社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估再認(rèn)識(shí)

■文／蔡吉恒

科學(xué)、嚴(yán)密的社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控體系一般由風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制、外部監(jiān)督等組成，其中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指對(duì)制度運(yùn)行情況進(jìn)行分析，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度作出判斷的活動(dòng)。

基金支撐能力風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的系統(tǒng)性短板

當(dāng)一個(gè)社保統(tǒng)籌區(qū)某一險(xiǎn)種的基金累計(jì)結(jié)余不能自求平衡，通常需提高繳費(fèi)、政府加大投入、上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付、擴(kuò)大統(tǒng)籌區(qū)等，基金支付壓力會(huì)傳導(dǎo)到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域或其他統(tǒng)籌區(qū)，超過一定限度和范圍，將成為政府不可承受之重。開展基金支撐能力風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，未雨綢繆，推進(jìn)改革，至關(guān)重要，但當(dāng)下各地對(duì)基金支撐能力的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還存在以下短板。

指標(biāo)科學(xué)性不足。目前各地對(duì)“基金支撐能力”的評(píng)估，大致有8 項(xiàng)指標(biāo)：參保繳費(fèi)率、保費(fèi)征收計(jì)劃完成率、實(shí)際繳費(fèi)率與名義繳費(fèi)率的比例、人均繳費(fèi)基數(shù)、財(cái)政補(bǔ)助資金到位率、基金年度收支結(jié)存率、基金收支增長率之比、基金結(jié)余可支付月數(shù)。這些指標(biāo)只是基金征收和支出的數(shù)據(jù)，通常采集上一年度的數(shù)據(jù)，科學(xué)性、客觀性不足，容易受某一特殊年份異常數(shù)據(jù)影響，如財(cái)政補(bǔ)助資金推遲到位、不實(shí)參保數(shù)據(jù)清理等，且未考慮未來人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等變化，無法對(duì)未來基金支撐能力作出預(yù)測(cè)。

評(píng)估結(jié)果公開不足。社會(huì)保險(xiǎn)基金支撐力與廣大參保人、用人單位關(guān)系密切，向社會(huì)公開基金支撐能力有利于凝聚社會(huì)共識(shí)，減少改革阻力。中國社科院世界社保研究中心主辦發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報(bào)告2019－2050》預(yù)測(cè)，到2035 年左右，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余或?qū)⒑谋M，但尚無官方文件認(rèn)可這一評(píng)估結(jié)果。

與制度改革互動(dòng)不夠緊密。基金的可支付月數(shù)可以比較簡(jiǎn)單、直觀判斷社會(huì)保險(xiǎn)基金的可支撐能力。職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，結(jié)余過大會(huì)增加企業(yè)和職工繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，需要及時(shí)降低繳費(fèi)或提高待遇；結(jié)余過小則影響可持續(xù)性，需要加強(qiáng)基金支出管控、提高繳費(fèi)、增加基金收入渠道等。國家對(duì)有關(guān)險(xiǎn)種的基金合理結(jié)余額作出過統(tǒng)一規(guī)定，并規(guī)定了結(jié)余過多或過少的處理方法 。由于基金統(tǒng)籌層次與政策調(diào)整權(quán)不匹配，基金可支撐能力的評(píng)估結(jié)果難以及時(shí)有效觸動(dòng)改革。醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行市級(jí)或省級(jí)統(tǒng)籌，但是由國家統(tǒng)一掌握社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整、基金支出項(xiàng)目和待遇總體水平等權(quán)力，統(tǒng)籌區(qū)難以自行根據(jù)本統(tǒng)籌區(qū)的基金結(jié)余作出重大改革。

社?；鸢踩L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)性不足

社會(huì)保險(xiǎn)基金安全風(fēng)險(xiǎn)，指因被騙取、侵占、挪用、貪污、錯(cuò)誤支出，以及未依法足額征繳、未實(shí)現(xiàn)保值增值等導(dǎo)致基金受損的風(fēng)險(xiǎn)。開展基金安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，找出風(fēng)險(xiǎn)漏洞，有的放矢防控風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)維護(hù)基金的安全完整十分重要，目前還存在諸多短板。

評(píng)估主體不中立，影響評(píng)估結(jié)果客觀性。目前開展的基金安全評(píng)估試點(diǎn)，其中一個(gè)基金管控類指標(biāo)是“經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制情況”?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制檢查評(píng)估暫行辦法》明確了評(píng)估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，可操作性較強(qiáng)，但是由于該評(píng)估主要采取定性方法，而且是自我評(píng)估為主，評(píng)估結(jié)果不夠客觀、準(zhǔn)確，有的評(píng)估結(jié)果與實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)情況存在較大差異。不少經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自評(píng)內(nèi)部控制情況常常為滿分，有意無意忽略了問題，無法客觀揭示風(fēng)險(xiǎn)。

采集靜態(tài)單一數(shù)據(jù)，影響評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。目前開展的基金安全評(píng)估試點(diǎn)中，“基金違法案件情況”指標(biāo)基于上年已經(jīng)發(fā)生的案件數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估，屬于靜態(tài)數(shù)據(jù)。因?yàn)榛鸢讣l(fā)生具有偶然因素，某一年度發(fā)生的案件不能全面反映實(shí)際情況，未暴露騙保案件的地區(qū)基金安全風(fēng)險(xiǎn)不一定低。需要更豐富的指標(biāo)才能作出相對(duì)可靠的預(yù)判。比如審計(jì)、檢查發(fā)現(xiàn)的大量錯(cuò)誤支付待遇問題，是導(dǎo)致基金損失的重要因素，應(yīng)將引發(fā)該問題的因素納入評(píng)估指標(biāo)。

業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估隨意性較大。目前，我國尚未建立覆蓋所有社會(huì)保險(xiǎn)管理和經(jīng)辦業(yè)務(wù)的統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。各統(tǒng)籌區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)普遍編寫了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦風(fēng)險(xiǎn)管理手冊(cè)，根據(jù)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)情況設(shè)定崗位控制、財(cái)務(wù)控制、信息控制等防控措施。各地主要根據(jù)經(jīng)驗(yàn)自行設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，有較大隨意性，有的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)把所有業(yè)務(wù)都確定為中低風(fēng)險(xiǎn)，掩蓋了真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)程度。

指引和標(biāo)準(zhǔn)不清，政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏可執(zhí)行性。2018 年，人社部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理風(fēng)險(xiǎn)防控工作的意見》（人社部發(fā)〔2018〕43 號(hào)）提出，制定社會(huì)保險(xiǎn)政策要同步進(jìn)行基金管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，研究防控措施，風(fēng)控措施不到位的政策不能出臺(tái)。這一制度將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估前移到?jīng)Q策層面，豐富了社會(huì)保險(xiǎn)基金安全評(píng)估內(nèi)容，是構(gòu)建“政策、經(jīng)辦、信息、監(jiān)督”四位一體風(fēng)險(xiǎn)防控體系的重要一環(huán)。但目前對(duì)于如何開展這類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尚缺乏可操作性的標(biāo)準(zhǔn)指引，哪些政策需要評(píng)估、評(píng)估什么內(nèi)容、怎么評(píng)估等缺乏明確規(guī)定。

重新審視社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

社會(huì)保險(xiǎn)科學(xué)、精細(xì)管理離不開科學(xué)的評(píng)估制度。針對(duì)眼下社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的不足，應(yīng)重新審視社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。筆者提出以下建議。

分類開展評(píng)估。建立一個(gè)大而全的社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，艱難而低效。不同類型的風(fēng)險(xiǎn)，需要采取不同的評(píng)估和防控方法。可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容和影響的后果，將社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分為社會(huì)保險(xiǎn)基金支撐能力風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社會(huì)保險(xiǎn)基金安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和社會(huì)保險(xiǎn)決策管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，需要分別設(shè)置指標(biāo)，分別開展評(píng)估。

分維度開展評(píng)估。社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行有多個(gè)維度，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也應(yīng)多維度開展，以體現(xiàn)評(píng)估的系統(tǒng)性、完整性。根據(jù)評(píng)估對(duì)象和范圍大小，可以分為宏觀、中觀和微觀三個(gè)維度的評(píng)估。一是宏觀層面的評(píng)估。主要是對(duì)一個(gè)地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)管理整體情況開展全面、綜合評(píng)估。該類評(píng)估覆蓋范圍較廣，可以對(duì)一個(gè)地區(qū)所有險(xiǎn)種或者某個(gè)險(xiǎn)種的基金管理整體情況進(jìn)行分析。宏觀評(píng)估注重整體性、全面性，有助于發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)未來形勢(shì)作出科學(xué)預(yù)判。二是中觀層面的評(píng)估。主要是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管的某個(gè)環(huán)節(jié)或某項(xiàng)工作開展評(píng)估。比如社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦內(nèi)部控制是維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)基金安全的第一關(guān)，對(duì)內(nèi)部控制開展評(píng)估屬于中觀層面的評(píng)估。中觀評(píng)估可以分析局部的風(fēng)險(xiǎn)。三是微觀層面的評(píng)估。主要是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)單項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，一般根據(jù)業(yè)務(wù)出錯(cuò)是否會(huì)造成基金損失、出錯(cuò)是否可以修正補(bǔ)救、出錯(cuò)能否被及時(shí)發(fā)現(xiàn)、出錯(cuò)的概率、可能造成的影響大小等因素，綜合評(píng)估確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。所謂“千里之堤毀于蟻穴”，微觀評(píng)估的主要意義在于能發(fā)現(xiàn)“蟻穴”。根據(jù)微觀評(píng)估結(jié)果，針對(duì)具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的防控措施。

夯實(shí)評(píng)估數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象是社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的情況，反映運(yùn)行情況的載體主要是檔案材料和數(shù)據(jù)信息，因此社會(huì)保險(xiǎn)檔案材料和數(shù)據(jù)信息的全面完整及準(zhǔn)確是開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)條件。目前，由于種種原因，參保檔案不完整，社保信息記錄不準(zhǔn)確、更新不及時(shí)等情況比較普遍，基于這樣的數(shù)據(jù)材料作出評(píng)估自然會(huì)與實(shí)際有較大偏離。因此，需盡快清理和規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行數(shù)據(jù)、檔案。

評(píng)估主體必須中立。評(píng)估是評(píng)估者的主觀行動(dòng)，特別是如果采取定性評(píng)估，且評(píng)估結(jié)果影響到評(píng)估者的政績或者需要承擔(dān)不利后果，評(píng)估結(jié)果就容易產(chǎn)生偏差。社保部門應(yīng)當(dāng)走出自己評(píng)估自己的思維定式，積極委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。每個(gè)“黑天鵝”事件的背后，都潛藏著一個(gè)巨大的“灰犀?！笔轿C(jī)。做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，能發(fā)現(xiàn)“灰犀?！?，提前防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。完善的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有助于盡可能早地發(fā)現(xiàn)各種“灰犀?！臂E象。以經(jīng)辦業(yè)務(wù)的微觀風(fēng)險(xiǎn)為例，《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收、社會(huì)保險(xiǎn)登記、待遇支付、個(gè)人權(quán)益記錄等有統(tǒng)一的規(guī)定，各地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦程序相差不大，各項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該一致，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)的微觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。國家層面統(tǒng)一編寫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，有利于整體提升各地基金安全風(fēng)險(xiǎn)的防控水平。

豐富評(píng)估方法。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有定量和定性兩種方法。在定量分析方面，盡可能通過社會(huì)保險(xiǎn)管理系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)實(shí)行大數(shù)據(jù)、自動(dòng)化評(píng)估，還要不斷針對(duì)實(shí)際情況完善定量分析指標(biāo)。在定性評(píng)估方面，盡可能避免純主觀的評(píng)價(jià)，可以通過收集分析群眾信訪、審計(jì)報(bào)告、基金監(jiān)督檢查結(jié)果、基金要情等反映出的問題總結(jié)形成評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)估對(duì)象開展定性評(píng)估。如某地被審計(jì)、檢查發(fā)現(xiàn)向喪失待遇資格條件人員支付社會(huì)保險(xiǎn)待遇，或者基金要情反映存在工作人員篡改數(shù)據(jù)貪污基金的問題，可以追溯引發(fā)問題的因素并用于評(píng)估整個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)的基金安全風(fēng)險(xiǎn)情況。

評(píng)估結(jié)果應(yīng)有硬約束。社會(huì)保險(xiǎn)制度高質(zhì)量發(fā)展以及基金安全完整離不開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只有將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果充分應(yīng)用起來，才能解決評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)防控兩張皮的現(xiàn)象。如社會(huì)保險(xiǎn)基金支撐能力評(píng)估顯示結(jié)余過多或過少，就應(yīng)當(dāng)盡快有序啟動(dòng)制度改革。如被評(píng)估為高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，必須有對(duì)應(yīng)的經(jīng)辦流程調(diào)整（增加審核審批層級(jí)，增加崗位、信息控制等）。如一個(gè)地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)基金安全評(píng)估顯示為高風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)部門可掛牌督辦整改，當(dāng)?shù)卣鳛樨?zé)任單位，限時(shí)降低風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。對(duì)重大政策實(shí)施影響基金收支平衡的情況（如當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)基金擴(kuò)大支出）應(yīng)當(dāng)及時(shí)動(dòng)態(tài)評(píng)估，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)不可控就應(yīng)該果斷調(diào)整或停止政策執(zhí)行。這方面需要通過立法來推進(jìn)?！?/p>