找找美國貧富差距的社保制度根源

■文／姚建平

二戰(zhàn)結(jié)束后的較長一段時期,美國以中產(chǎn)階層為主的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)被視為其經(jīng)濟繁榮和社會穩(wěn)定的基石。然而在過去的幾十年里，美國財富分配格局已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，貧富差距不斷擴大。相關(guān)統(tǒng)計分析顯示，過去20 年，美國1%最富有的人財富增長了86%，其余人口的收入不增反降。美國0.1%的富人與90%的平民所擁有的財富不相上下，1%的富人收入占全美人口總收入的20.1%。美國貧富差距根源可以從很多視角進行分析，例如工會力量微弱容易導致低技術(shù)工人面臨失業(yè)及低工資的困境，稅收制度也一定程度助推了貧富差距等。社會保障對貧困差距的調(diào)節(jié)功能早已是學術(shù)界的共識。但與歐洲發(fā)達國家相比，美國社會保障制度的收入調(diào)節(jié)和減貧功能比較有限。

美國社會保障制度的理念

與很多歐洲福利國家不同，美國的社會保障模式強調(diào)發(fā)揮市場作用和最大限度的個人自立，這與其歷史和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)。美國早期的殖民者大都是新教徒。新教倫理要求富人們講同情心，窮人們講努力工作以及道德。“勞動等同于拯救自身”的宗教思想對社會福利供給有重大影響。由于強調(diào)工作倫理，新教徒的救助非常注重區(qū)分“哪些是值得救助的人” “哪些是不值得救助的人”。最早到達美洲大陸的移民深受英國“伊麗莎白濟貧法”的影響，在登上新大陸后迅速仿效濟貧法建立了濟貧制度。濟貧機構(gòu)主要是向那些明顯失去勞動能力的人（例如老年人、兒童和患病者）提供援助，很少會對那些有健全軀體和或“不值得救助的人”提供救助。

盡管美國在20 世紀30 年代“羅斯福新政”、20 世紀60 年代“偉大社會建設”等時期一定程度上擴大了福利的范圍，但美國的社會保障始終沒有脫離“窮人靠政府，其他人靠市場”的理念。在這種理念指導下，公共性的養(yǎng)老保險制度（OASDI）只給“老年人、遺屬和殘疾人”等，大部分人需要依靠補充養(yǎng)老保險。公共性醫(yī)療照顧（Medicare）主要受益對象是老年人和殘疾人，大部分人需要購買商業(yè)醫(yī)療保險來解決自己的醫(yī)療問題。同時，社會救助和社會福利也基本上維持在一個較低給付水平，目標是為了受助者提供一個最基本的保障。社會保障的減貧功能與其制度模式密切相關(guān)。艾斯平·安德森曾經(jīng)把西方福利國家分為盎格魯－撒克遜模式、歐洲大陸傳統(tǒng)模式和“社會民主”模式。美國是盎格魯－撒克遜模式的代表，在其起源及演變中具有很大的自由主義特點，主張由最大限度的自由市場和最低限度的國家干預。此種模式的公共福利責任范圍較窄——主要是針對窮人，大多數(shù)人主要依靠市場來獲得保障。三種福利國家模式中，盎格魯-撒克遜模式的福利“去商品化”功能最弱，因此貧富差距也會最大。

市場導向的保險制度

社會保險發(fā)揮重要的貧困預防功能，是反貧困的第一道防線。貝弗里奇主持的《社會保險及其相關(guān)服務》報告指出：“要消除貧困，首先是要改進國家保險?！钡绹膯栴}是，公共性的社會保險作用有限，而補充保險和商業(yè)性保險卻異常發(fā)達。美國是世界上發(fā)達國家中唯一沒有提供“全民醫(yī)?！钡膰摇Ｃ绹e辦的公共醫(yī)療保險項目主要是“醫(yī)療照顧”，但它的受益對象主要是老年人、殘疾人、窮人、兒童、軍人等，其他人的醫(yī)療保障完全由市場解決。由此，美國成為世界上商業(yè)健康保險最發(fā)達的國家，商業(yè)健康保險在美國社會經(jīng)濟中占有極其重要的地位。商業(yè)醫(yī)療保險以營利為目的，其覆蓋面遠遠大于政府提供的公共性醫(yī)療保險計劃。目前，美國八成以上的人購買了各種各樣的商業(yè)醫(yī)療保險產(chǎn)品。由于商業(yè)性醫(yī)療保險比較昂貴，很容易成為普通家庭的沉重負擔，一定程度上會降低生活質(zhì)量。同時，那些買不起醫(yī)療保險的個人和家庭很容易陷入因病致貧的境地。

美國的養(yǎng)老保險制度始建于上個世紀30 年代，目前已建立起一套較完備的“三支柱模式”，即政府主辦的社會保險、雇主資助的私營養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老保險計劃?！袄夏耆?、遺屬和殘疾人保險（OASDI）”是目前美國最大的公共性收入維持項目，是美國政府為防止人們過早死亡和年老所帶來的經(jīng)濟無保障狀況而設立的一項重要的公共保險項目，因此又被稱為美國“最大的反貧困計劃”。盡管“老年人、遺屬和殘疾人保險”在反貧困方面的作用巨大，但問題是大部分美國勞動者并沒有公共性的養(yǎng)老保險，其養(yǎng)老保障主要依靠雇主養(yǎng)老金計劃（401K 計劃）。美國的雇主養(yǎng)老金計劃歷經(jīng)近130 年的發(fā)展歷程，其基金規(guī)模、計劃種類在世界范圍都是首屈一指的，并且在退休收入保障中發(fā)揮了越來越重要的作用。相關(guān)統(tǒng)計分析顯示，美國60%接近退休年齡的家庭擁有401k退休計劃。與公共性養(yǎng)老保險不同，雇主養(yǎng)老金計劃可以看作是勞動力市場初次分配的延伸。由于雇主養(yǎng)老金計劃缺乏互助共濟的制度設計，在職時收入高的人退休時養(yǎng)老金依然非常高，難以有效實現(xiàn)縮小貧富差距的目標。

三種福利國家模式中，盎格魯-撒克遜模式的福利“去商品化”功能最弱，因此貧富差距也會最大。

低水平的社會救助制度

美國社會救助制度項目非常多，但待遇水平總體并不高。補充保障收入（SSI）是最重要的收入維持計劃。與其他收入維持計劃相比，補充保障收入項目提供的救助水平相對較高，這主要由于制度設置意圖是要保證美國公民的最低收入水平，以便維持其基本生活。另外，由于補充保障收入項目的目標群體是老年人和殘疾人，因此不容易受到工作倫理的質(zhì)疑。一般公眾援助（GA）是幫助那些沒有資格受助于聯(lián)邦補貼資助的人，例如沒有資格獲得補充保障收入項目津貼。因此，一般公眾援助項目被看作是最后的救濟手段，其受助者通常是那些極度貧困者。

貧困家庭臨時救助（TANF）的救助對象主要是生活在貧困中的單親家庭的孩子、父母親長期失業(yè)的孩子等。1996年聯(lián)邦政府頒布的《個人責任與就業(yè)機會協(xié)調(diào)法》（PRWORA）廢除了“撫養(yǎng)未成年子女家庭援助”項目，取而代之的是“貧困家庭臨時援助”。新的項目不僅改變了財政支付方式，而且對受益者采取了嚴格的受助時間和工作小時等限制，并將重點放在督促和幫助失業(yè)者再就業(yè)方面，旨在通過提高受助人的工作愿望和增加他們的個人責任來減低他們對福利救濟的依賴，使他們樹立“以工作求自立”的理念。食品券是美國政府重要的反饑餓計劃。食品券的受助對象比較寬泛，多數(shù)情況下收入在貧困線的130%或以下就可以申請。食品券通常只能用于購買食品，而不能兌換成非食品類的東西，如肥皂、紙張、煙或酒等。食品券計劃實施以來，對于解決美國貧困問題、穩(wěn)定社會發(fā)揮了重要作用。但是，食品券計劃并沒有解決饑餓問題。有研究顯示，幾乎有12%的美國家庭要么飽受饑餓之苦要么擔心受到饑餓的威脅，兒童饑餓問題尤其突出。

總體看來，美國的社會救助制度堅持工作導向，給付水平偏低，受助者只能維持最基本的生活水平，因此也難以指望其實現(xiàn)縮小貧富差距的目標。

美國社會大體保持穩(wěn)定的原因

美國社會貧富差距非常大，但是美國社會為什么大體保持穩(wěn)定呢？其中有兩個重要的原因：

一是發(fā)達的非營利性社會組織很大程度上彌補了公共性社會保障的缺失。美國非營利組織無論在數(shù)量、資金以及就業(yè)人數(shù)上都超過世界上任何一個國家。從非營利組織具體涉及的領域來看，其中醫(yī)療保健組織、社會服務組織和宗教組織均與反貧困密切相關(guān)。在美國各類非營利組織的活動領域中，影響最大的是醫(yī)療衛(wèi)生領域的非營利組織。美國一半以上的醫(yī)院是非營利組織，這些非營利性醫(yī)院提供將近2/3 的全美醫(yī)院支持服務。非營利組織的社會服務是一種金錢以外的救助形式，提供家庭安慰、不能自理者看護、再就業(yè)、難民救助、社區(qū)改造等服務。此外，美國的宗教組織在聚集與分配社會財富、參與社會救助以及其他社會活動方面扮演著重要的角色。貧困群體是非營利組織所提供服務的主要受益者，因此有助于緩解貧富差距過大帶來的社會矛盾。

二是美國社會保障制度的廣覆蓋、低水平特征維護了社會穩(wěn)定。美國的社會保障制度雖然不像其他西方發(fā)達國家具有那么強的收入再分配功能，但是其最低限度保護和普遍覆蓋特征能夠使其國民規(guī)避主要社會風險，實現(xiàn)社會穩(wěn)定的目標?！白畹拖薅缺Ｗo”為美國最貧困和最無助的社會群體（老年人、殘疾人、兒童等）提供的基本保障，讓他們避免了陷入絕望的境地，也最大限度地迫使那些有勞動能力的人努力工作，較好地避免了福利依賴。此外，多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系相互補充，從而達到廣泛覆蓋的目標。在這個龐大的養(yǎng)老制度體系中，不管勞動合同的工作類型是什么，勞動者大部分都被不同類型的養(yǎng)老保障制度所覆蓋，在退休時能夠有基本收入保障。同時，公共性的醫(yī)療保險、商業(yè)性的醫(yī)療保險相互配合，再加上非營利性醫(yī)療服務供給，也基本上能夠滿足國民的醫(yī)療服務需求。