論基層協(xié)商民主機制的法治化*

□ 何永紅

內(nèi)容提要 基層協(xié)商民主機制作為一種機理性制度，在本質(zhì)上與法的理性是一致的。但現(xiàn)行規(guī)范中的制度規(guī)定表現(xiàn)出較強的工具價值傾向，很大程度上偏離了法的價值要求。這導致了基層協(xié)商民主的隨意性和形式化等問題。要走出當下困境，必須以法治目標引領(lǐng)、以法的形式重構(gòu)基層協(xié)商民主機制，讓法治既保障協(xié)商參與者的權(quán)利，又限制公權(quán)力在協(xié)商民主中的任性，從而為協(xié)商民主提供運行秩序。我國基層協(xié)商民主機制的法治化應當遵循進化理性和建構(gòu)理性并進的邏輯，通過立法，設(shè)定協(xié)商議事規(guī)則和規(guī)范權(quán)責關(guān)系。具體來說，要在梳理和提取現(xiàn)行規(guī)范中的有效制度要素基礎(chǔ)上，規(guī)定協(xié)商民主的程序規(guī)則，明確協(xié)商主體的參與權(quán)利，設(shè)立專門性的協(xié)商工作機構(gòu)，設(shè)置公權(quán)力違法或不作為的法律責任。

一、問題的提出

自黨的十八大首次提出要 “完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”后，各地積極探索和創(chuàng)新基層協(xié)商民主的工作機制。對于協(xié)商民主如何法治化的問題，《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（2015年1月5日） 具體指出，“加強協(xié)商民主建設(shè)，必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。黨的十九大更系統(tǒng)地表述為，“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”，協(xié)商民主建設(shè)要把“完整的制度程序”和“完整的參與實踐”結(jié)合起來，以更加充分地保證人民當家作主?；鶎訁f(xié)商民主作為人民群眾廣泛參與國家政治生活、社會生活的重要民主形式，應該遵循黨中央的決策指引，不斷健全制度、完善程序，逐步走向制度化、法治化的道路。關(guān)于基層協(xié)商民主的制度化、法治化的研究，我國學界多從制度設(shè)計、制度化路徑的視角切入，尚未充分關(guān)注“法治化”的特定內(nèi)涵。①即使有少量的直接以“法治化”為研究對象的成果，也止于宏觀的理論和制度構(gòu)建，尚未觸碰到其本體內(nèi)容即“機制”這一核心命題。

基層協(xié)商民主的法治化，首要的是立法，以法的形式保障協(xié)商民主的有序、有效運行。而當下的狀況是，基層協(xié)商民主領(lǐng)域的專門性立法尚付闕如，少量的相關(guān)法律規(guī)范散見于《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》之中。②盡管2015年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的 《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》（以下簡稱《意見》），對基層協(xié)商民主做出了框架性安排，提出了“明確協(xié)商內(nèi)容，確定協(xié)商主體，拓展協(xié)商形式，規(guī)范協(xié)商程序，運用協(xié)商成果”等要求，為全國基層協(xié)商民主的法治化指明了方向，但因《意見》的指導性和原則性，其不可能對條件殊異的各地實踐提供可操作的技術(shù)支持。因此，基層協(xié)商民主的法治化仍是一項未競的課業(yè)。

在具有“法效力”的具體規(guī)則總體缺失的情況下，不少地方結(jié)合自身實踐中的制度經(jīng)驗，制定出規(guī)范性文件，創(chuàng)造出規(guī)范層面的基層協(xié)商民主機制。但這些規(guī)范在保障基層協(xié)商民主的有序、有效方面，仍然顯得力不從心，主要表現(xiàn)為：第一，有些領(lǐng)導協(xié)商意識不強，協(xié)商隨意性大；第二，協(xié)商民主的程序規(guī)則可操作性不強；第三，協(xié)商權(quán)利保障不充分；第四，協(xié)商民主的監(jiān)督和問責機制不健全。由此導致的后果是，協(xié)商運行難以常態(tài)化，協(xié)商程序常常空轉(zhuǎn)，協(xié)商效果不明顯；其極致的情形可能是，“‘原本增加公共參與，鼓勵多方交流表達’的創(chuàng)新體制，卻并未像制度設(shè)計者所想象的那樣成為體現(xiàn)行政決策過程民主性的資源，反倒成了決策者可以在多元主體參與的情況中很便利地獨占決策權(quán)的合法手段”③。

規(guī)范性的基層協(xié)商民主機制為什么會失靈呢？正如有學者分析到，當下基層協(xié)商民主的共治機制乏力、“選擇性協(xié)商” 以及公眾參與度不高等偏離規(guī)范目標的問題，是工具主義的發(fā)展邏輯至上，制度規(guī)范缺少主體性價值的引領(lǐng)所致。④易言之，規(guī)范性的基層協(xié)商民主機制缺乏價值目標的引領(lǐng)，因而協(xié)商主體各方的行為脫離公共理性的約束，不能克服自身的利益沖動以最大限度地追求所有人的利益，致使規(guī)范性機制無論是激勵效果還是規(guī)制效果均不盡如人意。理論上講，基層協(xié)商民主制度的優(yōu)勢不只在于民主政治制度本身，更在于其運行機制的健全和創(chuàng)新。⑤基層協(xié)商民主要積極推進法治，因為法治既是其“運行應該遵循的原則和努力達成的狀態(tài)”，同時也是其“有效運行所必需的基本前提條件和外部環(huán)境”⑥。本質(zhì)上，基層協(xié)商民主的內(nèi)在機制與法的理性是一致的，但現(xiàn)行規(guī)范中的機制沒有很好地體現(xiàn)法的理性，或者說偏離了法治的要求，由此導致了基層協(xié)商民主的困境。這樣的困境在西方同樣存在過，哈貝馬斯為此提出了法律商談理論，其基本思想是：以法律程序規(guī)范協(xié)商民主過程，促進“相應的溝通及其程序化、制度化，以及制度化的審議程序與非正式的公共輿論之間的相互作用”⑦。哈貝馬斯旨在通過法律商談程序，用法律化的機制來解決協(xié)商民主中的普遍難題。這為我國基層協(xié)商民主機制的法治化提供了有益的啟示。

那么，法治對基層協(xié)商民主機制的要求是什么？現(xiàn)行規(guī)范層面的機制離法治化目標有多遠？如何實現(xiàn)基層協(xié)商民主機制的法治化？ 對這些問題的直接研究，可望避開當下空泛的宏觀建構(gòu)論式的研究困窘，并為基層協(xié)商民主議題的地方性立法提供具體參照內(nèi)容。有鑒于此，本文將首先通過規(guī)范研究的方法，從基層協(xié)商民主的內(nèi)在機制與法的理性之一致性入手，分析基層協(xié)商民主機制的法治化目標；然后，通過實證研究，比較多個樣本規(guī)范中的制度要素，從中發(fā)現(xiàn)與法治要求相齟齬的短板，同時提煉出體現(xiàn)法治價值的有效要素；最后，提出法治化的具體構(gòu)想。

二、基層協(xié)商民主機制法治化的目標

基層協(xié)商民主規(guī)范化、制度化的最高形式是法律形式的機制化，或曰機制的法治化。理論上講，協(xié)商民主機制的內(nèi)在要求與法的理性具有契合性，因為“協(xié)商民主的一項基本要求是公共性”⑧，其“主要目標不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有人需求和利益的政策，協(xié)商過程的參與者表達了他們對所有公民政治平等的信念”⑨，與法作為社會的公共規(guī)范，引領(lǐng)和規(guī)范社會公眾的活動所要求的公共理性如出一轍。

協(xié)商民主機制的法治化就是要用法的理性來引領(lǐng)和規(guī)范協(xié)商民主行為。就公權(quán)力的一般行為而言，法治化的目標就是控制公權(quán)力和保護公民權(quán)利。基層協(xié)商民主通常由基層政府及其職能部門、街道領(lǐng)導班子發(fā)起，邀請公眾就涉及重大公共利益的事務(wù)展開協(xié)商，其運行過程體現(xiàn)為公權(quán)力的運用，故和公權(quán)力的一般行為一樣，其法治化也包含控制協(xié)商組織者（或決策主體）的權(quán)力和保障協(xié)商參與者的權(quán)利這二個目標。但基層協(xié)商民主作為交互商談的公共行為一面，其強調(diào)理性，注重過程，需要運行的規(guī)則和秩序來保障活動有條不紊；而且有序、有力的協(xié)商秩序，還伴有“既保障了協(xié)商參與者行使協(xié)商權(quán)利，又反過來限制了公權(quán)力主體在協(xié)商民主機制中的作為”⑩之附帶功能。因此，確立協(xié)商行為的秩序應該是基層協(xié)商民主機制法治化的首要目標。由此可知，確立協(xié)商行為的秩序，保障協(xié)商參與者的權(quán)利，控制協(xié)商組織者的權(quán)力構(gòu)成基層協(xié)商民主機制法治化的三元目標。

（一）建立協(xié)商秩序

基層協(xié)商民主機制的法治化，是確立協(xié)商秩序的基本方式。法治秩序的建構(gòu)，一方面，可極大地提高協(xié)商行為的權(quán)威性，因為“法律包含了一種以權(quán)威的方式表達的普遍一般性，這種普遍一般性一旦上升為法律，就獲得了一種要求人必須服從的權(quán)威屬性，從而能夠在理論和實踐上最大程度地化解分歧，增進共識。”?另一方面，有助于提高協(xié)商的有效性，因為法律對協(xié)商、辯論、交談方法和規(guī)則進行規(guī)范和確認，可保障協(xié)商過程的公共理性，從而避免協(xié)商淪為毫無章法的“吐槽會”。

基層協(xié)商民主應將理性的意志形成過程所必需的交往形式機制化、法律化，以形成其運行過程的秩序。有序、有效和效率是這種秩序的法律評價標準。毫無疑問，有序性是協(xié)商民主的基本特征，它以規(guī)范性為基礎(chǔ)。有效性是協(xié)商民主合法性的基本要求，它是個體公民的實質(zhì)參與度的評估指標。效率作為法的價值之一，也是基層協(xié)商民主的追求目標，因為恪守合理的效率，才能抵制反復討論和協(xié)商的低效流程。

（二）保障協(xié)商權(quán)利

基層協(xié)商民主不僅強調(diào)秩序，而且注重傾聽利益主體的訴求，尊重少數(shù)人的權(quán)利。協(xié)商民主的初心是補強票決民主，以克服聚合偏好可能導致的多數(shù)人暴政，因而保障公眾參與權(quán)是整個協(xié)商民主權(quán)利制度的核心。協(xié)商參與者權(quán)利包括平等權(quán)、表達自由權(quán)以及其他相關(guān)法律權(quán)利。

平等的參與權(quán)是基層協(xié)商民主的基本要求。它體現(xiàn)在兩個方面：其一，平等的資格（機會）。為了實現(xiàn)利益相關(guān)者的最大共同利益，協(xié)商代表必須按照利益相關(guān)原則予以篩選和確定，與某個具體的公共問題或者共同利益直接相關(guān)者不得被排除，不相關(guān)者不得參與，否則可能會影響公共問題的及時公正解決與共同利益的最大化實現(xiàn)。其二，平等的重視。平等的重視體現(xiàn)著實質(zhì)平等，即雖然協(xié)商主體擁有的權(quán)力和掌握的資源各不一樣，但這種權(quán)力和資源分配并不影響他們參與協(xié)商的機會。

協(xié)商民主的有效討論之前提在于辯論，而辯論的本質(zhì)在于自由表達。自由表達是由言論自由權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評建議權(quán)之權(quán)利體系共同保障達成的結(jié)果。其中，必不可少的是知情權(quán)的滿足，因為自由表達是以占有充分的信息為前提，沒有實質(zhì)性信息與理由為依據(jù)，協(xié)商參與者就無法獨立做出判斷，并彼此說服。參與者的知情權(quán)對應公權(quán)力方的信息公開義務(wù)。一方面，公權(quán)力方應履行適時公布信息的義務(wù)，信息的發(fā)布必須在協(xié)商之前，并預留有足夠的時間，以便參與者充分的閱讀和消化；另一方面，公布的信息應當達到必要的質(zhì)量標準，確保信息的清晰度、真實性和完整性。?

（三）控制公權(quán)力

協(xié)商過程中公權(quán)力主體無限的權(quán)力擴張必然會損害協(xié)商參與者的權(quán)利，公權(quán)力主體對協(xié)商的主導作用使得其他參與者處于弱勢地位，因此，有必要約束公權(quán)力以保障協(xié)商主體間的力量平衡。

基層協(xié)商民主中的公權(quán)力控制，一方面，加強對公權(quán)力的制約，要通過法律化的程序機制來規(guī)范協(xié)商過程中公權(quán)力的行使范圍、程序、限度，并設(shè)定不依法協(xié)商和不落實協(xié)商成果的法律責任。另一方面，依靠權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，要切實保障協(xié)商者的參與權(quán)，發(fā)揮公民和社會對公權(quán)力的監(jiān)督作用。事實上，協(xié)商參與者通過行使知情權(quán)、表達權(quán)和參政權(quán)等途徑，主動監(jiān)督公權(quán)力，才是最有效的控權(quán)手段。譬如，公開協(xié)商結(jié)果的信息，讓參與者知道哪些協(xié)商成果被采納以及哪些沒采納，沒采納的理由又是什么。這樣信息公開了，老百姓就有了行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)，公權(quán)力就不敢任性而為。

三、基層協(xié)商民主機制：規(guī)范樣本的考察

從具體內(nèi)容上來說，基層協(xié)商民主機制是其內(nèi)部要素之間的相互關(guān)系、相互作用的方式，通常由協(xié)商主體、協(xié)商程序、專門的協(xié)商機構(gòu)和協(xié)商效力等要素及其相互關(guān)系構(gòu)成。協(xié)商主體就是協(xié)商活動的參與者，但廣義的協(xié)商主體還應包括協(xié)商的組織者。協(xié)商程序就是圍繞著協(xié)商的啟動、展開、終結(jié)三個環(huán)節(jié)，利用辯論、博弈、妥協(xié)等方式來使各公眾及利益相關(guān)者消除分歧、達成最大共識之規(guī)則。專門的協(xié)商機構(gòu)是獨立于決策主體之外，中立地推進基層協(xié)商民主進程的專業(yè)機構(gòu)。協(xié)商效力是協(xié)商民主的成果轉(zhuǎn)化為決策、產(chǎn)生實效的約束力。為了解現(xiàn)行基層協(xié)商民主機制的規(guī)范化程度，筆者選擇多個規(guī)范樣本，通過對其制度要素及其相互關(guān)系的規(guī)范分析，勾畫出機制的結(jié)構(gòu)—功能之概貌。

（一）規(guī)范樣本的選取

少數(shù)基層協(xié)商民主的先發(fā)地在實踐創(chuàng)新過程中，相繼制定了協(xié)商民主運行的規(guī)范性意見。這是基層協(xié)商民主機制規(guī)范化、法治化的雛形。本文現(xiàn)選取溫嶺、彭州、溧陽三個地方的規(guī)范性文件為分析樣本?，其理由在于這些規(guī)范樣本具有原始性、地方特色性以及一定程度的規(guī)范性和體系性。對這些樣本的精微解剖，便于提取基層協(xié)商民主機制的規(guī)范性要素，也可為對其展開法治批判提供邏輯基礎(chǔ)。

1.《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定》

“民主懇談” 是溫嶺原創(chuàng)性的基層民主形式，堪稱中國基層協(xié)商民主的典范。2008年中共溫嶺市委在總結(jié)“民主懇談”實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了工作規(guī)定，規(guī)范了鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的協(xié)商民主的事項范圍，參加對象，基本程序以及協(xié)商事項的實施和監(jiān)督。

2.《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度意見》

2013年，彭州市委結(jié)合當?shù)亍按澹ň樱┟褡h事會”實踐經(jīng)驗，發(fā)起改革試點，推進彭州社會協(xié)商對話會制度。與溫嶺地區(qū)先實踐、后建章的發(fā)展方式不同，彭州市采取了先立制、再改革的做法。《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度的意見》（試行）就是這樣一個先行性的、引領(lǐng)改革的指導文件。該《意見》對村、鎮(zhèn)兩級的社會協(xié)商對話制度進行了總體部署，事先規(guī)定了協(xié)商主體、協(xié)商程序、協(xié)商效力的具體內(nèi)容。社會協(xié)商對話會制度在《意見》的引領(lǐng)和指導下蓬勃開展，在彭州地區(qū)20個鎮(zhèn)、356 個村全面覆蓋。?

3.《溧陽市委、市政府關(guān)于建立“百姓議事堂”的意見》

“百姓議事堂”發(fā)源于溧陽市（縣級市）戴埠鎮(zhèn)新橋村，成立之初是為了解決農(nóng)村土地確權(quán)糾紛。?該制度在化解村民糾紛方面取得了良好的效果，被當?shù)卣畼淞榛鶎又卫淼牡湫?。很快，“百姓議事堂”功能也從化解糾紛拓展到協(xié)商民主，成為了溧陽市基層協(xié)商民主的平臺。?溧陽市委、市政府于2015年出臺了《關(guān)于建立“百姓議事堂”的意見》，該意見規(guī)定了理事的選拔方法、議事協(xié)商程序、限時辦理制度、跟蹤反饋制度。從2014年村莊試點至今，“百姓議事堂” 覆蓋了溧陽市175 個行政村，并于2018年獲得了中國十大社會治理創(chuàng)新獎。

（二）規(guī)范樣本的比較分析

這三種模式因其制度生成的背景不同，在基層協(xié)商民主機制的具體建構(gòu)上存在著較大差別。

1.協(xié)商組織

在專門的協(xié)商機構(gòu)沒有建立之前，協(xié)商組織者的明確對基層協(xié)商民主具有突出的規(guī)范意義。我國基層協(xié)商民主實踐中，協(xié)商組織者負責啟動協(xié)商，影響著協(xié)商的運行，不同地位的協(xié)商組織者是影響協(xié)商民主能否常態(tài)化開展、協(xié)商共識能否真正形成、協(xié)商程序能否順利推進和協(xié)商成果能否產(chǎn)生實效的重要變量。

三個地方的協(xié)商組織者各不相同。溫嶺的基層協(xié)商民主由民主懇談辦公室負責組織推進，民主懇談辦是個專業(yè)性的工作機構(gòu)，設(shè)在宣傳部內(nèi)。彭州市對村、鎮(zhèn)兩級作不同設(shè)計，村一級的議事會由村黨支部書記為核心的領(lǐng)導小組啟動； 鎮(zhèn)一級的社會協(xié)商對話會由鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導下的統(tǒng)戰(zhàn)部啟動，而對話會籌備的具體工作又由鎮(zhèn)黨政辦負責。溧陽的“百姓議事堂”議事理事是協(xié)商活動的組織者，政府分管領(lǐng)導和黨支部書記只對議事堂的工作進行協(xié)調(diào)和部署，不參與協(xié)商的過程。

三個地方雖都沒有建立專門的協(xié)商機構(gòu)，但建立了專業(yè)性工作機構(gòu)，將協(xié)商的組織、實施者與決策機關(guān)分開，以保證協(xié)商民主的相對獨立性和中立性。溫嶺市的民主懇談辦公室不參與決策，具有一定程度的中立性。彭州市明確社會協(xié)商對話會由統(tǒng)戰(zhàn)部啟動、黨政辦實施，使決策機關(guān)與協(xié)商民主工作相對分離。溧陽市的百姓議事堂是一個相對獨立的、專門的協(xié)商平臺，較好地做到了協(xié)商啟動與協(xié)商開展的分離。它們的共同點在于，一方面，使協(xié)商組織者與決策者相分離，另一方面，又使協(xié)商組織者依附于黨（政）的組織權(quán)威。這在客觀上會產(chǎn)生兩個效果：其一，借助黨（政）組織的權(quán)威，有助于協(xié)商民主程序的推進和效力的發(fā)揮；其二，由于其相對獨立于決策機關(guān)的中立身份，有利于協(xié)商意見的自由、真實地表達，保障協(xié)商的民主性。當然，無論是宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、還是議事堂，雖不是決策主體（機關(guān)），但都帶有黨委（或政府）的權(quán)力屬性，其工作的獨立性和中立性未免會打折扣。

2.協(xié)商主體

協(xié)商參與者的代表構(gòu)成以及參與方式，反映了基層協(xié)商民主制度的價值取向，也可檢驗其規(guī)范化程度。協(xié)商主體制度的規(guī)范性目標在于保障協(xié)商者權(quán)利，其中最重要的是平等權(quán)和自由表達權(quán)。溫嶺規(guī)定全體村民是公共事務(wù)協(xié)商的參與者，鎮(zhèn)一級的利益相關(guān)者是協(xié)商參與對象?？梢?，溫嶺的協(xié)商民主以直接參與為主要方式，在很大程度上實現(xiàn)了參與機會的平等。但是，直接參與是有條件的，要以人口規(guī)模適度為前提，若遇到人口規(guī)模較大的情形，其實現(xiàn)難度就會大大增加。出于人口規(guī)模對協(xié)商參與效果的影響之考慮，彭州地區(qū)采用了群眾層層推薦?的議事代表制，用代議制民主化解直接參與難以實現(xiàn)的困境，但這又確實會在一定程度上限制到參與平等權(quán)。

溧陽的“百姓議事堂”的議事理事由各方代表構(gòu)成，且規(guī)定了30 或100 的人數(shù)。代表的特點在于成分構(gòu)成的多樣性，如鎮(zhèn)級包括政府部門的分管領(lǐng)導、各村的黨支部書記以及各村的老黨員、退休教師、退休干部（簡稱“三老”）；村級由黨支部書記、村干部以及“三老”村民組成。代表除特定人員（相關(guān)領(lǐng)導、干部）外，鎮(zhèn)一級由各村推薦、村一級由村民推薦或自薦方式產(chǎn)生，這在較大程度上保證了參與的平等機會。

3.協(xié)商程序

協(xié)商的啟動、開展、終結(jié)是基層協(xié)商民主程序的一般環(huán)節(jié)，圍繞這三個環(huán)節(jié)具體展開的步驟包括協(xié)商范圍的明確、協(xié)商議題的確定、協(xié)商交流的開展以及協(xié)商意見的整合等。三個地方都遵循了一般的程序要求，但在具體設(shè)計上又各有特色。

溫嶺“民主懇談”的協(xié)商內(nèi)容主要圍繞村、鎮(zhèn)經(jīng)濟社會領(lǐng)域關(guān)乎群眾利益的重大決策，同時，鎮(zhèn)人大有權(quán)將社會發(fā)展中遇到的重大疑難事項納入?yún)f(xié)商范圍。彭州社會協(xié)商對話制度對協(xié)商內(nèi)容安排與溫嶺大致相同，也是分村、鎮(zhèn)兩級，原則上涉及村、鎮(zhèn)公共利益的事項都可以被協(xié)商。溧陽的“百姓議事堂”只在村級層面開展，其協(xié)商事項范圍包括經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、重點工程建設(shè)、村級財務(wù)支出，以及群眾關(guān)注的其他重大事項?？偟膩砜?，三個地方對協(xié)商事項的確定都遵循了 “公共性”“重大性”的判斷標準，不同的地方在于，溫嶺還嵌入了人大對重大事項范圍的界定權(quán)。

溫嶺對具體議題的選擇，規(guī)定鎮(zhèn)級議題一般由鎮(zhèn)政府提出，黨委召開聯(lián)席會議確定；1/5 的鎮(zhèn)人大代表也有權(quán)提出議題，經(jīng)主席團審查確定；村級議題由村兩委、1/10 以上的村民聯(lián)名或1/5 以上村民代表聯(lián)名提出，召開聯(lián)席會議確定議題。彭州社會協(xié)商對話制度對議題的提出也與溫嶺相仿，在村級由村兩委、村民小組、議事代表以及10個以上村民聯(lián)名提出，并由議題審查小組審查通過；鎮(zhèn)級由鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府、村兩委以及議事代表提出，或者由議事代表深入群眾征集議題，由議題審查小組審查，選出2-3 個議題進行討論。所選議題需2-3 天公示，供議事代表熟悉。此外，鎮(zhèn)黨委、政府中重大公共決策也可提交議題小組審查成為議題。議題審查小組由村黨組、鎮(zhèn)黨委擔任。協(xié)商對話會定期召開，村級每月一次，鎮(zhèn)級半年一次。溧陽的百姓議事堂制度在議題提出和選擇上沒有具體的規(guī)定?？梢?，溫嶺和彭州都建立了嚴密精致的議題確定和審查機制，在機制設(shè)計上注重了借助制度的權(quán)威性要素（黨、人大）和依托建構(gòu)的民主性要素（聯(lián)席會議、審查小組）。其中，溫嶺的鮮明特點在于將協(xié)商民主與人大制度銜接，使人大嵌入到協(xié)商議題的提出和協(xié)商事項的決定環(huán)節(jié)，以充分利用其法定權(quán)威。

在協(xié)商交流開展的環(huán)節(jié)，溫嶺的特點是建立了主持人制度，由主持人推進交流、辯論。其做法為：首先，主持人介紹議題情況和初步?jīng)Q策方案，參與者就此展開協(xié)商，提出意見。其次，主持人對交流的情況進行匯總，然后提交協(xié)商組織者決定。最后主持人公布協(xié)商組織的決定和未被采納的建議以及原因。彭州社會協(xié)商對話制度在村級沒有具體規(guī)定協(xié)商交流環(huán)節(jié)的程序規(guī)則，但在鎮(zhèn)級也確立了主持人制度，由主持人介紹議題，再由主持人組織、推進分組討論并匯報，全體代表表決協(xié)商意見。溧陽的百姓議事堂制度對協(xié)商交流沒有明確的制度安排。

對于協(xié)商意見的整合，溫嶺采取二元分途的決定機制，即在沒有分歧的情況下，由主持人匯總、交協(xié)商組織者決定的機制；在分歧較大的情形下，村級提交村民大會，鎮(zhèn)級提交人大會議討論決定。而彭州則采取統(tǒng)一的方式，即無論協(xié)商意見有無分歧，一律委諸于全體代表表決，其獲得2/3 以上代表通過，則協(xié)商共識達成。溫嶺的鎮(zhèn)級還有一個制度亮點，即協(xié)商決定異議制度。該制度規(guī)定，如公眾對決定有異議，可向鎮(zhèn)主席團或人大代表反映，經(jīng)1/5 以上人大代表提名支持，召開鎮(zhèn)人大會議決定。溧陽的百姓議事堂制度對如何均衡協(xié)商意見沒有具體規(guī)定?？偟膩砜矗瑴貛X和彭州在這環(huán)節(jié)的制度設(shè)計中都體現(xiàn)了民主的價值目標，但溫嶺還同時考慮了制度的民主要求和效率要求的平衡。

4.協(xié)商效力

協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為決策是檢驗協(xié)商民主是否成功的重要標志。為保障協(xié)商效力，必須明確決策的執(zhí)行機關(guān)，建立協(xié)商結(jié)果利用情況的解釋說明制度、協(xié)商成果實施的監(jiān)督制度以及協(xié)商結(jié)果不落實的責任追究制度。

溫嶺明確了執(zhí)行機關(guān)是落實決策責任的主體，彭州也規(guī)定了村級在協(xié)商意見表決通過后由村委會執(zhí)行，但溧陽未作規(guī)定。

對協(xié)商結(jié)果不予采納的解釋說明制度是協(xié)商成果利用的督促機制，彭州鎮(zhèn)級社會協(xié)商對話制度就明確要求協(xié)商意見公開，并對未采納的協(xié)商意見進行解釋說明?？墒?，溫嶺和溧陽在這方面均未作明文要求。

對于協(xié)商成果實施的監(jiān)督反饋，除彭州外，溫嶺、溧陽均予以了細化規(guī)定。溫嶺規(guī)定市人大代表、市政協(xié)委員、鎮(zhèn)人大主席團、村民小組對決策的實施情況進行監(jiān)督檢查； 并要求執(zhí)行機關(guān)在下次“民主懇談會”或年終“民主懇談會”上做出反饋并接受群眾的評議。溧陽要求協(xié)商成果要落實并限時辦理，不能即刻辦理的要落實專人辦理，并于10 個工作日內(nèi)向理事反饋情況；未能解決落實的事項，要求在5 個工作日內(nèi)向群眾解釋并與群眾簽訂《理解承諾書》；實行逐級跟蹤督辦，村級的由鎮(zhèn)議事堂跟蹤回訪，鎮(zhèn)級的由鎮(zhèn)紀委全程觀察并在下次議事會上評估。溫嶺、溧陽的共同做法在于，通過事后反饋和評估，借問政和政府信用的約束，倒逼決策（執(zhí)行）機關(guān)積極落實協(xié)商成果。

保障協(xié)商效力最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)應是，當決策（執(zhí)行）機關(guān)無視或忽視協(xié)商意見、拒不執(zhí)行決策或者擅自改變決策時，會受到懲罰性的問責，這是對公權(quán)力的硬性約束機制。遺憾的是，三個地方均未明確問責事宜，因此，基層協(xié)商民主機制法治化的最后一道，也可以說是最重要的一道工序均未完成。

四、基層協(xié)商民主機制的法治化空間

為了推進基層協(xié)商民主機制的法治化，應將現(xiàn)行規(guī)范性機制與法治化目標對照，以發(fā)現(xiàn)兩者之間存在的差距。

（一）協(xié)商秩序的支撐不堅實

1.議事規(guī)則缺乏規(guī)范理性

基層協(xié)商民主的重要價值在于轉(zhuǎn)化參與者的政治偏好，促進參與者的信任、歸屬感以及合作一致的集體行動。?參與者的政治偏好要在議事交流中實現(xiàn)轉(zhuǎn)化，如果沒有議事程序和規(guī)則來保障，基層協(xié)商民主最多只能起到公民參與的作用，無法實現(xiàn)公民個人政治偏好的轉(zhuǎn)換。因此，議事規(guī)則是基層協(xié)商民主的規(guī)范焦點。從規(guī)范性的角度來講，議事規(guī)則首先是一種理想的價值體系，即承載權(quán)利、秩序和公正等理性精神；其次，它是一套體現(xiàn)這種價值的規(guī)范和細則。由這種規(guī)范理性轉(zhuǎn)化而來的議事規(guī)則，必定具有既保證協(xié)商主體的平等性，又保證協(xié)商過程的有序性及協(xié)商結(jié)果的公平性之完整性特征。但三個樣本規(guī)范對議事規(guī)則的規(guī)定均略顯粗糙，有碎片化、不完整的局限。例如，溫嶺和彭州在提出與選擇議題上，明確了“多元主體提出議題”和“小組（或會議）審查議題”的原則，但議題怎么選擇、選擇標準是什么之類的細則沒有明確。而溧陽甚至在議題的提出與選擇上完全未作規(guī)定。

另外，一套具有“規(guī)范理性”品質(zhì)的議事規(guī)則，必定包含議事中的時間、內(nèi)容、方案，材料的送達、看法的交換等事關(guān)協(xié)商民主效果的要素。但現(xiàn)行規(guī)范中，協(xié)商代表了解信息、閱讀材料和參加討論、發(fā)表意見和看法的時間等規(guī)定還是流于空白。同時，協(xié)商參與者為自己的主張陳述理由，是協(xié)商民主最為重要的特征，唯有這樣，其主張才可能被其他個體所接受。?若無符合規(guī)范理性的議事規(guī)則引導，基層協(xié)商民主很容易淪為“鄉(xiāng)土精英”表演的舞臺。盡管溫嶺和彭州規(guī)定了主持人制度（溧陽沒作規(guī)定），期望通過主持人的現(xiàn)場控制來填補成文規(guī)則不足的局限，但終因主持人怎么產(chǎn)生、人選范圍是什么，以及如何引導發(fā)言的公平規(guī)則不健全，協(xié)商議事的這種“臨場約束”效果也不可高估。

2.協(xié)商組織中立性不強

協(xié)商組織是協(xié)商民主過程的公正性和平等性的制度保障，誰來組織協(xié)商事關(guān)協(xié)商民主的自由、公正秩序。三個地方在協(xié)商組織者與決策者相分離上均創(chuàng)制了制度規(guī)范，使協(xié)商組織者相對獨立于決策機關(guān)。溧陽市依靠“百姓議事堂”的社會組織運作平臺，初具專門協(xié)商機構(gòu)的雛形；溫嶺和彭州地區(qū)在黨委系統(tǒng)的相關(guān)部門內(nèi)設(shè)專業(yè)性工作機構(gòu)。這些制度裝置對于區(qū)隔協(xié)商組織與決策功能，促進協(xié)商參與者與決策者勢力的均衡，保障協(xié)商的自由和公正秩序發(fā)揮了一定的作用。但是，這些機構(gòu)都在事實上依托現(xiàn)有黨（政）組織的權(quán)威，再加上領(lǐng)導人的工具主義傾向的思維影響，協(xié)商組織常被錯誤地認為是協(xié)商主導甚至控制。因而，協(xié)商組織常常受到公權(quán)力的干預或影響。

公權(quán)力對協(xié)商組織的滲透典型地表現(xiàn)在 “主持人” 的遴選上。作為議事階段承擔組織工作的“主持人”，對引領(lǐng)協(xié)商交流的進程，促進協(xié)商民主的公正，無疑有著舉足輕重的作用。但現(xiàn)實中，“主持人”人選由公權(quán)部門說了算，甚至直接從政府工作人員中產(chǎn)生。由帶有公權(quán)力背景的主持人組織、推進議事程序，難免會導致協(xié)商雙方曲意奉迎領(lǐng)導人的觀點，而不是真實地表達自己意見。這樣，協(xié)商民主的公正性自然難以保證。

（二）協(xié)商權(quán)利缺乏有效保障

1.參與平等權(quán)亟需法律保護

現(xiàn)行基層協(xié)商民主的規(guī)范性機制，在領(lǐng)導人工具理性的影響下，較大程度地偏離了參與平等權(quán)的要求。這首先表現(xiàn)為相關(guān)利益主體的參與機會（資格）不平等。從三個樣本規(guī)范中可以看出，除溫嶺規(guī)定利益相關(guān)者均作為參與主體之外，彭州地區(qū)因人口規(guī)模較大無法保障直接參與，規(guī)定實行群眾推薦的議事代表制； 溧陽的議事理事由黨政干部、“三老”和利益相關(guān)者代表一起構(gòu)成。彭州地區(qū)和溧陽所實行的協(xié)商代表制，意味著大多數(shù)利益相關(guān)者都沒有機會參與到協(xié)商中來，基層協(xié)商民主成了事實上的精英民主。再加上現(xiàn)行協(xié)商議事規(guī)定的模糊和空洞，公權(quán)力實際上控制了整個協(xié)商議程的決定權(quán)，導致基層民眾的話語權(quán)被壓縮，平等的參與權(quán)由此大打折扣。

基層協(xié)商民主不僅要求依法保護協(xié)商參與者基于人口學意義的代表性，而且要求依法保護協(xié)商參與者基于意見（主張）的代表性。只有意見的代表性受到法律保護，代表們對議題存在不同看法才會受到平等重視，從而更好地促進反思和溝通。反觀三個樣本地方的代表制，如果說在人口學意義上的代表性還差強人意的話，那么，意見的代表性離規(guī)范要求就相差得較遠。比如，彭州市除“鄉(xiāng)土精英性”色彩比較濃厚，影響到“普通人”的代表機會外，還強調(diào)協(xié)商參與者要“在本區(qū)域內(nèi)有一定影響力和協(xié)商議事能力”“轄區(qū)內(nèi)的民主黨派、無黨派、民族宗教、非公有制經(jīng)濟、新社會階層等五大類人士要作為組織的重點推薦對象”。這樣的要求很可能造成與議題相關(guān)的特定意見被隱藏、操控，甚至被故意排斥。意見代表性沒有得到保護，協(xié)商民主就必然流于形式。

2.自由表達權(quán)利尚待明確

自由表達作為協(xié)商民主的內(nèi)在要求，以掌握必要的信息資源為前提。對普通公眾代表來說，對一些專業(yè)性較強的協(xié)商事項如環(huán)保，如果專業(yè)信息獲取不對稱，就無法正確地表達主張。也就是說，自由表達離不開公眾的知情權(quán)保障。而公眾的知情權(quán)的實現(xiàn)又以協(xié)商組織者履行信息公開義務(wù)為條件，協(xié)商組織者不僅應全面、準確、及時地公開相關(guān)信息，而且要就參與者不了解、有疑惑的信息主動告知或應請求予以釋明，但反觀上述樣本規(guī)范，對協(xié)商組織者的信息告知或釋明的義務(wù)均未予規(guī)定。

從長遠來看，協(xié)商參與者的自由表達權(quán)應通過相關(guān)法律制度，落實憲法規(guī)定的公民言論自由、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評和建議權(quán)等基本權(quán)利。只有依法實現(xiàn)這些基本權(quán)利，協(xié)商參與者的自由表達權(quán)才能得到充分保障。但在協(xié)商民主的具體語境中，這些權(quán)利還需要轉(zhuǎn)化為具體的協(xié)商程序、辯論規(guī)則和主體責任，譬如協(xié)商者的陳述權(quán)，申辯權(quán)，應該通過參與者發(fā)言的時間、提前獲知信息以及排除干擾的程序抵抗等具體性權(quán)利表達出來。而如前所述，現(xiàn)行樣本規(guī)范對諸如此類的具體權(quán)利均未明確。

（三）公權(quán)力的規(guī)制不力

1.監(jiān)督規(guī)范體系尚付闕如

公民的監(jiān)督權(quán)是其協(xié)商參與權(quán)利的延伸，是保障協(xié)商結(jié)果落實的手段。當今基層協(xié)商民主的結(jié)果執(zhí)行不力，其重要原因是協(xié)商權(quán)利和監(jiān)督責任脫節(jié)。?上述三個樣本規(guī)范中，對協(xié)商結(jié)果不予采納的解釋說明制度，彭州在鎮(zhèn)級社會協(xié)商對話層面作了規(guī)定，而溫嶺和溧陽均未明文要求；對協(xié)商結(jié)果實施的監(jiān)督反饋，溫嶺、溧陽有細化規(guī)定，而彭州未規(guī)定。可見，三個地方對協(xié)商結(jié)果利用的監(jiān)督機制都不完整。

就監(jiān)督機制規(guī)定的內(nèi)容來看，溫嶺突出了監(jiān)督主體，創(chuàng)造性地實行群眾評議制度，溧陽的亮點在于規(guī)定了限時辦理和督辦制度，兩者雖旨在通過事后反饋和評估的壓力倒逼協(xié)商成果的落實，但卻都沒有明確協(xié)商結(jié)果實施的評價監(jiān)督標準。而且，從監(jiān)督的多元化途徑考慮，制度設(shè)計還可通過層級監(jiān)督方式，即以上級對下級的考核監(jiān)督，以及黨委政府的督查作為基層協(xié)商民主的后盾，然而這些規(guī)范文本中均未做出類似規(guī)定。

2.剛性問責機制仍是空白

責任追究作為控制公權(quán)力的最后一道防線，對保障基層協(xié)商民主有序運轉(zhuǎn)起著重要作用。責任追究也是監(jiān)督反饋的后盾，如果監(jiān)督反饋情況不與問責掛鉤，監(jiān)督反饋就會流于形式而缺乏震懾力。從樣本文件來看，三個地方對問責主體、問責情形、責任類型等均未作明確規(guī)定。責任追究的法治化，不僅要求確立責任追究的原則，還要對追究機制的適用條件和量級標準做出具體規(guī)定。問責缺失或規(guī)定不明，難免產(chǎn)生如下詰問：協(xié)商中的違法或不作為要不要追究責任？怎么追究責任？誰來追究責任？追究什么責任？這些問題最終只得訴諸地方黨政、監(jiān)察（紀）委的自由裁量權(quán)，不確定性很強，因而難以對公權(quán)力主體形成實質(zhì)的制約。

五、基層協(xié)商民主機制的法治化構(gòu)想

基層協(xié)商民主機制離法治化目標還有較大距離，應回應實踐中的法律需求，將其需要的具體程序、方法和技術(shù)法律化。從法治化路徑來講，應當遵循進化理性和建構(gòu)理性共進的邏輯，即一方面按照進化理性的邏輯激活現(xiàn)行體制內(nèi)的法治資源，或?qū)⑿兄行У闹贫纫厣仙秊榉?，用法律的?quán)威保障它的實施； 另一方面按建構(gòu)理性的邏輯對協(xié)商規(guī)范進行理性建構(gòu)，為協(xié)商民主提供規(guī)范依據(jù)。

（一）以法治形式明確協(xié)商權(quán)利

基層協(xié)商民主作為決策形式所需的權(quán)利應以法的形式確立，而且權(quán)利內(nèi)容要具備法治的良法特質(zhì)?；鶎訁f(xié)商民主應保證每個參與者平等協(xié)商的權(quán)利和機會，使各種觀點都得到表達和尊重。而要保證參與者平等協(xié)商的機會，就需構(gòu)建相應的法律制度，使政治平等的程序和協(xié)商條件得到滿足。由于各種原因，基層協(xié)商民主的參與還難以做到完全平等，各種不平等、不自由的因素短時間內(nèi)難以消除。因此，我們不得不以立法的形式確立公眾參與協(xié)商的權(quán)利保障機制，最大程度地阻隔這些因素的不利影響。

1.議題動議機制的法定化

為確保協(xié)商主體平等的參與權(quán)利，協(xié)商民主的起點即議題的選擇和決定，應作出公正的規(guī)定。當前的普遍現(xiàn)狀是議題的選擇規(guī)則尚不明確，議題動議主要由作為發(fā)起者、組織者的公權(quán)力實際地壟斷著。這一問題的根源在于基層協(xié)商民主的議題征集、發(fā)動的機制不完善。

依據(jù)協(xié)商民主的理論，公眾、社會組織和某一具體議題中的利益相關(guān)者是協(xié)商的參與者，理應具有議題的選擇權(quán)和決定權(quán)。因此，應該設(shè)置如下法律機制：其一，確立公共問題的社會動議機制。在諸如環(huán)境、醫(yī)療、交通等涉及公共利益的領(lǐng)域，適宜由公眾和社會發(fā)動議題，這樣能以較低的成本，發(fā)現(xiàn)并最終篩選出社會最受關(guān)注的公共議題。其二，建立公共事務(wù)的固定議題目錄。可以設(shè)定法律程序，規(guī)定由協(xié)商組織者在法定的協(xié)商事項基礎(chǔ)上，參照實際情況編制具體的議題調(diào)查問卷，由公眾對各個議題的重要性進行排序。再由協(xié)商組織者結(jié)合問卷結(jié)果和實際情況編制議題目錄，以作為年度協(xié)商的固定議題向民眾公布。其三，設(shè)立機動事項的臨時議題發(fā)動程序。臨時議題的程序設(shè)定應體現(xiàn)人民的主體性，落實公眾的參與權(quán)，并發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)越性。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級由協(xié)商組織者向人大代表反映，村（居）級向村（居）民代表反映，按照現(xiàn)行法律規(guī)定的提案人數(shù)和程序提出臨時提案。這樣，可望打破公權(quán)力控制議題產(chǎn)生的局面。

本研究選取黑龍江外國語學院人力資源管理專業(yè)作為研究對象。自變量量表采用李克特五級量表，邀請黑龍江外國語學院各級領(lǐng)導和教師對各測量指標做出評價，數(shù)字1-5分別代表從“非常不重要”到“非常重要”5種程度。確定了動力機制等4個一級因素及10個二級因素各個指標的權(quán)重。通過建立層次分析模型，結(jié)合專家打分，計算出各個影響因素的權(quán)重。

2.協(xié)商代表機制的法治構(gòu)建

代表機制是保證協(xié)商參與的廣泛性和平等性之關(guān)鍵技術(shù)，代表機制的選擇與設(shè)計應充分體現(xiàn)利益相關(guān)者的主體性，并遵循實踐邏輯與理性邏輯相結(jié)合的原則。從實踐經(jīng)驗來看，我國基層協(xié)商民主的參與代表機制的產(chǎn)生路徑有二：其一，進化構(gòu)建型。例如，溧陽市的“百姓議事堂”，起源于新橋村村務(wù)矛盾調(diào)處的治理機制，后來，經(jīng)政府部門的推動，將基層協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理，并逐步走向機制化，演化成了“百姓議事堂”的協(xié)商議事機制。議事堂由若干固定理事、村委會成員和相關(guān)村民代表混合組成。這種代表制是基層治理實踐邏輯演繹的結(jié)果，實現(xiàn)了大眾與精英、廣泛性與專業(yè)性的有機融合。其二，理性構(gòu)建型，具體又包括推薦（或選舉）式和抽簽式兩種。推薦式以四川的彭州和浙江的余杭為典型，這些地區(qū)采用層層推薦的方式產(chǎn)生議事代表，帶有較強的“鄉(xiāng)土精英”色彩，并體現(xiàn)強烈的政治主導性。溫嶺澤國鎮(zhèn)則采取抽簽的辦法，用隨機抽取方法來確定代表。這種做法借鑒了國外的協(xié)商民意測驗或微型公眾論壇的經(jīng)驗，能較好地保障參與主體的廣泛性和平等性。

可見，各地的代表制僅在代表產(chǎn)生方式上不同，即實行固定式、推薦（或選舉）式還是抽簽式，但實質(zhì)上都是某種程度上的復合代表制。筆者認為，抽簽產(chǎn)生代表的方式對普通民眾的協(xié)商能力和協(xié)商意愿要求較高，只適合少數(shù)地方；而推選式和固定式則可根據(jù)地方資源的條件調(diào)整精英和民眾代表的比例，也能兼顧具體的公眾利益與抽象的公共利益，它適合我國多數(shù)地方。必須強調(diào)的是，按照協(xié)商民主的理念，應最大程度地保障普通民眾參與協(xié)商的機會。故立法設(shè)計代表構(gòu)成時，應確保普通民眾代表占據(jù)多數(shù)，譬如，普通民眾代表、精英代表、人大代表依照3∶1∶1 的比例配置，普通代表（不包括基層干部、教師等地方精英）和精英代表都從各自的代表庫中隨機抽樣產(chǎn)生，人大代表則由主席團推薦。這樣的設(shè)計兼顧了我國民主政治制度、地方資源的特色和優(yōu)勢，可行性較強。

（二）以法定方式設(shè)立程序規(guī)則

如上所言，基層協(xié)商民主機制應與法的理性相契合；而程序是看得見的理性，故基層協(xié)商民主機制的本質(zhì)就是要以法的形式設(shè)立程序規(guī)則，或者將程序規(guī)則法律化。鑒于基層利益多元化和矛盾復雜化，協(xié)商民主作為消解分歧、緩和沖突和尋求共識的過程，必須按照審慎思辨與相互證立的程序來規(guī)范。這樣的程序能包容任何與議題相關(guān)的意見，也不排斥弱勢者的偏好表達。它需要從協(xié)商的發(fā)起、議題的提出、意見的征詢、參與者的遴選、發(fā)言的規(guī)則、協(xié)商意見的形成等方面予以法的規(guī)制。

1.構(gòu)建具體、配套的程序機制

（1）程序機制要明確、具體，不能模糊和抽象。這包括協(xié)商的事項有哪些；誰有資格提出議題，通過什么程序選擇議題，以及議題的選擇標準是什么；參與人自由論辯權(quán)利怎么保障，協(xié)商代表的詢問程序是什么，主持人怎么產(chǎn)生和如何引導發(fā)言；協(xié)商意見如何整合，分歧較大時異議決定程序如何，分歧不大時協(xié)商成果的確認機制是什么等等。

（2）程序機制要精細、配套，切忌支離破碎。若程序機制僅作粗放式規(guī)定，則可能形同虛設(shè)，達不到協(xié)商議事的效果。只有精準細膩、系統(tǒng)配套的程序機制，才具有可操作性。因此，程序機制應規(guī)范到每個環(huán)節(jié)，包括部門工作的銜接方式，協(xié)商流程中的具體期限、方式等。例如，協(xié)商參與者提前了解信息和發(fā)言的時間多長，協(xié)商代表交流互動的推進方式是什么；協(xié)商的組織者、決策和決策實施單位間的工作如何銜接，協(xié)商議題的通知和協(xié)商文件的送達期限多長等等，立法對這些內(nèi)容均應精細設(shè)計，確保運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的銜接嚴密無縫。

2.設(shè)計科學、合理的議事規(guī)則

議事規(guī)則是協(xié)商程序的核心內(nèi)容，應遵循“有利于充分表達意見”的原則，建立科學、合理的議事規(guī)則。判斷議事規(guī)則是否科學、合理，主要看其是否能“通過商談、討論、辯論、談判等理性化交往行為實現(xiàn)個人權(quán)利和公共權(quán)利……”。國內(nèi)外典型的協(xié)商議事規(guī)則模式有：其一，“羅伯特議事規(guī)則”。這一規(guī)則在國外得到普遍推行，其議程為：主持人隨機抽取代表發(fā)言，待一方發(fā)言完畢，其他代表再依次補充、反駁；反對方先發(fā)言，規(guī)定每位代表的發(fā)言時間。其二，溫嶺“民主懇談”式議事。該議程由“通報議題—辯論發(fā)言—提交決定—宣布決定”構(gòu)成。在宣布決定環(huán)節(jié)，“鎮(zhèn)‘民主懇談會’，群眾對宣布的決定持有異議，可向鎮(zhèn)人大主席團或人大代表反映，若獲得五分之一以上人大代表支持聯(lián)名提出，鎮(zhèn)人大主席團應召開人民代表大會表決做出決定?！逼淙?，臺灣式的“標準化”流程。臺灣地區(qū)的公民會議已經(jīng)形成一套標準化的議程，即“會前資料、專家演講、小組討論、專家詢問”。

以上幾種模式的議事流程，其適用優(yōu)點各不相同?！傲_伯特議事規(guī)則”雖發(fā)端于國外，但其符合辯論邏輯的技術(shù)性被不同民主政治制度的國家所認可，并被譽為“全球最高效實用的議事規(guī)范”。溫嶺“民主懇談”式議事是我國基層協(xié)商民主實踐中比較成熟且具示范性的一種議事方式，其特點在于激活了人大制度，打通了民意商談與權(quán)力機關(guān)的溝通渠道，將基層協(xié)商民主與人大制度進行了有效的銜接。臺灣地區(qū)的公民會議的一個顯著特點是注重發(fā)揮專業(yè)人士的作用。由專家發(fā)表獨立的專業(yè)性意見，能幫助公民獲取更為完整的知識，引導公民理解相關(guān)議題，通常適合于專業(yè)性強的協(xié)商議題。對這幾種不同的議程規(guī)則，各地立法可因地制宜、揚長避短、吸收借鑒，進行科學、理性的設(shè)計。必須強調(diào)的是，無論實行何種議事流程，都需要設(shè)置中立的協(xié)商引導師或主持人，以此保證協(xié)商民主過程的嚴肅性和公正性，從而提高協(xié)商民主質(zhì)量。

（三）規(guī)定專業(yè)性的工作機構(gòu)

1.特定事項的專門協(xié)商機構(gòu)

基層協(xié)商民主的活動技術(shù)強，協(xié)商組織與程序推進、協(xié)商結(jié)果的實施評估與監(jiān)督考核等，都應該由專業(yè)性的機構(gòu)承擔。專業(yè)性的協(xié)商機構(gòu)對于保障協(xié)商民主的公平公正性具有重大意義。我國溧陽的“百姓議事堂”中的理事會，由一批能力素質(zhì)較強的鄉(xiāng)土理事組建而成，專門負責協(xié)商民主的組織籌備工作，具有社會組織的性質(zhì)。這是我國目前僅有的以社會組織作為專門協(xié)商機構(gòu)的實踐。但正如前文已分析，“百姓議事堂”是從原來的鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解的治理機制基礎(chǔ)上進化而來，鄉(xiāng)土精英在從糾紛調(diào)解到協(xié)商民主的過程中，都是推動工作的主要力量，因而，由這些鄉(xiāng)土精英組成的理事會，在實踐中已習得了較強的自治能力。而縱觀我國當下的絕大多數(shù)社會組織，不僅缺乏“獨立性”，而且自治能力堪憂，總體上不具備充當專業(yè)性協(xié)商機構(gòu)的能力。但是，在環(huán)境治理的協(xié)商議題上，由于其問題的專業(yè)性強，且民間環(huán)保組織發(fā)展較為成熟，可著力推進在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立專門的環(huán)境協(xié)商組織機構(gòu)。

2.一般事項的常設(shè)工作機構(gòu)

大多基層協(xié)商民主的議程需要一個常設(shè)的專業(yè)性機構(gòu)來組織推進。那么機構(gòu)怎么設(shè)呢？陳奕敏先生在訪談中表示，在機構(gòu)精簡的改革背景下，獨立設(shè)置專門的協(xié)商機構(gòu)可行性不大，建立專業(yè)性工作機構(gòu)更切合我國實際。筆者對此深表贊同，因為另建機構(gòu)需要專門的編制，成本太大，而在某些部門中成立專業(yè)性工作機構(gòu)，不需要額外的人員編制，還可借助所依托組織的制度權(quán)威。問題的關(guān)鍵是，專業(yè)性工作機構(gòu)建在哪個部門更適宜？理論上講，應該依托黨組織的權(quán)威，在黨的相關(guān)部門內(nèi)設(shè)立。這不僅是落實我國“堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一” 的治國方略之需要，也是實現(xiàn)我國重大決策的民主化和法治化之要求。從經(jīng)驗層面來看，基層協(xié)商民主涉及內(nèi)容廣、工作綜合性強，“為防止公共政策在執(zhí)行中陷入‘碎片化’，可運用中國特色制度的高位推動”，先在縣（市）級黨委相關(guān)職能部門內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)較為可取。黨委系統(tǒng)的統(tǒng)戰(zhàn)或宣傳部門，不僅有組織協(xié)商民主的相關(guān)職能，而且擁有資源、網(wǎng)絡(luò)、制度的優(yōu)勢，在其內(nèi)部設(shè)立工作機構(gòu)，可以將目前自發(fā)散亂的多層次、多渠道的基層協(xié)商民主統(tǒng)攝于黨的領(lǐng)導下，更加有利于基層協(xié)商民主的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實踐中，浙江余姚、慈溪和四川成都等地的協(xié)商工作機構(gòu)設(shè)在統(tǒng)戰(zhàn)部，溫嶺的民主懇談辦設(shè)在宣傳部，都取得了良好的組織效果，立法應將這些經(jīng)驗予以固化、推廣。

（四）以法律責任遏制公權(quán)恣意

公權(quán)力的不作為或違法是造成基層協(xié)商民主隨意性和形式化的直接原因，要改變這種局面，必須建立剛性的監(jiān)督問責機制，遏制公權(quán)力的恣意妄為。

1.建立監(jiān)督評估的法治體系

（1）人大監(jiān)督功能的激活。人民代表大會制度是我國社會主義的獨特優(yōu)勢，人大擁有對公權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。一方面，人大監(jiān)督公權(quán)力的運行是由社會主義的根本政治制度決定的；另一方面，人大監(jiān)督有充分的法律法規(guī)依據(jù)。基層協(xié)商民主應依法與人大銜接，激活其法定的監(jiān)督權(quán)。具體來說，可借鑒溫嶺的做法，將人大決定機制嵌入到協(xié)商決定異議制度中，即對于公布的協(xié)商信息轉(zhuǎn)化情況，若公眾對決定有異議，在鎮(zhèn)級層面可向鎮(zhèn)主席團或人大代表反映，經(jīng)五分之一以上人大代表提名支持，召開鎮(zhèn)人大會議。

（2）協(xié)商代表評議的規(guī)范化。對協(xié)商成果轉(zhuǎn)化利用的監(jiān)督，現(xiàn)在多數(shù)地方采取的是單方反饋制度，即協(xié)商成果不予采納時，由決策方公開說明理由。但單方反饋制度在缺少對抗力量的前提下，實效性不強。要改變這種局面，除上文提到的借助人大監(jiān)督外，還要發(fā)揮協(xié)商代表的監(jiān)督作用，因為協(xié)商代表與協(xié)商結(jié)果利益相關(guān)，最有動力監(jiān)督協(xié)商成果的實施。溫嶺、溧陽等地已建立了由協(xié)商代表組成的評議小組，或由協(xié)商組織者邀請 “鄉(xiāng)土精英”組成的評議團，通常是選擇一兩個重點公共項目，由協(xié)商代表負責跟蹤，再年終評議。應以法的規(guī)范確認這種代表評議機制，并進一步擴大評議的范圍，增大評議密度，使協(xié)商代表評議常態(tài)化。

（3）評估考核的法治化。要將協(xié)商民主開展狀況列入基層干部評價考核的重要內(nèi)容，建立起自上而下和自下而上相結(jié)合的雙向評價體系。一方面，發(fā)揮自上而下評價機制的優(yōu)勢，運用法治評估和指標考核的手段，督促協(xié)商民主的積極實施。另一方面，建立自下而上的考核機制，由社會組織、專家或媒體等第三方對基層協(xié)商民主進行評價考核，促使基層協(xié)商民主更加契合民意。為避免協(xié)商形式化，宜加重對協(xié)商質(zhì)量的考核、評估，建立協(xié)商結(jié)果的決策轉(zhuǎn)化效率之專項評價指標，以促進協(xié)商共識的決策利用和限制公權(quán)機構(gòu)的自由裁量。

2.設(shè)定剛性問責的規(guī)范內(nèi)容

問責是保障協(xié)商民主效力的“硬性”手段，而目前，問責機制是基層協(xié)商民主運行鏈條中最薄弱的環(huán)節(jié)。要保障協(xié)商的運行績效，必須對漠視協(xié)商規(guī)則，違法或不作為的公權(quán)行為追究責任。而要追究責任，必須依法規(guī)范問責主體、對象、種類、情形，以及責任追究的適用條件和量級標準。

（1）明確問責主體。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對照基層協(xié)商民主的實際，其問責主體有：其一，上級問責。例如，依據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》（2019年頒布）第38 條規(guī)定，上一級行政機關(guān)對決策機關(guān)的違法失職行為，依法追究其行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和直接責任人員的責任。其二，人大問責。人大作為問責主體，具有無可比擬的權(quán)威性。根據(jù)憲法和地方組織法，人大對一切國家機關(guān)及其工作人員均有權(quán)問責，可通過質(zhì)詢、調(diào)查、撤職和罷免等方式進行。其三，社會問責。即由公眾、社會組織和新聞媒體等作為問責主體。社會各方可通過社會輿論、公眾不信任對公權(quán)力施加壓力，逼迫公權(quán)力在決策前、決策中依法履行民主協(xié)商的職責。

（2）確定責任對象。責任對象就是承擔責任的主體。責任對象認定不清，責任追究制度則難以落實到確切的主體，該制度就會成為一種擺設(shè)。按照行政首長負責制原理，基層協(xié)商民主作為公共決策過程，行政首長應承擔決策責任。當然，實際的決策往往是黨政交織，甚至是黨委拍板，若只追究行政首長的責任，顯然是不公正的。為解決這一問題，應按照“誰決策，誰負責”的原則，規(guī)定基層黨委承擔其因不履行協(xié)商民主職責的決策責任。更具體地說，立法還應按責任性質(zhì)的不同對擔責對象作類型區(qū)分，即分為行使公權(quán)的機關(guān)主體和個人主體。其中機關(guān)主體指協(xié)商組織方、決策方以及決策執(zhí)行方，個人主體即擔負以上三方的領(lǐng)導責任、直接主管責任的個人。

（3）規(guī)定問責的情形?？蓪f(xié)商民主追責的事實情形有：（1）不作為情形。例如，對不能及時辦理的協(xié)商意見，應報送基層黨委、政府和有關(guān)部門督辦，而未履行報送義務(wù)的；應當說明公眾意見、專家論證意見的采納情況，而未履行理由說明義務(wù)的； 應當履行及時公開信息的義務(wù)而未履行的。（2）違法情形。例如，決策機關(guān)違反或不履行協(xié)商程序造成決策嚴重失誤； 協(xié)商工作機構(gòu)在組織工作中失職瀆職、弄虛作假的； 決策執(zhí)行單位不執(zhí)行、拖延執(zhí)行協(xié)商決策的。

（4）明確責任的類型。責任類型按性質(zhì)可分為政治責任、法律責任兩種情形。政治責任即當決策出現(xiàn)失誤時，面向群眾作檢討、由上級領(lǐng)導進行訓誡或者受黨內(nèi)的處分； 法律責任即承擔違反相關(guān)法律所承擔的不利后果，如《公務(wù)員法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》中規(guī)定的法律責任。協(xié)商民主對基層公權(quán)力既是政治任務(wù)又是法定職責，應受政治責任和法律責任的雙重約束。

注釋：

①其實，“制度化”和“法治化”雖彼此相關(guān)，但不可等同。簡單地說，“制度化”是工作機制的規(guī)范化和程序化，而“法治化”是以法律形式實現(xiàn)的“制度化”；“制度化”必然要求“法治化”，“法治化”是“制度化”的高級形式。更進一步地說，“法治化”無論在形式還是內(nèi)容上，均比“制度化”的要求更高：首先，“制度化”側(cè)重規(guī)范性的外在形式，而“法治化”則還要求具有法效力的規(guī)范層級，是納入法律體系的規(guī)范化和形式化，其效力的剛性程度比“制度化”更高；其次，“制度化”以工具理性優(yōu)先，規(guī)范內(nèi)容的價值內(nèi)涵非其核心關(guān)注，而“法治化”則強調(diào)規(guī)范內(nèi)容的價值導向，要求規(guī)范內(nèi)容與公平、權(quán)利、秩序和效率等法的理性之結(jié)合。從終極意義上講，基層協(xié)商民主的法治化是其制度化的核心內(nèi)容，也是實現(xiàn)其制度化的基本保證。

②這兩部法律對基層協(xié)商民主的程序做出了規(guī)定，但因其制定時間較早，加上當時協(xié)商民主的理論與實踐尚不成熟，規(guī)定內(nèi)容仍然比較原則，缺乏可操作性。

③肖北庚：《論協(xié)商民主在行政決策機制中的引入》，《時代法學》2009年第5 期。

④李德虎：《基層協(xié)商民主的制度性追求與制度化路徑》，《探索》2019年第4 期。

⑤鄭慧、陳新：《基層民主協(xié)商制度化的推進路徑》，《光明日報》2014年3月26日。

⑥?林尚立、趙宇峰：《中國協(xié)商民主的邏輯》，上海人民出版社2015年版，第67、72 頁。

⑦[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，上海三聯(lián)書店2003年版，第368 頁。

⑧[美]阿米·古特曼、丹尼斯·湯普森：《民主與分歧》，楊立峰等譯，東方出版社2007年版，第107 頁。

⑨[美]喬治·M·瓦拉德茲：《協(xié)商民主》，何莉譯，載《馬克思主義與現(xiàn)實》2004年第3 期。

⑩張師偉、竇歡：《中國特色社會主義協(xié)商民主體系的法制建構(gòu)》，《探索》2016年第2 期。

?徐本力：《對協(xié)商民主各主體間的“信息對稱”和“知情權(quán)”的幾點思考》，載陳海剛主編：《人民政協(xié)理論與實踐研究》，上海人民出版社2013年版，第146～147 頁。

?筆者利用“北大法寶”“中國知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫，以及通過各類搜索引擎檢索，僅能找到的基層協(xié)商民主的“程序辦法”或“議事規(guī)則”類文件有：（1）《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定》（2008年）；（2）《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度意見》（2013年）；（3）《溧陽市委、市政府關(guān)于建立“百姓議事堂”的意見》（2015年）；（4）《寧鄉(xiāng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層民主協(xié)商對話工作實施意見》（2019年）；（5）《徐州市基層協(xié)商民主議事工作規(guī)則》（2019年）。其中，湖南寧鄉(xiāng)市是學習借鑒彭州的做法，江蘇徐州市是效仿溧陽的經(jīng)驗。而溫嶺、彭州和溧陽的規(guī)范性意見表達了三種不同的實踐模式，溫嶺“民主懇談”的特點在于其與人民代表大會的有機銜接，是“嵌入型”發(fā)展模式；彭州做法的特點在于通過體系化構(gòu)建推動協(xié)商發(fā)展，可謂“建構(gòu)理性型”發(fā)展模式； 溧陽實踐的特點在于依自然進化的路徑推進發(fā)展，屬于“進化理性型”發(fā)展模式。

?黃國華：《積極推進基層民主協(xié)商的創(chuàng)新實踐》，《重慶社會主義學院學報》2014年第2 期。

?郭熙：《百姓議事堂出新氣象》，《小康》2019年第1期。

?杜何琪：《從工具到機制：農(nóng)村協(xié)商民主的生長過程與局限——來自蘇南某村莊的案例》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》2017年第4 期。

?群眾層層推薦以村小組為單位，5-15 戶中產(chǎn)生1 名代表，組成村小組代表，再由每個村小組推選出2-4 名代表作為議事代表。參見李強彬：《協(xié)商民主的實踐品質(zhì)：審視維度與基層觀察——以彭州市社會協(xié)商對話會議制度為例》，《國外理論動態(tài)》2015年第6 期。

?王益：《社會資本與基層民主治理——以澤國鎮(zhèn)2010年民主懇談會為例》，《浙江社會科學》2011年第4期。

?李洪雷：《協(xié)商民主視野中的重大行政決策程序立法》，《中國發(fā)展觀察》2017年第19-20 期合刊。

?楊根喬：《關(guān)于基層協(xié)商民主建設(shè)的調(diào)查與思考》，《中州學刊》2016年第1 期。