行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的本體論、程序論與方法論探析

陳真亮，沈秋豪

(浙江農(nóng)林大學(xué) 生態(tài)文明研究院，浙江 杭州 311300)

一、問題的提出

區(qū)域環(huán)境治理是環(huán)境治理領(lǐng)域的新發(fā)展，是區(qū)域議題與生態(tài)文明戰(zhàn)略的深度融合，其不斷影響、改變和重塑著環(huán)境法學(xué)的理論、價值和方法。[1](P2)目前，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江流域大保護、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等地方實踐，意味著從國家戰(zhàn)略層面確立了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體格局，一些區(qū)域?qū)用嬉苍谔剿骺缧姓^(qū)的協(xié)同立法、執(zhí)法模式和司法協(xié)作。[2](P10)但縱觀已有區(qū)域環(huán)境合作實踐仍未繞開行政區(qū)劃與自然空間特殊性的二者關(guān)系的雙重羈絆，對環(huán)境行政的治理依賴也沒有得到根本性緩解。區(qū)域環(huán)境治理依然面臨廣泛的府際競爭、地方政府缺乏區(qū)域環(huán)境保護的內(nèi)生動力、相關(guān)利益主體缺位、長效機制缺乏等根本性困境。這些問題在“三不管”甚至“四不管”的行政交界區(qū)域長期聚集，導(dǎo)致部分區(qū)域和流域的生態(tài)環(huán)境問題更為尖銳，甚至可能出現(xiàn)行政交界區(qū)域有的地方政府集體不負責(zé)任的“公地悲劇”。

通過對當(dāng)前區(qū)域環(huán)境法治研究的梳理，不少研究在宏觀角度努力尋求京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角等具體區(qū)域的環(huán)境治理合作模式，也有的在微觀角度上關(guān)注區(qū)域環(huán)境法治產(chǎn)生的原因、[3](P33～34)法律體系構(gòu)建、[4](P109)協(xié)同立法機制、[5](P17)執(zhí)法聯(lián)動機制以及糾紛解決等方面，這些研究對深化區(qū)域環(huán)境合作的認識具有積極意義。但是，當(dāng)前相關(guān)研究要么側(cè)重于“區(qū)域法治”“地方法治”等宏觀層面的研究，要么局限于某個區(qū)域的具體環(huán)境法律問題就事論事，缺乏從中觀層面運用體系思維、系統(tǒng)論、生態(tài)整體主義方法論來構(gòu)建區(qū)域環(huán)境法治理論體系構(gòu)造，也較少運用“解釋論”來分析區(qū)域環(huán)境治理的形式理性與實質(zhì)理性等方面問題。

近年來，國家開始大力實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制逐漸完善?！笆奈濉币?guī)劃要求省際交界地區(qū)探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機制。在構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局的戰(zhàn)略背景下，有必要聚焦行政邊界區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中的各種理論窘境與現(xiàn)實難題，合理借鑒新區(qū)域主義、區(qū)域治理等理論，打破“行政權(quán)力依賴型”環(huán)境法治邏輯架構(gòu)，建構(gòu)相對體系化的區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同法治理論架構(gòu)。

二、行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的本體論

從本體論意義上講，空間性是法與法律現(xiàn)象的內(nèi)在屬性之一。[6](P12)空間是行政、市場與社會等一切行為的載體，自然成為賦予其他概念以意義的決定性來源。[7](P7)而空間是權(quán)力運行的重要載體，權(quán)力通過空間來發(fā)揮作用。[8](P72)隨著城市化的推進與區(qū)域一體化的加強，城鄉(xiāng)空間逐步被權(quán)力異化，不同區(qū)域、主體間可能產(chǎn)生差異化的環(huán)境治理訴求。因此，需要精準識別和理解“區(qū)域”概念，梳理國家環(huán)境法治與地方環(huán)境法治之間的互動關(guān)系，闡釋“協(xié)同法治”的理論內(nèi)涵與基本要素。

(一)概念內(nèi)涵：行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的理解及思路框架

目前，大部分學(xué)科對于“區(qū)域”的定義主要聚焦在地理學(xué)層面，比如長三角區(qū)域、珠三角區(qū)域等。當(dāng)然，法學(xué)視野下的“區(qū)域”亦不例外，其不僅建立在一定范圍的地理空間之上，尤在于以此為依托來賦予自然地理區(qū)域法律的色彩與基因。環(huán)境法中的“區(qū)域”也是一個基于行政區(qū)劃但又超脫行政區(qū)劃之上的綜合性概念。[9](P75～76)它立足于憲法行政法以及政治學(xué)意義的區(qū)域概念并以之為起點，合理借鑒社會學(xué)、生態(tài)學(xué)甚至經(jīng)濟學(xué)的區(qū)域概念，借以打破行政區(qū)劃的制度慣性和治理路徑依賴或方法偏好。環(huán)境法中的“需要特別保護的區(qū)域”等國家公園、自然保護區(qū)等自然保護地，作為一個“嵌套”于行政區(qū)域空間的自然地理空間，既涉及層級管理與屬地管理，又涉及統(tǒng)一管理、專門管理與監(jiān)督管理等。實際上，行政邊界區(qū)域環(huán)境法治中的“區(qū)域”特指存在行政區(qū)劃分割的具有生態(tài)功能整體性的自然地理區(qū)域。其中“行政邊界區(qū)域”主要指省級行政邊界區(qū)域，兼具主體多元性、利益多層性、訴求多樣性等特征，是區(qū)域矛盾沖突現(xiàn)象普遍性縮影和主要表征。

行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的概念在內(nèi)容上可以描述出區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體性被剛性行政區(qū)劃分割的這一核心矛盾，在范圍上可以精準把握住橫向和縱向上的不同行政層級事權(quán)與財權(quán)關(guān)系。從規(guī)范的角度看，行政邊界區(qū)域環(huán)境法治是指基于自然環(huán)境的區(qū)域性，在行政邊界區(qū)域，為克服行政區(qū)劃等人為分割區(qū)域環(huán)境所產(chǎn)生的不利影響，通過政府尤其是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府、企業(yè)以及利益相關(guān)的居民和社會組織之間廣泛、開放的協(xié)商與合作而推行的環(huán)境法治形態(tài)。[10](P69)行政邊界區(qū)域環(huán)境法治需要超越封閉式的、自我割據(jù)式的地方環(huán)境保護主義和大城市中心主義，也更不應(yīng)被置于省域環(huán)境法治范疇之中。否則，會遮蔽行政邊界區(qū)域環(huán)境法治實踐所蘊含的豐富內(nèi)涵和獨特價值。行政邊界區(qū)域環(huán)境法治應(yīng)該堅持以人為本，致力于圍繞國家整體實踐和地方具體法治的多元化理解，刺激國家權(quán)力與社會權(quán)力的自我反思，規(guī)范有序地達致區(qū)域環(huán)境利益動態(tài)均衡。

(二)理論借鑒：新區(qū)域主義與區(qū)域治理理論的融合創(chuàng)新

區(qū)域規(guī)劃法治觀并不是一種空洞的口號，不能單純地停留在一種觀念的灌輸上，而必須打造其深厚的理論基礎(chǔ)。[11](P15)行政邊界區(qū)域環(huán)境治理尤其需要對可能相互沖突的利益進行更細致的權(quán)衡，需要更多的治理能力、法律協(xié)作和司法智慧，也迫切地需要尋求更適切的區(qū)域治理新模式與理論范式。新區(qū)域主義(New Regionalism)作為一種治理范式，[12](P2,48)可以為探討法律與政治問題提供一個有益的分析框架，符合國家法治變革與社會變遷中的自上而下“還權(quán)于民”“簡政放權(quán)”“優(yōu)化營商環(huán)境”等方面的主體多元、觀念多元、利益多元發(fā)展形勢，有助于國家與社會、中央與地方、公權(quán)與私權(quán)主體之間的協(xié)商合作和互補，促進區(qū)域之間鄰避困境或公地悲劇的合作治理。

現(xiàn)代區(qū)域治理是新區(qū)域主義、協(xié)同理論、整體政府模式理論在區(qū)域問題上的應(yīng)用，并加以改進的公共治理理論。我國區(qū)域治理的未來走向正是兩者彼此借鑒和共享，新區(qū)域主義強調(diào)多元治理主體共同參與社會治理；區(qū)域治理則強調(diào)圍繞實質(zhì)性的治理目標不斷變換治理策略，通過開放、多元主體的平等協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)良法善治的目標。新區(qū)域主義有助于分析區(qū)域環(huán)境法治中的多元主體及其主體間性，合理分配多元主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系，以法治化的方式來凝聚區(qū)域共識、利益主張，從而促進區(qū)域空間的法律化與法律的區(qū)域空間化，實現(xiàn)空間正義與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

區(qū)域環(huán)境治理問題聚集了區(qū)域環(huán)境決策中多元利益主體缺位和行政權(quán)力的封閉行使等諸多困境。開放、多元化治理的平等協(xié)作才是行政邊界區(qū)域環(huán)境治理走出囚徒困境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理想路徑。融合新區(qū)域主義的區(qū)域治理理論內(nèi)在地孕育著行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的產(chǎn)生與發(fā)展，此理論架構(gòu)有助于形塑行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的價值目標，即環(huán)境資源的區(qū)域分配均衡、區(qū)域協(xié)作以及城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)的均等化等理論與實踐命題。因此，需要完善甚至重構(gòu)行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的公共權(quán)力體系，引導(dǎo)行政邊界區(qū)域環(huán)境法治主體機制、協(xié)作機制和糾紛解決機制的建構(gòu)和完善，最終在法治框架下激活多元社會自我規(guī)制模式以促進區(qū)域環(huán)境治理的良法善治。

(三)價值訴求：協(xié)同法治與和諧法治良性互動下的區(qū)域法治觀

自然地理空間與行政區(qū)域空間從形態(tài)上并不完全重合，甚至可能超出單一行政區(qū)劃甚至省級行政區(qū)劃的空間范圍。這就給提升自然地理空間的生態(tài)系統(tǒng)完整性、生態(tài)要素關(guān)聯(lián)性和功能共生性提出了挑戰(zhàn)。如果僅僅追求形式層面的協(xié)同法治可能會掩蓋利益主體的差異性及利益主體之間的相互對抗性，從而造成實質(zhì)上的環(huán)境非正義。因此，需考量行政邊界區(qū)域環(huán)境治理過程中的和諧法治、協(xié)同法治等問題。當(dāng)然，和諧并不是追求客觀性的標準答案，而是要探求區(qū)域環(huán)境問題的合理解決路徑。這也意味著，要結(jié)合不同國家和區(qū)域本身的政治、經(jīng)濟和社會甚至自然環(huán)境狀況而靈活運用法治的基本原理，尋找適切的區(qū)域環(huán)境治理方案。當(dāng)然，和諧法治是一種“結(jié)果判斷”，也是結(jié)果正義的一種重要考量標準。但是，正是因為和諧法治這一法理意識的分析、牽引、構(gòu)建，才能超越“純粹法治統(tǒng)一”目標而保持對良法善治的敏覺，才能避免陷入法治建設(shè)的絕對平均主義。[13](P127)

具體而言，和諧法治至少具有以下三層涵義。第一，環(huán)境法律需要平衡人與人、人與自然的關(guān)系?，F(xiàn)代社會法律內(nèi)部的規(guī)范性價值對區(qū)域整體的行為優(yōu)化具有隱性作用，這意味著立法時需要在法律內(nèi)部設(shè)定一種價值宣示，需要透徹地展現(xiàn)科學(xué)處理人與自然和諧共生的利益分配與矯正關(guān)系。第二，構(gòu)建軟法與硬法協(xié)同配合運行的區(qū)域環(huán)境治理體系。軟法與硬法和而不同、協(xié)作互動的包容性發(fā)展方式適應(yīng)了區(qū)域環(huán)境法治發(fā)展和完善的需要，也將會成為“環(huán)境減法時代”建設(shè)和諧法治體系的一個有效制度方案。[14](P67)第三，實現(xiàn)“共同但有區(qū)別”的區(qū)域環(huán)境治理責(zé)任機制。這種機制更加注重區(qū)域自然環(huán)境之間的整體性、差異性與協(xié)調(diào)性，致力于化解區(qū)域環(huán)境治理中的不平衡、不充分。

協(xié)同法治是和諧法治的本質(zhì)特征，也是行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的法理依歸，要強調(diào)以民生為本、有序約束公共權(quán)力以及利益的動態(tài)均衡性。行政邊界區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同法治包括“法律至上，法、理、情相得益彰”“整體政府和責(zé)任政府”和“人民主體，區(qū)域社會共治”等實質(zhì)要素，也包括協(xié)同立法、執(zhí)法聯(lián)動、權(quán)威司法和多元解紛機制等形式要素。這些法治要素共同揭示了行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的內(nèi)在機理?？傊瑓f(xié)同法治是追問行政邊界區(qū)域環(huán)境治理實踐的正當(dāng)性依據(jù)，是良法善治的法理意識在區(qū)域空間向度上的投射。其指向的終極目標是和諧法治，也就是要實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的和諧狀態(tài)。協(xié)同法治與和諧法治良性互動下的區(qū)域法治觀正成為新發(fā)展格局下適應(yīng)這一要求的理論回應(yīng)。

三、行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的程序論

程序論視角下行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的建構(gòu)，強調(diào)從立法、執(zhí)法與司法三個層面切入，注重區(qū)域環(huán)境合作治理中的規(guī)范生成、規(guī)范執(zhí)行、規(guī)范裁決。應(yīng)然意義上的良法善治兼具自治性與回應(yīng)性，以自治性的法律邏輯使區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法會議制度及其程序機制更為規(guī)范化；以回應(yīng)性的法律邏輯不斷吸納區(qū)域環(huán)境執(zhí)法問題；以多維性的法律邏輯充分有效地調(diào)動硬法規(guī)范和多元軟法規(guī)范。最終，在司法層面保障區(qū)域環(huán)境利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將協(xié)同法治轉(zhuǎn)化為多元協(xié)作機制并指導(dǎo)具象層面的行政邊界區(qū)域環(huán)境法治程序論，從而實現(xiàn)行政邊界區(qū)域環(huán)境和諧法治、良法善治。

(一)行政邊界區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法機制及實踐考察

區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實質(zhì)上是行政邊界區(qū)域環(huán)境法治主體共同參與環(huán)境事務(wù)的綜合決策，是“人民當(dāng)家作主”的憲法原則在行政邊界區(qū)域?qū)用娴穆鋵崳敲褚饩奂?、利益博弈并?chuàng)制生成協(xié)同治理規(guī)則的正式過程。目前，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法實踐存在以下問題。第一，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法面臨一定的合憲性、合法性困境。在現(xiàn)行立法體制下地方權(quán)力機關(guān)無法跨區(qū)域行使立法權(quán)，地方立法的效力范圍具有地域性，通過地方立法的環(huán)境保護合作協(xié)同行為或規(guī)定無行政區(qū)域外的法律效力，甚至協(xié)同立法行為“在很大程度上打亂了人民代表大會制度下的縱向地方國家機關(guān)體系，與憲法和地方組織法等法律關(guān)于地方國家機關(guān)行使職權(quán)范圍的規(guī)定明顯不符”，[15](P72)典型的如長三角大氣污染防治的立法協(xié)作、京津冀機動車和非道路移動機械排放污染防治的協(xié)同立法。第二，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法制度化、體系化的協(xié)調(diào)機制尚付闕如。現(xiàn)階段，省級地方立法還無權(quán)創(chuàng)設(shè)跨行政區(qū)的立法機關(guān)，因此缺乏深層次、真正意義上的區(qū)域協(xié)同立法機關(guān)、立法權(quán)限、立法程序等。各區(qū)域大多往往只限于立法信息分享、經(jīng)驗交流及立法通報等淺層次的協(xié)同與溝通，更多聚焦于區(qū)域共同行政行為、區(qū)域性職務(wù)協(xié)助行為和鏈條式行政行為等方面的區(qū)域行政機關(guān)的行政行為。[16](P79)第三，區(qū)域內(nèi)的省域環(huán)境法規(guī)從立法準備階段到立法完善的階段未貫穿立法鏈條的全面協(xié)同，并且地方立法交叉?zhèn)浒笇彶?、區(qū)域立法沖突解決、區(qū)域立法協(xié)同性評估、法規(guī)范動態(tài)清理等一系列協(xié)調(diào)機制都有待進一步研究和完善。

在區(qū)域污染防治和資源高效利用方面，倚重于地方政府間行政協(xié)議或合作宣言等，難以形成具有約束力的區(qū)域共識，不可能提供具有充分合法性的環(huán)境“良法”。對此，在區(qū)域立法回應(yīng)方面，要運用準確的立法語言，將區(qū)域環(huán)境治理目標定位轉(zhuǎn)化為立法具體規(guī)定及表述，需要尋求建立起一種適當(dāng)?shù)那页杀据^低的新型協(xié)同立法模式。當(dāng)然，其立法權(quán)力的來源、立法主體、立法程序和立法監(jiān)督等一系列制度都以現(xiàn)行立法體制為基礎(chǔ)，[17](P28)而行政邊界區(qū)域的相關(guān)省份要定期清理不符合“放管服”改革、生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護要求的規(guī)范性文件。

(二)行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制及實踐考察

跨區(qū)域環(huán)境執(zhí)法存在多元面向，既是一個專業(yè)判斷問題，也是一個社會利益衡量問題，不僅涉及技術(shù)層面的方案設(shè)計，更牽涉如何在執(zhí)法層面兼顧諸多主體的利益橫平。隨著我國環(huán)保機構(gòu)垂直管理改革的推進，生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍及配套制度建設(shè)，試圖通過集中環(huán)境執(zhí)法權(quán)來統(tǒng)籌解決省域范圍內(nèi)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境執(zhí)法難題。在現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，嘗試建立跨省域的生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍的構(gòu)想顯然不具有可行性。而根據(jù)生態(tài)守法邏輯采取信息共享、溝通交流以培養(yǎng)環(huán)境法治共識，有助于形成多元協(xié)同的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制。

行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制的關(guān)鍵在于溝通共識、信息共享、行動協(xié)調(diào)，其強調(diào)行政執(zhí)法權(quán)主體(包括受委托執(zhí)法者)、行政相對人與其他利益相關(guān)者，以及公眾和專家等社會主體的協(xié)作過程。行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制應(yīng)從“事件導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮沧R達成型”，不同利益主體在執(zhí)法聯(lián)動過程中充分表達共識，而后基于溝通過程逐漸形成執(zhí)法共識。具體而言：第一，環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動的基礎(chǔ)在于溝通協(xié)商。不同行政轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境部門往往通過正式溝通與非正式溝通來確定執(zhí)法工作重心、交流工作經(jīng)驗等，以降低協(xié)作過程中的溝通成本與提高合作持續(xù)性。溝通交流則意味著不同省之間的環(huán)保部門定期溝通，以此實現(xiàn)具體執(zhí)法細節(jié)、執(zhí)法舉措、執(zhí)法尺度和執(zhí)法標準(包括裁量基準)層面的趨同。第二，環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動的關(guān)鍵在于信息互通。不同行政轄區(qū)內(nèi)環(huán)保部門的聯(lián)動往往呈現(xiàn)為信息共享，通過共享信息的方式規(guī)避執(zhí)法管轄權(quán)沖突，為彼此明確執(zhí)法責(zé)任與執(zhí)法重心。第三，環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動的前提在于協(xié)同立法與司法協(xié)作。環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制的長期運作，需要理順行政邊界區(qū)域環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，形成主體參與、優(yōu)勢互補、過程協(xié)調(diào)的多中心區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作機制。[18](P55)第四，環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動的保障在于協(xié)調(diào)機制。行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動需要更多配套性響應(yīng)制度予以支持，不僅須注重行政邊界區(qū)域環(huán)境執(zhí)法平臺構(gòu)建，[19](P89～90)同時也需推進區(qū)域環(huán)境信息發(fā)布和共享制度、區(qū)域環(huán)境事件應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動制度、區(qū)域環(huán)保督察制度等。

(三)行政邊界區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作機制及實踐考察

環(huán)境問題的跨行政區(qū)劃特征與環(huán)境司法的屬地化部門化特征之間的矛盾，內(nèi)在地要求開展區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作。但當(dāng)前我國區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作普遍受制于固有的條塊型司法管理體制與屬地化配置的立法權(quán)格局，在實踐中存在區(qū)域環(huán)境司法合作協(xié)議效力缺失、(1)如美國環(huán)保署推行的國家河口治理計劃(National Estuary Program)，該計劃意在對美國主要河流河口地帶進行治理，實踐過程中各河口附近的城市盡管簽署了相關(guān)協(xié)議以達成理念上的共識，但受制于各城市的財政狀況與議會傾向，這些協(xié)議只是作為象征性政策而難以落實到各城市環(huán)保部門工作規(guī)劃與地方立法中。參見Lubell M, Collaborative Environmental Institutions: All talk and no action, Journal of policy analysis and management, Vol.23:3, p.563～565(2004).區(qū)域環(huán)境司法審判技術(shù)標準不一、區(qū)域環(huán)境司法運作缺乏外部協(xié)調(diào)等問題。針對這一矛盾，司法實務(wù)部門以審判為中心，以程序為依托，通過司法管轄權(quán)集中配置、司法管轄權(quán)分散協(xié)調(diào)、多機構(gòu)共同參與等路徑，構(gòu)建由內(nèi)到外的區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作體系，有效地促進了系統(tǒng)協(xié)作行為與創(chuàng)制秩序之間的平衡，促進區(qū)域環(huán)境司法與區(qū)域環(huán)境治理的、區(qū)域法治發(fā)展與國家法治發(fā)展的雙重良性互動。[20](P2)2014年，《最高人民法院關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》強調(diào)以司法審判機構(gòu)專門化與司法管轄模式集中化兩種方案來解決跨區(qū)域環(huán)境司法運作問題；2016年，《北京、天津、河北法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》以及2020年《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》試圖從司法系統(tǒng)內(nèi)外部等角度提高環(huán)境司法的協(xié)同性水平。2020年，浙江省嘉興市南湖、秀洲、海寧、桐鄉(xiāng)，湖州市吳興、南潯、德清、長興、安吉、南太湖等10家法院聯(lián)合簽署《浙江環(huán)太湖流域生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作備忘錄》，通過平臺共建、信息共享、糾紛共調(diào)、資源共用、機制共謀、生態(tài)共護等方面的協(xié)同共治，構(gòu)建環(huán)太湖流域生態(tài)環(huán)境聯(lián)動治理新體系。

程序論意義上的司法協(xié)作要求將司法最終原則作為基本原則之一，法律運行要從當(dāng)前的行政依賴轉(zhuǎn)向以司法邏輯貫穿始終，[21](P120)要求踐行經(jīng)由形式主義的實質(zhì)法治的司法形式主義。具體而言：第一，在整體規(guī)劃層面明確管轄權(quán)集中與制度性構(gòu)建的優(yōu)序。在區(qū)域內(nèi)部各省實現(xiàn)管轄權(quán)的相對集中，通過指定特定法院管轄或設(shè)立環(huán)境資源法庭的方式將環(huán)境資源類審判管轄權(quán)集中于特定法院。在各省實現(xiàn)行政區(qū)劃內(nèi)管轄權(quán)相對集中的前提下，可以由各省高院牽頭，在指定管轄的環(huán)境資源類案件審理法院或環(huán)境資源法庭中選取試點展開常態(tài)化的司法協(xié)作。(2)如南京中院在2020年針對《長三角洲地區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》制定的工作方案值得借鑒與推廣。該工作方案將協(xié)作機制與工作流程切實轉(zhuǎn)化為可量化的法院內(nèi)部工作機制。第二，在司法能力與程序銜接層面提煉積累區(qū)域的環(huán)境類司法知識，優(yōu)化法院系統(tǒng)內(nèi)部及法院系統(tǒng)—外部系統(tǒng)之間的程序銜接。有必要充分發(fā)揮類案檢索制度、發(fā)布跨區(qū)域典型案例、展開審判經(jīng)驗研討、探索區(qū)域環(huán)境司法裁判標準化等。第三，構(gòu)建跨行政區(qū)的信息共享機制和溝通平臺，促進智能化與數(shù)字化治理。雖然一些區(qū)域在信息溝通上已取得一定成效，諸多會議的開辦增進了不同區(qū)域內(nèi)法官的熟悉程度與合作水平，但數(shù)據(jù)信息的共享則受制于技術(shù)平臺與規(guī)范依據(jù)而進展緩慢，未來可以考慮在上述層面予以進一步完善。

四、行政邊界區(qū)域環(huán)境法治的方法論

正所謂“一切理論探討，最終都可以歸結(jié)為其研究方法論的探討；一切理論變革又首先依賴于對其研究方法論的變革，只有方法論上的科學(xué)更新才能帶來該學(xué)科的重大突破”。[22](P42)當(dāng)下我國的區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，需借助行政邊界區(qū)域環(huán)境法治這一理念范式和方法論視角加以總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)規(guī)律。行政邊界區(qū)域環(huán)境法治不僅僅是一個概念的證成、理論的建構(gòu)，其背后更蘊藏著豐富的方法論意義。未來區(qū)域環(huán)境治理現(xiàn)代化的法治轉(zhuǎn)型，應(yīng)注重從地方法制到區(qū)域法治、從城鄉(xiāng)正義到空間正義、從個體主義到生態(tài)整體主義方法論的三大轉(zhuǎn)向。

(一)作為制度論的區(qū)域環(huán)境法治：從地方法制到區(qū)域法治

從制度生成與變遷的角度看，區(qū)域法治研究的發(fā)展主線歷經(jīng)了先行法治化、地方法制、地方法治、區(qū)域法治(發(fā)展)的階段轉(zhuǎn)型，有益于在經(jīng)驗總結(jié)與反思基礎(chǔ)上推進區(qū)域環(huán)境治理現(xiàn)代化的法治轉(zhuǎn)型。從“地方法制”到“區(qū)域法治”的觀念嬗變，并非是一個突如其來的變化，而是當(dāng)前社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟形態(tài)、空間構(gòu)造轉(zhuǎn)變的必然趨勢與外在反映，是在融合與沖突中逐步嵌入到法治的結(jié)構(gòu)中來的。在社會系統(tǒng)理論下，區(qū)域法治成型需要建立在地方法治的主動性、積極性基礎(chǔ)之上的，這種自主能動性是區(qū)域法治不可或缺的現(xiàn)實基礎(chǔ)和真實支撐力量，但是自上而下的政府推進型路徑的缺陷并不必然導(dǎo)致區(qū)域法治，諸多法治地方實踐更無力有效證成區(qū)域法治概念，這些生動鮮活的事實只不過能引起學(xué)界對區(qū)域法治遲到的重視與法治回應(yīng)。

區(qū)域法治發(fā)展不應(yīng)是地方法治發(fā)展的簡單羅列與疊加，而應(yīng)是區(qū)域內(nèi)部各地方法治整體有機聯(lián)系的嚴密結(jié)構(gòu)，[23](P59～62)是區(qū)域之間成功法治經(jīng)驗的有機整合與制度互補。區(qū)域法治概念的獨特空間特征使其成為連接國家法治與地方法治的重要血緣紐帶，其表征著主權(quán)國家內(nèi)一種法治過程或狀態(tài)，在法治統(tǒng)一的框架下逐步塑造出有序的跨行政區(qū)區(qū)域性事務(wù)(尤其是行政邊界區(qū)域法治協(xié)作事務(wù))。通過有序的法治協(xié)作構(gòu)建來實現(xiàn)相關(guān)主體之間貫徹實施憲法和法律，有效協(xié)調(diào)并貫徹實施地方法律法規(guī)，克服行政區(qū)劃等人為分割區(qū)域所產(chǎn)生的不利影響，最終從整體上實現(xiàn)區(qū)域利益動態(tài)均衡的目標。[24](P126～127)因此區(qū)域法治概念無疑是地方法制概念的必要補充、適度延展與轉(zhuǎn)型升級，也標志著地方法制建設(shè)步入到一個治理體系的合作化和融合化的新階段。

正是身處“國家法治與地方法治交匯”的境遇，賦予了作為制度論意義上的區(qū)域環(huán)境法治獨特法律內(nèi)涵。第一，區(qū)域環(huán)境法治是在國家法治統(tǒng)一框架下環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要創(chuàng)新。區(qū)域環(huán)境治理并不是環(huán)境治理現(xiàn)代化之外的存在物，也不是對于其的簡單依附或者寄生，是現(xiàn)代環(huán)境治理體系和治理能力的內(nèi)在品格和應(yīng)有秉性，蘊含于其中、體現(xiàn)于其中、作用于其中。[25](P5)第二，區(qū)域環(huán)境法治并不是一個與法治相割裂的本體概念。它運用精妙的法治手段平衡行政區(qū)劃制度與區(qū)域整體性的矛盾，改良與重新詮釋傳統(tǒng)環(huán)境法律制度及其運行，喚醒區(qū)域環(huán)境本身的自然整體狀態(tài)，提供了一種獨特的“空間視角”，這種“空間轉(zhuǎn)向”學(xué)術(shù)現(xiàn)象的廣泛滲透也來源于第三代環(huán)境法的方法論范式與治理機制。[26](P126～127)

(二)作為生態(tài)正義論的區(qū)域環(huán)境法治：從城鄉(xiāng)正義到空間正義

從深層次的角度看，城鄉(xiāng)環(huán)境正義的失衡見證于中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性陷阱，由此產(chǎn)生的“以沿海為中心”“以城市為中心”和“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”“以污染治理為中心”等環(huán)境立法特征進一步加劇了城鄉(xiāng)環(huán)境權(quán)益的非均衡性。鑒于社會進步同時所伴生的各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、環(huán)境資源配置不對等、城鄉(xiāng)環(huán)境污染轉(zhuǎn)移及法律調(diào)整機制失靈等窘迫現(xiàn)狀，生態(tài)正義論亟需從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)正義向以民生為本的空間正義轉(zhuǎn)型。在此過程中，空間正義的價值和目標要求對區(qū)域環(huán)境公共權(quán)力加以限制和協(xié)調(diào)；將群眾訴求、民生呼喚融入?yún)^(qū)域的政策制定和改革規(guī)劃，推進區(qū)域居民環(huán)境權(quán)益的普惠化和均等化；切實矯正環(huán)境治理進程中的核心區(qū)域與邊緣區(qū)域、發(fā)達區(qū)域與落后區(qū)域、城市與農(nóng)村之間的環(huán)境權(quán)益分配性問題，形成個人利益、區(qū)域利益與國家利益的有機統(tǒng)一。[27](P52)

然而，在區(qū)域環(huán)境問題上要達到一種完全的公正是非常困難的，這是因為環(huán)境污染具有普遍性，但是環(huán)境污染的后果并不具有普遍性。本來，按照“誰污染誰負擔(dān)”的原則，獲利多且污染嚴重的地方政府、企業(yè)和個人應(yīng)該承擔(dān)更多的環(huán)境責(zé)任，但事實并非如此。環(huán)境損害的影響并不是同時而又平等地作用于所有人的，它反映人的生物本質(zhì)以及人類社會的結(jié)構(gòu)，受害最深的是處于弱勢的國家、地區(qū)和群體。具有重要生態(tài)功能的西部欠發(fā)達地區(qū)不僅承擔(dān)較為繁重的環(huán)境保護義務(wù)，而且在環(huán)境利益表達和話語權(quán)上往往處于弱勢地位。相反，東部發(fā)達地區(qū)不僅消耗自身和其他地區(qū)提供的環(huán)境資源，還將環(huán)境損害的后果更多地留給弱勢地區(qū)承受。所以，如果以“經(jīng)濟發(fā)展至上”作為區(qū)域一體化發(fā)展的共同需要、共同目標，并以之為由允許環(huán)境污染的出現(xiàn)，忽略了不同地區(qū)的稟賦差異、地緣特征和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略需要，則掩蓋了利益的對等性和發(fā)展的公平性，堵塞了環(huán)境利益的表達和補償機制，從而造成了實質(zhì)上的環(huán)境權(quán)益分配不公。(3)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下有必要實施開放性的環(huán)境治理思路和模式，通過區(qū)際利益補償?shù)戎贫仍O(shè)計實現(xiàn)環(huán)境權(quán)益的公平負擔(dān)和分享。參見陳婉玲：《區(qū)際利益補償權(quán)利生成與基本構(gòu)造》，載《中國法學(xué)》2020年第6期，第142、156頁。

“正是經(jīng)由權(quán)利的傾斜性配置向區(qū)域共同發(fā)展原則之下，關(guān)注區(qū)域差異事實的法律調(diào)整機制轉(zhuǎn)換，使剛性的權(quán)利傾斜性配置變成為區(qū)別對待的柔性利益平衡法則。”[28](P6)這也意味著，區(qū)域環(huán)境法治的建構(gòu)要充分認識到不同個體的差異性，充分利用個體之間的群體共同需求來作為正義觀念的基本前提。將一般正義觀中的“合乎每一個人的正義”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂虾踝钌偈芑菡叩淖畲罄妗?，即以弱勢群體的利益能否滿足視為區(qū)域環(huán)境治理是否公正的標準。故此，若要改變區(qū)域環(huán)境問題上的不公正現(xiàn)象，就必須通過區(qū)域資源權(quán)屬交易、區(qū)際利益補償、環(huán)境稅費制度等環(huán)境法律調(diào)整機制使區(qū)域內(nèi)“強者”承擔(dān)責(zé)任，“弱者”的環(huán)境權(quán)益得到補償與滿足，是以區(qū)域民生為本，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境正義、保障公民基本環(huán)境權(quán)益的必然途徑，也是協(xié)同法治的內(nèi)在要求。[29](P12)最終構(gòu)建以區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)法律法規(guī)體系為主體、以空間正義為價值依托的區(qū)域環(huán)境法治體系。

(三)作為社會系統(tǒng)論的區(qū)域環(huán)境法治：從個體主義到生態(tài)整體主義

傳統(tǒng)的行政區(qū)域管理剛性地拆解了自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性，使生態(tài)系統(tǒng)的自然發(fā)展需求得不到滿足，區(qū)域環(huán)境治理打破了這種行政分割，按自然生態(tài)邊界劃分的區(qū)域治理生態(tài)環(huán)境。從社會系統(tǒng)論的角度看，區(qū)域內(nèi)的各省(直轄市)是一個有機的社會—生態(tài)系統(tǒng)，任何一個環(huán)節(jié)受到破壞，整個區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)就會失衡。在生態(tài)規(guī)律面前，生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)和污染的蔓延都不受人為疆界的限制，任何行政區(qū)域的生態(tài)破壞或環(huán)境污染都會危及周邊其他區(qū)域甚至整個生態(tài)區(qū)域。因此，傳統(tǒng)的單個行政區(qū)域的環(huán)境治理已經(jīng)不能獨善其身，即使其奮力治理也會因為周邊區(qū)域的不作為、慢作為甚至是亂作為而功虧一簣。因此，自然區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)域合作治理必然代替各行政區(qū)閉關(guān)自守的單打獨斗，單個行政區(qū)域的環(huán)境治理必然走向自然生態(tài)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)域的聯(lián)合治理。相應(yīng)地，伴隨著地方法治系統(tǒng)“開放性”屬性的逐步凸顯，環(huán)境治理思維方式也必然要經(jīng)歷從法律思維到法治思維的演進。這種思維方式發(fā)生演進的根本原因在于法律思維所對應(yīng)的“封閉”法律系統(tǒng)的“不自足”所導(dǎo)致的對紛繁社會事務(wù)的應(yīng)對無力，[30](P93)這就要求區(qū)域?qū)用嬖谡w上能夠迅速對各種環(huán)境健康風(fēng)險問題做出反應(yīng)與法治回應(yīng)，同時還要與其他子系統(tǒng)協(xié)同配合，方能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域環(huán)境法治是國家整體法治和具體地方法治的能動性與必然性有機結(jié)合。當(dāng)然，區(qū)域環(huán)境問題不能脫離自上而下的建構(gòu)型法治的頂層設(shè)計與有效協(xié)調(diào)，同樣也不能缺乏自下而上的演進型法治的支持與有力執(zhí)行，代表著一種整體主義與個體主義有機結(jié)合的環(huán)境法學(xué)研究路徑。[31](P109)再者，作為社會系統(tǒng)論的區(qū)域環(huán)境法治孕育與發(fā)展，亟待摒棄個體主義方法論，轉(zhuǎn)而尋求生態(tài)整體主義立場、系統(tǒng)論方法的法理指引。對象更為宏觀的區(qū)域性、循特定自然環(huán)境之特殊性、整體性而動的法律形式成為環(huán)境法治實踐中更為有效的制度規(guī)范。[32](P91)這也意味著需要將整體主義環(huán)境治理觀作為價值考量，整體主義方法論、系統(tǒng)論、體系化思維為主要理論支撐，更多地關(guān)注區(qū)域之間不同行動和制度安排對生態(tài)系統(tǒng)整體性及生態(tài)要素、單元之間的相關(guān)性和協(xié)調(diào)性的影響，關(guān)注區(qū)域之間的政策與立法互動、區(qū)域立法協(xié)作、規(guī)則體系的內(nèi)洽以及制度體系的優(yōu)化與整合。

結(jié) 語

環(huán)境法治的敘事方式與研究視角日益與各區(qū)域、各行業(yè)乃至各環(huán)境要素緊密結(jié)合，呈現(xiàn)出精細化、具體化與本土化特性，勾勒出不同的地形與風(fēng)貌，[33](P21)展現(xiàn)出不同類型的區(qū)域法治、地方法治和基層法治等具體法治的新樣態(tài)。比如，國家生態(tài)文明試驗區(qū)、自然保護地、國家公園、國家文化公園、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等方面的區(qū)域法治問題。區(qū)域環(huán)境法治存在其空間向度、空間特殊性，不同的空間定義塑造出不同的法治協(xié)同路徑，展示著法治中國的地方實踐和具體表現(xiàn)。無論是權(quán)力推動型的區(qū)域環(huán)境法治如京津冀協(xié)同發(fā)展、國家公園體制試點的法治實踐，還是市場驅(qū)動型的區(qū)域環(huán)境法治如長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的法治探索，[34](P93～94)抑或是立法導(dǎo)向型的區(qū)域環(huán)境法治如長江、黃河等流域生態(tài)保護逐步走向法治的中心地帶，無不蘊含著不同空間場域下的區(qū)域環(huán)境法治變革現(xiàn)象邏輯。

從制度變遷角度來看，新時代環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化在研究視角上以區(qū)域環(huán)境法治為思維工具，在法律規(guī)制對象上以環(huán)境與健康風(fēng)險為基調(diào)，在價值取向上以空間正義為正當(dāng)性依托，進一步向環(huán)境治理的“第三次現(xiàn)代化”邁進。現(xiàn)代環(huán)境法尤其是第二代環(huán)境法向第三代環(huán)境法轉(zhuǎn)型過程中，提供了諸如可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境秩序、環(huán)境安全、環(huán)境正義、生態(tài)文明、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理、公私合作、多中心共治等一系列新理念與新方法。其總體趨勢是更加規(guī)范化、體系化、法理化，并向戰(zhàn)略化、綜合化、法典化邁進。從傳統(tǒng)環(huán)境法向現(xiàn)代環(huán)境法轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容在于環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在于促進環(huán)境法的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，增強其現(xiàn)代性的法律品格。當(dāng)然，區(qū)域環(huán)境法治的各國實踐只是環(huán)境治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一種表現(xiàn)類型，各國環(huán)境法仍然需要在相互借鑒中不斷趨同、同質(zhì)化，其共通的基本價值取向是可持續(xù)發(fā)展與人的全面發(fā)展，以及促進環(huán)境法的現(xiàn)代性與全球環(huán)境法的發(fā)展。