zhí)法于法無據(jù)，也就談不上海洋治理法治化。因此，《海警法》的出臺對于實現(xiàn)海洋治理的法治化，對于海洋治理法律體系的建設同樣意義重大。

《海警法》的頒布對于推動海上執(zhí)法國際合作，促進海警參與海洋國際治理具有重要意義。《海警法》設專門一章規(guī)定了國際合作，賦權中國海警局在開展國際合作中商簽合作文件，規(guī)定了合作的途徑方法，從而為開展國際合作提供了法律保障?！逗＞ā芬渤浞纸梃b了國外立法經(jīng)驗，注意與國際法海洋規(guī)則接軌，例如《海警法》第18條明確要求“對外國船舶登臨、檢查、攔截、緊追，遵守我國締結、參加的國際條約的有關規(guī)定”?！逗＞ā冯m然沒有詳細、具體規(guī)定海警機構參與海洋國際治理的規(guī)則，但通過對在我國管轄海域以外的區(qū)域執(zhí)行執(zhí)法任務作出原則規(guī)定，為海警機構參與海洋國際治理提供了法律依據(jù)。

二、《海警法》的重要特色與創(chuàng)新

(一)《海警法》是一部調整多重法律關系的綜合性法律

《海警法》對海警法律關系的構成要素進行了明確的規(guī)制。海警法律關系的主體即海警機構，但也包括相關組織和個人，甚至國家。不過，相關組織和個人，甚至國家都是因為與海警機構在海上維權執(zhí)法中的關聯(lián)而成為《海警法》調整的對象。《海警法》對海警機構的設置、職責任務、維權執(zhí)法所需要的手段措施都進行了規(guī)范，對相關主體參與海上維權執(zhí)法中的權利義務做出了規(guī)定?！逗＞ā愤€對海警參與防衛(wèi)作戰(zhàn)和我國管轄海域外執(zhí)法做出了原則規(guī)定。可以說，《海警法》圍繞海警機構這一法律關系主體，串聯(lián)起海警機構維權執(zhí)法中所涉及的行政、刑事、涉外、軍事、程序等不同的法律關系。盡管我國以往立法也存在行政法律中涉及刑事內(nèi)容，在實體性法律中涉及程序性內(nèi)容等情況，但這些情況不影響將某部法律在總體上歸入某一個類別。將屬于不同法律關系的法律規(guī)范建構在一部法律架構之內(nèi)，凸顯《海警法》的綜合性特點。

海警海上維權執(zhí)法雖然涉及大量不同的法律關系，但都是圍繞“海警機構”和“維權執(zhí)法”而展開，進而構成了一個結構完整、層次清楚的法律規(guī)則體系。相比較而言，《海警法》對海上執(zhí)法相關規(guī)則的規(guī)定相對清晰明確，基本形成體系，而對海上維權行動的相關規(guī)則規(guī)定相對原則；對常態(tài)化維權執(zhí)法的規(guī)則規(guī)定相對清晰明確，對參與防衛(wèi)作戰(zhàn)所涉及的規(guī)則規(guī)定比較原則；對我管轄海域維權執(zhí)法相關規(guī)則規(guī)定相對清晰明確，對我管轄海域外的執(zhí)法和參與海洋國際治理所涉及的相關規(guī)則規(guī)定比較原則。這既反映了立法者對優(yōu)先事項的關注，也反映出不同的法律關系在落實到具體的制度規(guī)則和法律條款時，面臨不同的困難和挑戰(zhàn)。

(二)《海警法》初步建構了系統(tǒng)的海警法概念體系

《海警法》涉及大量概念，很多是首次進入法律文本。有的雖然不是第一次入法，但同樣意義重大。

首次成為法律概念的“海警機構”，在《海警法》中居于核心地位?！逗＞ā芬蚝＞?，相關制度為海警而設?！逗＞ā凡粌H明確了海警機構的含義，而且明確了海警機構包括中國海警局及其海區(qū)分局和直屬局、省級海警局、市級海警局、海警工作站，明確了各級海警機構之間的領導與被領導關系，以及有關國家機關與海警機構、海警機構與地方政府海上執(zhí)法隊伍在海上維權執(zhí)法方面的業(yè)務指導和協(xié)調指導關系?！熬S權執(zhí)法”是《海警法》另一核心概念，這一概念首次入法是在全國人大常委會的《決定》中?！逗＞ā凡粌H再次將“維權執(zhí)法”作為該法的核心概念，而且明確了“維權執(zhí)法”的內(nèi)容包括海上安全保衛(wèi)、海上行政執(zhí)法、海上犯罪偵查、海上執(zhí)法國際合作等。圍繞“海警機構”和“維權執(zhí)法”兩大核心范疇，《海警法》初步建構起一套較為完整、系統(tǒng)的概念體系(附圖表一)。

附圖表一：海警機構及其職責任務相關概念與相互關系示意圖

之所以說較為“完整系統(tǒng)”，是說《海警法》將“海警機構”和“維權執(zhí)法”作為兩大基礎性概念和核心范疇，以我國法律理論與實踐關于執(zhí)法領域的劃分為依據(jù)，結合海警職能使命所建構的概念和范疇體系，已形成較為清晰的層次和結構，這在理論上和實踐上都具合理性；之所以說是“初步建構”，一方面是指海警法律概念體系的建構處在起步階段，另一方面是因為《海警法》的學理研究不充分，因而這一概念體系尚缺乏厚實的學理積淀。

(三)《海警法》確立了以海警機構為主體的海上維權執(zhí)法體制

《海警法》所確立的海上維權執(zhí)法體制可以概括為：在中國共產(chǎn)黨的領導下，海警機構統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責，有關部門協(xié)作配合，合力做好海上維權執(zhí)法工作。具體包含以下五個要素：一是海上維權執(zhí)法工作須堅持黨的領導。這不僅是《海警法》所確立的海上維權執(zhí)法工作所應堅持的基本原則，也構成我國海上維權執(zhí)法體制最具特色的領導要素。黨的領導既表現(xiàn)為通常意義上的政治領導，也表現(xiàn)為體制意義上的制定政策、指導工作等方面。黨中央設立專門機構，即中央外事工作委員會辦公室內(nèi)設維護海洋權益工作辦公室，行使相關職責。中央外事工作委員會及其辦公室在維護海洋權益方面的主要職責是，組織協(xié)調和指導督促各有關方面落實黨中央關于維護海洋權益的決策部署，收集匯總和分析研判涉及國家海洋權益的情報信息，協(xié)調應對緊急突發(fā)事態(tài)，組織研究維護海洋權益重大問題并提出對策建議等。(25)中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，http://www.xinhuanet.com/2018-03/21/c_1122570517.htm，登錄時間：2021年2月20日。

二是人民武裝警察部隊海警部隊即海警機構，統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責。國家在沿海地區(qū)按照行政區(qū)劃和任務區(qū)域編設中國海警局海區(qū)分局和直屬局、省級海警局、市級海警局和海警工作站，分別負責所管轄區(qū)域的有關海上維權執(zhí)法工作。中國海警局按照國家有關規(guī)定領導所屬海警機構開展海上維權執(zhí)法工作。這實際是確立了海警機構在我國海上維權執(zhí)法體制中的主體地位。

三是國家建立陸海統(tǒng)籌、分工合作、科學高效的海上維權執(zhí)法協(xié)作配合機制。國務院有關部門、沿海地方人民政府、軍隊有關部門和海警機構應當相互加強協(xié)作配合，做好海上維權執(zhí)法工作。這一規(guī)定雖然沒有明確軍隊的軍兵種，但海軍與海警在海上維權執(zhí)法中的協(xié)作配合機制理應更為重要。

四是中央國家機關按照國家有關規(guī)定對海上維權執(zhí)法工作實行業(yè)務指導。業(yè)務指導需對口進行，例如：外交部門對海上維權執(zhí)法工作中外事工作進行業(yè)務指導，公安部門對海上治安管理和海上犯罪案件偵查進行業(yè)務指導，自然資源部門對海洋管理執(zhí)法進行業(yè)務指導，漁政部門對海洋漁業(yè)執(zhí)法進行業(yè)務指導等。

五是中國海警局及其海區(qū)分局對地方海洋執(zhí)法工作進行協(xié)調指導。中國海警局及其海區(qū)分局按照國家有關規(guī)定，協(xié)調指導沿海地方人民政府海上執(zhí)法隊伍開展海域使用、海島保護開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)管理等相關執(zhí)法工作。根據(jù)海上維權執(zhí)法工作需要，中國海警局及其海區(qū)分局可以統(tǒng)一協(xié)調組織沿海地方人民政府海上執(zhí)法隊伍的船舶、人員參與海上重大維權執(zhí)法行動。

(四)《海警法》明確了海警機構的特殊法律地位

海警機構法律地位的確立經(jīng)過了從相對模糊到逐步清晰的過程。在2013年3月十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，中國海警局的地位是模糊的。《國務院機構改革和職能轉變方案》的表述是“為推進海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局?！瓏液Ｑ缶忠灾袊＞置x開展海上維權執(zhí)法，接受公安部業(yè)務指導?！?26)《國務院機構改革和職能轉變方案》，http://www.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/14/c_115030825.htm，登錄時間：2021年2月20日。對于“整合”“以中國海警局名義”“接受公安部業(yè)務指導”等的不同理解影響了中國海警局的定位和運轉。這種模糊性一直延續(xù)到2018年6月全國人大常委會《關于中國海警局履行海上維權執(zhí)法職權的決定》發(fā)布之時。在該決定草案及說明(27)王寧：《對〈關于中國海警局履行海上維權執(zhí)法職權的決定(草案)〉的說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201806/19087ee1e375440fb327393fa806d400.shtml，登錄時間：2021年2月18日。中，關于海警總隊與中國海警局關系的表述是“中國人民武裝警察部隊海警總隊，對外稱中國海警局”，《決定》正式文本取消了“對外”兩個字，微妙的文字調整使中國海警局與海警總隊關系的定位更加準確、清晰。這是因為，“對外稱中國海警局”，似乎意味著“中國海警局”只是對外的一個稱呼，這一表述與2013年重組國家海洋局，“以中國海洋局名義”異曲同工。因此，《決定》直接規(guī)定“海警總隊，稱中國海警局”，說明中國海警局的實體地位，而不僅僅是一個名義，或者特定范圍使用的稱呼?！逗＞ā费永m(xù)《規(guī)定》精神，更加清晰明確地指出“人民武裝警察部隊海警部隊即海警機構”。

《海警法》所確立的海警機構的法律地位至少體現(xiàn)兩個方面的意涵：一是海警機構執(zhí)法主體資格的進一步確立?！稕Q定》已經(jīng)確立了中國海警局的執(zhí)法主體資格，《決定》所稱“中國海警局”已包含海警機構的意涵，但《海警法》為了更具體地進行權責分工，把包括中國海警局及其海區(qū)分局和直屬局、省級海警局、市級海警局、海警工作站在內(nèi)的設置統(tǒng)稱為海警機構，同時明確要求“海上維權執(zhí)法實行持證上崗和資格管理制度?！边@是《海警法》對海警機構執(zhí)法主體資格的進一步具體化和可操作化的制度安排。二是海警機構海上維權執(zhí)法力量的定位。一般認為，武警部隊體制改革以前的公安邊防部隊具有警察和軍人雙重身份，也可以說是亦軍亦警，或者是軍警合一，但這種雙重身份或者雙重屬性并沒有明確的法律依據(jù)。正是為了解決身份認同混亂、指揮管理體系雜亂的問題，十九大以后，黨中央按照“軍是軍、警是警、民是民”(28)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html，登錄時間：2021年3月2日。的原則對公安邊防部隊、海警隊伍進行改革。但是，轉隸后的海警機構承擔的打擊犯罪、維護治安的警察職能和隸屬武警部隊的指揮管理體系，又使一些人產(chǎn)生誤解，認為海警同以前的邊防武警一樣仍然具有軍警雙重身份?！逗＞ā奉C布后，一些自媒體用“海上警察”來指代海警。(29)法治君：《海上警察是做什么的？》，青少年學生法治教育服務平臺2021年1月25日。在海警隊伍轉隸武警部隊以后，海警部隊是“第二海軍”的說法常見之于中外媒體。(30)“第二海軍”正式成立，從此中國有了自己的“海岸警衛(wèi)隊”，https://www.sohu.com/a/239536894_403246，登錄時間：2021年3月10日。或許，相關提法意在形象說明海警的法律地位，但也說明澄清是有必要的。

應如何看待海警的法律地位呢？首先，海警隊伍是履行多重職能的一支綜合性執(zhí)法力量，所謂多重職能既包括屬于警察事權的打擊犯罪、維護治安的職能，也包括在職責范圍內(nèi)對海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)等活動進行監(jiān)督檢查等的職能，以及打擊海上走私等海關職能，打擊偷渡等移民與出入境管理職能(《海警法》第5條)，還承擔救援、救助(《海警法》第13條)和防衛(wèi)作戰(zhàn)(《海警法》第83條)等任務。其次，海警機構就是海警部隊(《海警法》第2條)，二者是一回事。第三，海警機構與其他機關的關系不構成任何領導、指揮管理等關系，而是協(xié)作配合(《海警法》第8條)、業(yè)務指導(《海警法》第14條)、協(xié)調指導(《海警法》第15條)關系。因此，不管是從身份，還是指揮隸屬關系，海警機構都是單一的身份，單一的指揮隸屬關系，但具有執(zhí)法力量和武裝力量雙重屬性，承擔的是多重職能或者綜合職能。因此，把海警機構稱為“海上警察”或者“第二海軍”是一種簡單化或者形象化的概括，既不全面也不準確。如果用一句話概括海警的法律地位，筆者的看法是：中國海警是一支履行海上維權執(zhí)法職責的執(zhí)法力量和武裝力量。

(五)《海警法》構建了較為完善的管轄海域維權執(zhí)法制度

管轄海域包括內(nèi)海、領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以及我國管轄的其他海域，這在最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局聯(lián)合下發(fā)的《關于海上刑事案件管轄等有關問題的通知》中已經(jīng)明確。沿海國在上述不同海域享有內(nèi)容廣泛又有所不同的管轄權，可以說開展執(zhí)法的內(nèi)容龐雜。在中國海警局建立以前，海上維權執(zhí)法職能按照條塊分割分屬不同部門負責，海上維權執(zhí)法力量分散、職能分散，體系化水平不高。2013年重組國家海洋局，并以中國海警局名義維權執(zhí)法，以及2018年以后海警隊伍轉隸武警部隊都是為了解決這一問題。在體制上解決這一問題的同時，也要求在立法上解決這一問題?！逗＞ā吠ㄟ^大量制度規(guī)則的創(chuàng)制，建立了管轄海域維權執(zhí)法制度體系，基本上解決了這一問題。

《海警法》所構建的海上維權執(zhí)法制度體系包括六大內(nèi)容，一是海上安全保衛(wèi)。海上安全保衛(wèi)制度規(guī)則的建立，是《海警法》特色之一，也是立法難點之一。在總結海上安全保衛(wèi)實踐基礎上，《海警法》適應維權執(zhí)法職責使命的要求，規(guī)定了識別查證、跟蹤監(jiān)視、責令離開、登臨、檢查、查驗、責令停止航行、作業(yè)、改變航線、卸載貨物等措施。

二是海上行政執(zhí)法。海上行政執(zhí)法內(nèi)容多，范圍廣，涉及大量法律法規(guī)，《海警法》不僅羅列、重申了一些法律法規(guī)中規(guī)定的管理和強制措施，而且創(chuàng)新性地構建了具有海上執(zhí)法特點的治安管理和行政處罰制度規(guī)則，例如針對海上治安管理的特點，《海警法》設立了“海上臨時警戒區(qū)”的制度規(guī)則。

三是海上犯罪案件偵查。犯罪案件偵查是具有刑事司法屬性的執(zhí)法活動，我國有關法律已經(jīng)建立起系統(tǒng)、成熟的制度規(guī)則，所以，《海警法》對海上犯罪案件偵查著墨不多，只是結合海警機構和海上案件特點對若干措施做了具體規(guī)范。

四是海上執(zhí)法國際合作。《海警法》明確了開展海上執(zhí)法國際合作的依據(jù)、原則、權限、主要任務、合作途徑和內(nèi)容，特別是關于中國海警局“在規(guī)定權限內(nèi)組織或者參與有關海上執(zhí)法國際條約實施工作，商簽海上執(zhí)法合作性文件”的規(guī)定，是對中國海警局開展國際合作的明確賦權。

五是警械武器使用?！逗＞ā芬?guī)定了在海上維權執(zhí)法中使用警械和其他裝備、工具，使用手持武器、艦載武器和機載武器的規(guī)則，明確了警械武器使用的比例原則?！逗＞ā冯m然在警械武器使用方面建立了與警察法規(guī)相連結的制度規(guī)則，但顯然《海警法》在警械武器的種類、適用范圍、強度等方面，都與警察法規(guī)的規(guī)定有所不同。

六是海上維權執(zhí)法監(jiān)督保障。由于海警指揮管理體制的特殊性，一些人對海警執(zhí)法監(jiān)督表達關心和疑慮之意?！逗＞ā穼ＴO一章規(guī)定海上執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)定了信息公開的責任義務，提出了建立健全海上維權執(zhí)法工作監(jiān)督機制和執(zhí)法過錯責任追究制度的要求，從而建立了完整的監(jiān)督體系。只要認真落實執(zhí)法監(jiān)督機制，海警執(zhí)法就完全可以高質量滿足法治的要求，消除社會的疑慮。《海警法》還建立了完整的海上維權執(zhí)法保障制度，這種保障制度不僅包括經(jīng)費、裝備等方面，也包括海警能力建設、信息化建設、協(xié)作配合機制等方面。

《海警法》對于管轄海域外的維權執(zhí)法和防衛(wèi)作戰(zhàn)的相關規(guī)定作了淡化處理。這兩個內(nèi)容雖然是海上維權執(zhí)法有機組成部分，但比較而言經(jīng)驗累積不夠，學理研究不充分，維權執(zhí)法實踐的需求不迫切，這樣的處理是符合實際的。

(六)《海警法》建構了海警特色的行政執(zhí)法制度規(guī)則

我國行政執(zhí)法的基本制度規(guī)則規(guī)定于《行政處罰法》《行政強制法》等基本的行政法律中。盡管一些法律也會結合本領域的特點做出一些有別于《行政處罰法》和《行政強制法》的規(guī)定，但很少有像《海警法》一樣創(chuàng)設了極具特色的行政執(zhí)法制度。

《海警法》在海上行政執(zhí)法制度的建構方面，遵循了《行政處罰法》的一般原則，同時，在以下三個方面具有自己的特色：一是具有更大裁量權的簡易程序?！逗＞ā返?9條規(guī)定，違法事實確鑿，并有兩個法定情形之一，海警機構執(zhí)法人員可以當場作出處罰決定。兩個法定情形是：對個人處五百元以下罰款或者警告、對單位處五千元以下罰款或者警告的；罰款處罰決定不在海上當場作出，事后難以處罰的。這兩個情形均突破了《行政處罰法》所規(guī)定的適用簡易程序的條件的規(guī)定。

二是設立快速辦理程序?！逗＞ā返?0條設立了快速辦理程序。按照該條的規(guī)定，快速辦理程序的適用需要符合嚴格的法定條件。第一是實質要件，即適用快速辦理程序的案件是“不適用當場處罰，但事實清楚，當事人自愿認錯認罰，且對違法事實和法律適用沒有異議的海上行政案件”；第二是形式要件，即“征得當事人書面同意”?？焖俎k理的方式則是“簡化取證方式和審核審批等措施”。這種快速辦理程序較原《行政處罰法》是一個突破，但與《海警法》同日獲得全國人大常委會修訂通過的《行政處罰法》增加了一條作為第60條，該條規(guī)定，行政機關應當自行政處罰案件立案之日起90日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

三是特殊的證據(jù)規(guī)則。海上案件往往具有現(xiàn)場的流動性，報案、出警、現(xiàn)場勘查的滯后性，重要物證容易滅失等特點，這些特點的綜合作用，使得海警在調查案件時，不容易形成環(huán)環(huán)相扣的證據(jù)鏈條，證據(jù)體系容易發(fā)生斷裂。(31)張保平主編：《海警執(zhí)法理論與實務》，北京：群眾出版社2011年版，第95頁。基于此，在公安邊防海警與其他海上執(zhí)法力量整合以前，就曾經(jīng)對制定更為契合海上執(zhí)法特點的證據(jù)規(guī)則和證據(jù)標準進行研究探討，但并未形成可供遵循的法律規(guī)范?！逗＞ā返?5條規(guī)定，海警機構辦理海上行政案件時，有證據(jù)證明當事人在海上實施將物品倒入海中等故意毀滅證據(jù)的行為，給海警機構舉證造成困難的，可以結合其他證據(jù)，推定有關違法事實成立，但是當事人有證據(jù)足以推翻的除外。這一規(guī)定比起《海警法(草案)》“可以適當降低案件證明標準”的表述嚴謹、周延了許多，但關于“推定”的規(guī)定仍是對現(xiàn)行證據(jù)規(guī)則的一大突破。

程序和證據(jù)是法治原則在執(zhí)法環(huán)節(jié)的兩大考察指標。《海警法》在這兩個方面都有所突破，固然體現(xiàn)了海警海上維權執(zhí)法的客觀需求，也是對一般行政執(zhí)法制度的豐富，但這種大大擴展了的執(zhí)法裁量權如何得到限定和規(guī)范，是需要在后續(xù)的《海警法》配套法規(guī)規(guī)章建設中認真研究對待的。

(七)《海警法》賦予中國海警局一定的立法權

《海警法》第82條規(guī)定：中國海警局根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院、中央軍事委員會的決定，就海上維權執(zhí)法事項制定規(guī)章，并按照規(guī)定備案。這表明，《海警法》賦予中國海警局一定的立法權。但這一規(guī)定與《海警法(草案)》有很大不同，《海警法(草案)》沒有出現(xiàn)“規(guī)章”字樣，而是用的“規(guī)定、決定”。之所以做出這一修改，是因為“武警部隊、中國海警局提出，海警機構履行海上維權執(zhí)法職責，有很多制度建設任務，建議明確海警機構有權制定規(guī)章，對海上維權執(zhí)法標準和程序作出統(tǒng)一規(guī)定?！?32)全國人民代表大會憲法和法律委員會關于《中華人民共和國海警法(草案)》修改情況的匯報，http://www.npc.gov. cn/npc/c30834/202101/17b59da2a8d94acc8952751ea01dbe04.shtml，登錄時間：2021年3月5日。這一修改無疑增大了我們討論的空間。這一規(guī)定是否意味著賦予中國海警局規(guī)章制定權，是否意味著我國立法體制機制的一大突破，還需做進一步討論。

哪些機關有立法權，有立法權的機關可以頒行什么形式、什么效力的法律文件，我國《立法法》做了明確規(guī)定。依據(jù)《立法法》，我國法律體系中的立法機關與法律文件存在以下對應關系：全國人民代表大會及其常務委員會——法律；國務院——行政法規(guī)；國務院組成部門——國務院部門規(guī)章；省、直轄市、自治區(qū)人民代表大會及常務委員會及較大市人民代表大會及其常務委員會——地方性法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市人民政府——地方政府規(guī)章；中央軍事委員會——軍事法規(guī)；解放軍戰(zhàn)區(qū)、軍兵種、武警部隊——軍事規(guī)章。

根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》《關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》以及《海警法》，中國海警局也就是中國人民武裝警察部隊海警總隊。從行政管理體系而言，中國海警局不是國務院組成部門，因而無權制定部門規(guī)章；從軍隊管理體系而言，海警總隊是武警部隊的一部分，海警部隊不能等同于武警部隊，因而無權制定軍事規(guī)章。既然如此，中國海警局制定的規(guī)章很難在《立法法》中找到對應的法律依據(jù)和法律形式。

如何認知中國海警局制定的規(guī)章？《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕37號)規(guī)定了規(guī)范性文件的性質。規(guī)定“行政規(guī)范性文件是除國務院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機關或者經(jīng)法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織(以下統(tǒng)稱行政機關)依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復適用的公文?！敝袊＞蛛m然不是行政機關，但應該認為是經(jīng)法律授權的具有管理公共事務職能的組織。從這點看，中國海警局所制定的“規(guī)章”，只能是有著規(guī)章形式的行政規(guī)范性文件。這種規(guī)范性文件的定位盡管不影響其具有的普遍約束力，但也表明《海警法》所賦予的中國海警局的立法權是有限的。雖然中國海警局不能獨立制定《立法法》意義上的部門規(guī)章，但是如果與國務院部門以聯(lián)署的形式發(fā)布部門規(guī)章則不存在法律障礙。這樣，中國海警局就可以與對海上維權執(zhí)法具有業(yè)務指導職能的國務院有關部門聯(lián)合發(fā)布規(guī)章。

賦予中國海警局一定范圍的立法權是需要的，這對于中國海警局更加有力地履行海上維權執(zhí)法職責將產(chǎn)生重大助益。但是由此產(chǎn)生的中國海警局規(guī)章名實不符的問題也應予以解決。解決的辦法可從兩個方面思考，一是修改《立法法》，在附則中增加一條：中國海警局規(guī)章參照國務院部門規(guī)章制定和備案。二是按照“改革遇到的問題要通過深化改革來解決”(33)閆志民：《改革遇到的問題要通過深化改革解決》，http://opinion.cntv.cn/shibada1112/index.shtml，登錄時間：2021年3月5日的思路，通過海上維權執(zhí)法體制改革的深化來解決。

三、《海警法》實施后的幾個問題

(一)《海警法》在實施過程中面臨多重挑戰(zhàn)

從海警機構及其執(zhí)法人員角度看，面臨著培養(yǎng)和保留執(zhí)法骨干、加強能力建設的艱巨任務。海警執(zhí)法內(nèi)容之廣泛幾乎冠于所有執(zhí)法隊伍，同時，海警執(zhí)法還具有更強的政策性、涉外性，而海警的現(xiàn)役特點使海警執(zhí)法人員的流動性遠遠高于其他執(zhí)法隊伍，盡管通過設立文職人員崗位可以一定程度上緩解這一問題，新的兵役制度(34)《中華人民共和國兵役法(修訂草案)》2021年2月8日在中國人大網(wǎng)公布，向社會征求意見。根據(jù)該草案第二條規(guī)定，我國將實行以志愿兵役為主體的志愿兵役與義務兵役相結合的兵役制度。實行后也會緩解這一問題，但這一帶有結構性的矛盾不會徹底消除，將始終是困擾海警執(zhí)法能力建設的一大瓶頸。即便海警隊伍穩(wěn)定了，執(zhí)法的專業(yè)化與多能化的矛盾也將困擾這支年輕的執(zhí)法隊伍。

從執(zhí)法規(guī)范化角度看，海上維權執(zhí)法涉及多重領域、多個部門、多種具有不同法律地位的管轄海域，以及相互交錯的條塊關系。海警機構作為年輕的海上維權執(zhí)法力量，近年來在執(zhí)法規(guī)范化方面做了一些探索，取得一些成效。但執(zhí)法協(xié)作機制、執(zhí)法場合、執(zhí)法環(huán)節(jié)、證據(jù)收集與固定、警械武器使用、自由裁量權的規(guī)范化等方面，還需要在執(zhí)法實踐中逐步規(guī)范。加強執(zhí)法規(guī)范化建設，努力實現(xiàn)海上維權執(zhí)法法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一，是海警法治建設努力的重點之一。

從國際上來看，《海警法》的實施將為國際社會，特別是海上鄰國和美國等國家所關注，不排除某些國家因海警機構某項具體制度的落實，就某一具體執(zhí)法行為對我進行交涉、輿論炒作，或者采取其他針對性措施?？梢灶A計，《海警法》實施過程中會受到各方面的檢視、挑剔甚至域外勢力和媒體的惡意揣度、炒作、攻擊，外交部門、中國海警局及基層執(zhí)法單位都應對此有所準備。

(二)推進海警法律體系的建構和完善

海警法律體系是將海警法律規(guī)范按照一定規(guī)則結構而組成的有機整體。基于這一界定，海警法律體系可以從兩個層面來認知：一是《海警法》自身的法律規(guī)范體系結構?！逗＞ā芬呀?jīng)建構起一個層次清晰、內(nèi)容完整的法律規(guī)范體系。對《海警法》應該包括哪些內(nèi)容，相關制度規(guī)則如何取舍，在《海警法》起草制定以及對《海警法》草案征求意見的過程中，一些專家曾提出不同意見，但最終正式頒行的《海警法》在結構上沒有變化?？梢灶A見，針對《海警法》自身的體系結構問題的討論仍將存在。筆者認為，在這方面仍有完善空間。例如，海上維權執(zhí)法中的強制措施，《海警法》是將其散列于有關執(zhí)法活動中，而海警執(zhí)法所依據(jù)的《領海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《治安管理處罰法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護法》等規(guī)定的措施不盡一致，這在過去多頭執(zhí)法體制下不是問題，但在海警整合大部分海上執(zhí)法事權后，海警基層單位的執(zhí)法就可能面臨措施選擇和適用的困擾。還有緊追、登臨等措施來源于《聯(lián)合國海洋法公約》等國際條約，《海警法》對相關措施適用的規(guī)定較為原則，這些措施適用的條件和程序需要進一步細化。二是由不同層級、不同形式的法律文件所構成的海警法律體系。盡管《海警法》內(nèi)容全面，但仍不可能包羅萬象，也無法解決所有的立法需求。以《海警法》的頒布為新的起點，建構和完善以《海警法》為核心的海警法律體系，將成為今后海警法治建設的重點。

作為《海警法》的上位法(35)這里的“上位法”不是從法律位階的角度，而是從法律制度規(guī)范的邏輯關系的角度來認識的。，《武警法》和《國防法》均已完成了修訂。已經(jīng)納入有關部門立法規(guī)劃，學術界已呼吁多年的《海洋基本法》也應加快立法進程，以使《海警法》的法源依據(jù)更為完善。在加快《海洋基本法》的立法進程的同時，也需要加強《海警法》的同位法的修訂和完善?！吨伟补芾硖幜P法》《漁業(yè)法》《海洋環(huán)境保護法》《海島保護法》《海域使用管理法》等法律在修訂時應體現(xiàn)海上維權執(zhí)法體制改革的現(xiàn)狀和海警海上維權執(zhí)法的需求，加強與《海警法》的銜接。

不過，為解決基層海警機構的迫切執(zhí)法需求，當前和今后一段時間，海警法律體系建構和完善的重點應當是作為《海警法》下位法的配套法規(guī)規(guī)章的制定?！逗＞ā放涮追ㄒ?guī)規(guī)章往往是為解決專門問題，制定和發(fā)布程序相對簡單。《海警法》配套法規(guī)規(guī)章的制定應主要圍繞該法已作出制度設計但缺乏操作規(guī)程同時對于海上維權執(zhí)法有重要意義和迫切需求的方面進行，主要包括海警武力使用規(guī)范、海警海上行政執(zhí)法規(guī)程、海警海上刑事執(zhí)法規(guī)程、海警海上救助服務勤務規(guī)范、海警海上執(zhí)法國際合作實施辦法、海警海上安全保衛(wèi)勤務規(guī)范、海警海上執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)章、海警執(zhí)法資質與等級管理規(guī)范、海警海上執(zhí)法協(xié)作規(guī)范等。

《海警法》賦予中國海警局一定立法權，使中國海警局在配套法規(guī)規(guī)章建設方面擁有更加主動的地位，也承擔著更大的責任。但是，這里也存在需要在立法實踐中摸索和理論解答的問題，例如，中國海警局固然可以制定規(guī)章，但海上維權執(zhí)法事項往往事關重大且敏感，有一些事項還是需要通過制定行政法規(guī)、軍事法規(guī)或者由國務院和中央軍委聯(lián)署來解決，這就需要暢通立法渠道，以盡快完善海警法律體系。

(三)加強海警法理論建設，構建海警維權執(zhí)法理論體系

毋庸諱言，《海警法》也存在需要研究完善之處。該法將關于海警組織、職責任務、權限手段、法律責任、執(zhí)法監(jiān)督等都在此法中加以規(guī)定，法條之間，甚至法律制度之間的邏輯關聯(lián)以及法律規(guī)范的系統(tǒng)性、整體性有所削弱。除此之外，至少以下幾個問題是需要繼續(xù)深入研究的。一是關于《海警法》與相關法律和制度規(guī)則的關系；二是《海警法》中“海洋權益”“統(tǒng)一履行”“維權執(zhí)法”“管轄海域”“海上安全保衛(wèi)”“海上臨時警戒區(qū)”“偷渡”“管制權”“推定”“防衛(wèi)作戰(zhàn)”等概念的內(nèi)涵和外延；三是海警的法律地位，海警船艦的法律屬性，海警武力使用的性質；四是海上維權執(zhí)法體制和海警指揮管理體制中的條塊關系和“統(tǒng)一”要求；五是海警維權執(zhí)法行為的可救濟性；六是海警維權執(zhí)法程序、證據(jù)規(guī)則和證據(jù)標準與一般執(zhí)法程序、證據(jù)規(guī)則和證據(jù)標準的統(tǒng)一性和特殊性；七是不同海域可管轄事權范圍和可采取措施選項，國內(nèi)法與國際法的銜接；八是平戰(zhàn)轉換機制的確定，防衛(wèi)作戰(zhàn)行動與維權執(zhí)法行動的異同與區(qū)分；九是中國海警局立法權及其制定的規(guī)章的性質，與現(xiàn)行立法體制機制的銜接；十是海警在管轄海域外履行使命、海警參與海洋國際治理的法律問題。

當然，需要研究的問題絕不限于十個。理論建設的目的不僅僅是為了解決對具體法律問題的理論認知，也是為了更好地指導立法和執(zhí)法實踐，更好地培育法治隊伍，因此，在加強《海警法》關涉具體法律問題研究的同時，還應加強海警法律實踐的總結和升華，努力建設海警維權執(zhí)法理論體系。

海警維權執(zhí)法理論體系的建構應以習近平法治建設思想為指導，以《海警法》為基本依循，參考借鑒較為成熟的部門和領域法律理論體系，按照理論建設和理論體系建構的一般規(guī)律和邏輯規(guī)則進行。海警維權執(zhí)法理論體系可以由圖表所示有關內(nèi)容構成(附圖表二)。

附圖表二：海警維權執(zhí)法理論體系

《海警法》的頒布施行是加強海警法治以及海上維權執(zhí)法理論研究的重要契機。隨著國家海洋強國戰(zhàn)略的實施、“一帶一路”倡議的推進、參與全球海洋治理進程的加快，海警法治和海上維權執(zhí)法理論研究必將引起更多的關注，取得更豐碩的成果，并進而推進海警法治建設！