權利慰藉：政策制定中的知識分工與公眾參與*

□ 呂鵬 付森

內容提要 本文從知識社會學的視角出發(fā)，旨在通過知識分工這一視角解讀政策制定過程中的公眾參與壁壘?，F代化過程中，知識分工引發(fā)的外部性表現為知識專業(yè)化、知識等級化和知識分子話語聯盟，這直接影響到政策制定過程中公眾參與壁壘的形塑、參與壁壘的強化以及參與壁壘的持續(xù)性再生產，進而導致公眾參與的民主權利形式化為一種權利慰藉。而隨著現代性的加深，知識分工也在持續(xù)深化，其帶來的參與壁壘必然更加隱蔽和多樣化。

一、問題的提出

社會政策與民生問題緊密相關，它的重要性也隨之凸顯，甚至已經逐漸成為中國社會變革中重要的社會治理工具。社會政策的制定和實施不僅受到國家和政府的高度重視，而且隨著互聯網技術的發(fā)展，也越來越引發(fā)廣大公眾的關注。但是當前我國的政策執(zhí)行效果卻始終難以讓政府和民眾滿意，尤其是在政策執(zhí)行過程中出現的執(zhí)行偏差已經成為困擾政府和社會的主要問題。當前政策執(zhí)行主要是政府行為，所以學界關于政策執(zhí)行偏差的分析多集中在制度環(huán)境層面，提出了一系列重要的分析概念，“職權劃分和激勵結構”①、“事實上的聯邦主義”②、“晉升錦標賽”③、壓力型政府等④。也有學者分析了地方政府作為政策執(zhí)行者的行為邏輯，認為地方政府集“代理型政權經營者”與“謀利型政權經營者”于一身的“雙重角色”⑤、地方政府上下級部門之間的博弈⑥、地方政府的共謀現象都使得政策執(zhí)行充滿了不確定性⑦。政府作為執(zhí)行主體，政策執(zhí)行不力必然帶來公眾不滿，削弱政府的公信力；而對于民眾來說，政策執(zhí)行不到位導致他們的訴求得不到滿足，涉及自身利益的問題得不到解決，給社會帶來了不安定因素。究其根源，作為單一能動主體，政府的“命令—動員式”政策執(zhí)行方式壓制了社會力量參與政策過程的訴求，科層制自上而下的權力分配模式，導致政策的影響力在科層制內部自上而下的流動，而權力的逆流動，即公眾影響力自下而上的流動渠道過于狹窄，導致政策執(zhí)行的盲點難于彌補。

面對政策執(zhí)行困境，學界為解決這一難題提出了種種方案，而其中一劑“靈丹妙藥”就是在政策制定過程中引入公眾參與機制，從而緩解政策執(zhí)行偏差的困境。一種觀點認為公眾參與政策過程是民眾利益表達的基本渠道，有助于提升政策的有效性⑧。公眾參與機制的實質是一種權力的再分配過程，有效性是它的根本所在，民眾通過參與機制表達自身的利益訴求，不僅是公民權利的運用，而且有助于將自身訴求納入到政府的考慮范疇中，提升政策有效性。一旦公眾參與淪為“走過場”，政策失去有效性，公眾自然也就喪失了對參與制度的信任。另一種觀點認為公眾參與政策過程能夠確保政策成為公眾協(xié)商一致的結果，可以獲得廣泛的社會支持, 是提升政策合法性的有效途徑⑨。社會公眾的認可與支持是公共政策合法性基礎的核心來源，公眾參與機制可以避免強加于民眾和社會的政府獨白式霸權，是政策合法性的必要條件，有助于構建一種公眾參與的文化環(huán)境。而且，在行政權力日益擴張的現代社會，民眾參與政治過程，不僅是政府民主化進程的內在要求，而且能夠有效保護公民的合法權益，實現“權利制約權力”⑩。公民是公共物品與公共服務的消費者和參與者，公民參與是政府治理結構中的關鍵組成部分，所以，構建公眾參與機制來謀求公共政策的有效性和合法性, 并將公眾置于現代政治的民主化過程之中已成為人類共識。

但是從知識社會學的視角出發(fā)，政策制定過程是一個不同科學知識共同互動和應用，進而尋求特定問題解決方案的過程。只有具備專業(yè)知識的專家群體才能夠保證政策的科學性和有效性，實現政策的社會治理功能。公眾本身并不具備政策制定的系統(tǒng)性專業(yè)知識，難以提供有價值的判斷和意見，他們的知識僅包含著某些通過歸納而得到的經驗判斷、社會成員的價值傾向和政治愿望，所能提供的更多是從自身視角出發(fā)的利益訴求，故而必然面臨知識分工帶來的壁壘?；仡欉^往研究可以發(fā)現，公眾參與政策制定在實踐中面臨著如參與主體不明、參與意識淡薄、專業(yè)知識缺乏、參與渠道不暢等諸多問題?，相關研究者都注意到了公眾自身專業(yè)知識的缺乏帶來的參與困境，然而大都泛泛而談，缺乏對這一困境深入的剖析挖掘。也有研究關注到了政策制定過程中由于知識分工而導致的專家與大眾對立的困境?，但是并沒有對造成這一困境的知識分工及其定義內涵進行界定，對于知識分工所造成的參與壁壘也未能進一步的探討。鑒于此，本文關注的重點是何為知識分工？ 知識分工帶來了哪些公眾參與政策制定的隱性壁壘？這些壁壘是如何形成的？又是如何導致了民主權利淪為一種慰藉性權利？

二、知識分工的內涵及特征

知識分工（the division of knowledge）的概念源于哈耶克，他認為所謂知識分工是整個社會的知識以一種分散的、不完整的形式存在于社會的個體中，任何一個人所擁有的知識占全社會知識總量的微不足道的一部分，人類通常所稱的整體的知識只是一種理想化的狀態(tài)?。現代社會中知識是分散的、分立的、個體性的，呈現一種碎片化的形態(tài)?！爸R分工”打碎了經濟學中全知全能者的假設，社會生活中單個的個體只了解自身或一些特殊事件的知識，對世界上的絕大部分知識處于必然的無知狀態(tài)。

在政策科學領域，也有不少學者從知識分工的角度探討了專家知識和大眾知識的分離與對立。在基切爾認知分工理念的基礎上，沃倫批判了大眾知識與專家知識的分裂?；科林斯也將“專家知識”劃分為“普通型的專家知識”和“專業(yè)型的專家知識”?，前者指代社會成員掌握的生存所必需的技能知識和道德知識，后者指與特定領域相關的，必須經過長期的專業(yè)性訓練或實踐才能夠獲得的知識?，但其實質仍舊是專家知識與大眾知識的對立。

政策制定中的知識分工不同于哈耶克的知識分離，也不同于專家知識和大眾知識的分類，其主要指代科學知識體系在社會分工的影響下分裂為不同專業(yè)學科知識的一種知識分離形態(tài)。其與前述兩者的不同點在于：

一是知識的范圍。哈耶克所說的知識不僅包括我們所說的科學知識或者理性知識，也包括個人所知道的所有事實、其存在的情況以及所謂的默會知識，即社會中存在的經驗、傳統(tǒng)和習慣等?。柯林斯的專家知識也包括了大眾具備的生存技能知識和道德觀念知識。但在政策制定場域中所運用的知識則主要是科學知識，即人類通過科學研究方法對客觀世界的認識成果。科學知識不同于信息和事實，也不同于大眾零散的技能和觀念，是“一種客觀上已經認識的事物，一種精神財富”?，它是對社會事實的認知和理解，主要由各種文字陳述組成，“包括思想內容以及語言所表述的理論內容，它們出現在雜志、書本、圖書館等一定環(huán)境之中”?，是清晰的、超然的、不斷反思的，它的合法性建立在其“客觀性宣稱”上，即科學是關于世界的客觀有效的認識??？茖W知識是從普通人的生活世界中抽象而成，進而上升為一種具備普遍性的認知。

二是知識的等級。在哈耶克的知識分工概念中，知識是市場中個體做出判斷的依據，并不存在等級序列?？铝炙古c沃倫的專家知識與大眾知識雖表達了一種對立支配的圖景，但更多的是強調二者的對立所造成的參與困境，從而試圖建立一種分工合作的調和機制，實現知識的民主化。但在現代社會，知識成為布迪厄所說的符號資本，建構了一種象征權力，形構了政策制定場域中不同參與者的等級形態(tài)和支配結構，而缺乏專業(yè)的知識儲備和技能工具的大眾根本不具備這一象征資本。在知識分工背景下，受過系統(tǒng)的專業(yè)知識訓練,具有專業(yè)方面的系統(tǒng)性知識，掌握政策分析咨詢方法及工具的專家群體不僅形成對缺乏知識資本的民眾的壓制，而且專家群體內部也存在等級化，知識在社會中的效用也決定了不同專家群體在政策制定場域中的位置。

三是知識分工的結果。哈耶克的知識分離推動了經濟領域內一種自生自發(fā)秩序的形成；專家知識與大眾知識的知識分工是一種參與的實踐機制，作為一種化解決策科學化與民主化的兩難困境的舉措；而科學知識的知識分工對社會具有全方位的深度影響，其不僅塑造了知識生產的專業(yè)化模式，營造了對專業(yè)化的崇拜，改變了社會的權力分配格局，而且將技術理性強加給社會系統(tǒng)，形成一種意識形態(tài)崇拜，而伴隨著計算機與人工智能技術的崛起，技術理性的話語霸權將會進一步鞏固。

在知識分工背景下，不同學科的知識群體逐漸地集中并致力于專研知識的某個方面，通過對知識的不斷積累和拓展，推動了知識持續(xù)的專業(yè)化和精細化，導致傳統(tǒng)社會中的綜合性知識分子日益稀少，越來越多的是對不斷精細化的知識進行專業(yè)化研究的“專家型知識分子”。而隨著知識在社會中的應用，不同類型的知識之間出現了知識的等級化序列，自然科學的知識逐漸壓制了社會科學知識，成為了所謂的唯一的科學知識。掌握專業(yè)知識的專家在現代化進程中成為社會中的“立法者”，占據了社會權威的話語權，并逐漸形成了知識分子話語聯盟，用資格認定將普通民眾排斥在外，并固化為一種支配結構。

三、知識分工與公眾參與壁壘

（一）知識專業(yè)化與參與壁壘的形構

現代社會已經變成一個知識社會，我們的生存環(huán)境已經從物質性圖景變成了知識性圖景，即霍金所說的“知識性生態(tài)系統(tǒng)”，知識體系已經成為比銀行體系、政治體系或能源體系更普遍的環(huán)境因素。知識社會的來臨讓知識的重要性不斷凸顯，也讓其成為了又一個權力載體。在?？驴磥?，在現代社會，知識成為一種權力占有，知識和權力的“共生”塑造了知識-權力關系，知識擁有者具有其他人不能控制和不能獲得或分享的特權。布迪厄也指出知識作為一種文化資本，其本質是某種形式的權力資本，在社會中呈現一種不平等的分布形態(tài)，決定了不同群體的結構性位置。知識領域的專業(yè)化不斷再生產著“專家型知識分子”，逐漸將他們剝離出社會公共領域，拉大了他們與普通民眾的距離，導致其成為一種專業(yè)知識生產者。隨著專業(yè)知識與日常生活實踐的距離逐漸擴大，知識的重要性及其效應已經無法被普通民眾所驗證，進一步強化了知識及其守護者的權力，導致他們的權力已讓普通民眾難以匹敵。這一過程制造了專家與民眾的對立，形塑了一種新的支配形式。

而政策科學本身就是在知識分工背景下產生的，拉斯韋爾在開創(chuàng)政策科學時就強調了政策科學的目標是追求科學性與合理性，它必須以數學公式和實證數據為基礎。政策科學的宣稱就暗示著科學性是政策的靈魂，它屬于專業(yè)知識群體，而不屬于普通民眾?！肮舱呖茖W向來是以專家為導向的，也就是說公共政策制定是專家們的事。”所以，在政策科學出現之初，就劃清了與公眾之間的界限，將普通民眾排除在外，而現代公共管理過程中涉及到的問題大多具有專業(yè)性，普通公眾憑借常識根本無法參與，只有掌握了專業(yè)知識的專家才能夠解決這些問題。故而，在政策制定過程中，具備專業(yè)知識的專家群體理所當然的掌控了話語權，塑造了公眾參與的隱蔽性壁壘。

1.專家掌握政策問題的事實確認。政策問題是一種尚未實現的需求、價值或改進的機會，它作為一種依概念、判斷、推理建造的“知性存在體”，其強烈的抽象性與復雜性導致民眾根本無力直視。所以，只有掌握專業(yè)知識的專家們基于客觀的社會事實，通過一系列調查研究工作，才能對該問題做出事實認定。在政策制定過程中，專家最大的作用被認為是他們擁有專業(yè)知識和技術知識，能夠運用科學的方法對復雜的社會問題進行深入的觀察、分析，對政策問題的事實進行客觀的認知，找到問題的本質和根源，進而將其轉化為強制性的政治需求。政策問題在經專家界定之后就成為了最終的事實，民眾由于知識的欠缺根本無力質疑，只能任由專家壟斷話語權。所以，實際上，專家們成為了政策議程的主導者，被正確地描述為政策問題建構中的“隱蔽的層級”，在政策問題的事實建構中發(fā)揮著實質性的影響。在政策問題的建構過程中，專業(yè)知識為專家群體塑造了權威形象，贏得了民眾的信任，讓民眾自愿跟隨他們的引導。故而，公共問題異化為技術問題，雖然可以通過事實的調查解決，但是調查只能由那些具備專業(yè)能力的人實施，調查的結果也只能被訓練有素的專家利用。

2.專家決定政策方案的科學認定和價值實現?，F代社會中的政策實踐表明, 政策有一種強烈的科學性需求；同時，它也包含著價值選擇和價值實現的取向。所以，政策規(guī)劃內在的二元屬性，既需要專家利用自身的專業(yè)知識提出有效的應對之策，同時，任何一項政策的出臺都關系到廣大普通民眾的切身利益，解決方案必須具備價值實現，尤其是公平正義的倫理要求。在解決方案的制定中，政策規(guī)劃的科學性與可靠性都要求專家群體運用自身領域的專業(yè)知識通過共同協(xié)商提供專業(yè)可靠的解決方案，普通民眾由于缺乏相關的專業(yè)知識，很難參與到方案的制定中，也提供不了有價值的建議。而在政策的價值選擇和價值實現等方面，雖然普通民眾也具備經驗積累和道德判斷，對政策的價值實現也能提出代表自身利益訴求的建議，但是在知識專業(yè)化的背景下，關于道德和倫理的知識領域也已為專家掌控，民眾也同樣被排除在外。故而，從政策的科學性和有效性要求出發(fā)，知識的專業(yè)性是公眾參與政策制定的最大障礙，民眾由于缺乏專業(yè)知識，對于社會問題的事實認定和方案選擇中能夠真正參與的領域非常有限，僅僅能夠提出自身利益訴求，只能是一種“有限參與”。專家形成的政策共同體不僅對于政策問題的定義，而且對于解決方案都具有巨大的影響力，在技術上訓練有素的政策專家甚至確定政策的方向和發(fā)展。

專業(yè)知識塑造了專家可信性的權威形象，他們代表了對專業(yè)知識的真理性信念，確證了專業(yè)知識的可靠性、決斷性和可信性，從而為他們建構了象征權力。專家作為一種“認知權威”，帶有一種天然的神圣光環(huán)，即便他們得出的結論沒有能夠準確的反映事實，但是專業(yè)知識帶來的權威形象仍舊能夠贏得公眾的信任。具備專業(yè)知識的專家成為了我們社會的“立法者”，他們被賦予了從事仲裁的合法權威，掌握權威性話語，對爭執(zhí)不下的意見糾紛作出仲裁與抉擇，決定何為正確的意見和應當遵守的規(guī)則，成為才能和權威的表征。所以，政策制定中，專家與公眾之間呈現出一種知識的單向流動，導致了一種“專家的專制”。公眾與其說主動的將決策權交給了專家群體，不如說他們由于自身知識的缺陷，以一種被動的、無法選擇的姿態(tài)被排除在政策制定之外，即便要解決的問題涉及到自身利益，由于知識的缺乏，他們也只能極其有限的參與到政策問題的討論和政策規(guī)劃的選擇。知識-權力共生格局下，政策制定機制通過知識分離塑造了權力的分配格局，具備專業(yè)知識的專家掌握了政策制定的話語權，缺乏專業(yè)知識的公眾則只能處于被支配的地位，二者共同塑造了這一隱蔽性壁壘。

（二）知識等級化與參與壁壘的強化

知識分工體系與社會分工的結合塑造了知識的專業(yè)化路徑，而伴隨著知識產品在社會中的應用也造成了不同知識類型的等級化，知識的結構秩序從平行共存轉變?yōu)榇怪钡燃壗Y構。知識是對客觀世界的認知，是客觀事實在頭腦中的反映，它本身不牽涉等級秩序。但是知識的運用卻導致了不同類型的專業(yè)知識之間形成了等級分化的格局，權力格局再一次被調整。

自工業(yè)革命以來，不同學科知識在社會發(fā)展中產生的影響不同，導致知識領域內出現了等級分化，失去了它們之間“獨立而平等”的意義。十九世紀初，自然工程科學占據了統(tǒng)治地位，社會科學知識淪為了配角。人們將科學的概念與自然工程科學等同起來，認為他們領域獲得的是確定性的知識，而哲學社會科學的知識一直是虛假的、想象的知識。在這一背景下，社會科學的研究者表現出了對效仿自然科學的巨大熱情，急切的想進入“科學”的領域?！八鼈儯ㄗ匀豢茖W）的成功使另一些領域的工作者大為著迷，馬上便著手模仿它們的教義和術語。由此便出現了狹義的科學方法和技術對其他學科的專制。這些學科為證明自身有平等的地位，日益急切地想表明自己的方法跟它們那個成就輝煌的表親相同，而不是更多地把自己的方法用在自己的特殊問題上?！边@股潮流同樣席卷了政策制定場域，林德布羅姆等學者從科學視角出發(fā)，提倡理論模型、定量方法和技術運用在政策中的應用，試圖建立一個實證主義和技術主義取向的政策體系。政策制定本應是各個領域知識之間的平等對話和應用過程，但是，在科學理性的籠罩下，自然科學專家掌握了對事實進行解讀和判斷的絕對權力，他們才能判定何為有效知識。政府在決策時只會偶爾咨詢社會科學，比起自然科學的全面影響，社會科學所發(fā)揮的作用已經顯得無足輕重了。一方面，自然科學的研究方法籠罩了政策制定過程，導致政策問題的建構出現了嚴重的數據化趨勢，政策方案的制定也呈現了大量的模型化向度。另一方面，在政策規(guī)劃中，技術理性成了關注的重心，價值實現逐漸被排擠，而最嚴重的是技術理性已經逐漸成為一種意識形態(tài)，壟斷了政策制定的話語權，出現了以客觀規(guī)律取代政治規(guī)則的趨勢，技術的可能性同時強迫人們在實踐上充分的利用這些可能性。

1.政策制定中的數據化趨向。在自然科學占據學科主導地位的背景下，數據科學野蠻生長，社會學家孔德提出的科學實證主義認識論深度滲入了整個社會科學中，成為主流，“學科殖民”日益凸顯。自然科學領域的研究方法也同樣占據了政策過程，導致在政策制定中充斥著對自然科學研究方法的崇拜。首先，實證主義下的政策問題是一種客觀事實，專家利用自己的專業(yè)知識和科學方法揭示這種客觀存在。但由于政策分析中定量方法的壟斷，政策問題事實的精確性被要求建立在數據的基礎之上，這一要求認為只有通過定量方法才能實現對政策問題的精確測量，被統(tǒng)計指標所描述和解釋測量結果才是最能精確把握的事實，是最確定性的知識。這種對定量方法的追捧和狂熱導致了政策問題的數據化趨勢，政策問題失去了原本的復雜性，而被簡化為一堆數據構成的事實。其次，在實證主義的統(tǒng)治下，專家在政策制定過程中大量的應用數學規(guī)劃、建模仿真、線性規(guī)劃及成本-收益等方法構建最佳的政策分析模型,尋找解決方案的最優(yōu)解, 在技術層面衡量方案是否經濟、有效、科學，并以此為基礎制定政策決策。在研究方法日益復雜，不斷定量化的趨勢下，普通的民眾根本不具備這類獲取知識的專業(yè)手段，而對于這些科學研究方法所生產出來的知識，以及在此基礎上選擇的政策規(guī)劃，民眾根本無力去判斷這些知識的科學性和方案的有效性，他們面對著一堆眼花繚亂的數據、模型，根本無法提供具有建設性的意見，他們的參與只是對專家的一種認同和屈服，認可在政策制定中專家的權威地位，再一次確定他們的無知和無力。所以，自然科學的知識精英不斷推動政策制定的數據化趨向，不僅在政策問題的界定中壓制了社會科學的知識精英，也嚴重阻礙了民眾參與社會問題的探討。在科學的話語霸權下，科學專家成為了神圣的代表，是一批“具有領導魅力的人群”，民眾不僅無法對政策問題發(fā)表意見，甚至消除了他們對專家的質疑聲和批判聲。

2.政策制定中技術理性的意識形態(tài)化。自然科學知識的巨大力量不僅讓哲學社會科學黯然失色，而且也讓普通民眾對其頂禮膜拜，科學也取代宗教成為現代社會新的信仰。自然科學家和技術人員借助他們的知識，從抽象世界和推理世界中獲得了控制和改變世界的巨大力量，而且這一力量與日俱增。對科學的崇拜讓技術理性成為一種統(tǒng)治社會的意識形態(tài)，“科學和技術的合理形式，即體現在目的理性活動系統(tǒng)中的合理性，正在擴大成為生活方式，成為生活世界的‘歷史的總體性’”。技術理性的意識形態(tài)對社會的統(tǒng)治樹立了自然科學專家在知識領域的權威形象，進一步加劇了對于專家的信任，強化了專家在社會結構中無法撼動的崇高地位。在政策制定中，科學理性和技術專家扮演了關鍵性角色。技術專家認為科學理性所創(chuàng)造的客觀規(guī)律是公共生活領域的最高準則，試圖用其取代民眾的集體意志?？陀^規(guī)律性在政治生活中規(guī)定沒有選擇余地的解決辦法，科技的客觀規(guī)律性將代替政治的規(guī)范法則，取代人們的政治意志。對于政策規(guī)劃所要面向的未來，專家通過計算每種手段實現目標的有效程度以及所需成本，從而根據成本—收益的比較來選擇實現目標的最優(yōu)手段。在政策制定中，價值實現逐漸被科學理性所取代，理性被認為能夠提供一種正確的觀點，“據此可以對現實世界行為的‘善’作出判斷”，所以，為了實現更好的政策選擇，理應用科學原則替代政治，科學理性應當成為政策的唯一目標和內在品質。

政策制定中的數據化趨勢和模型化方法都暗含了這樣一種野心，利用技術的發(fā)展消除決策的不確定性，利用科學理性獲取生活世界的客觀規(guī)律，并將其宣稱為指導我們生活的準則?，F代化是一種理性化不斷發(fā)展的過程，而科學理性則被認為是理性的完美形態(tài)，所以，在政策制定過程中，社會科學專家在政策制定中提供的道德規(guī)范和價值規(guī)范被忽視。而公眾自身更被視為缺乏這種理性化，他們的參與更被視為一種理性化的倒退，是對現代性的一種破壞，故而，公眾參與也成為政策制度的多余行為，成為一種非必要性的畫蛇添足。定量模型的應用和技術理性的統(tǒng)治讓政策制定的參與門檻不斷提高，普通公眾缺乏專業(yè)知識，失去了表達意見的機會，科學知識和科學的研究方法也加劇了他們對專家的膜拜，而科學理性的缺失更讓其成為一種政策制定的多余過程，導致公眾參與政策制定的知識壁壘被技術統(tǒng)治的意識形態(tài)進一步加固。

（三）知識分子話語聯盟與參與壁壘的固化

當前的社會已經變成了一個知識社會，知識成為了社會地位的重要衡量指標。社會學家貝爾將知識看作后工業(yè)社會的中軸之一，認為新社會的主要階級是一個以知識而不是以財產為基礎的專業(yè)階級。知識分工體系下的專家由于掌握了專業(yè)知識在社會結構中占據了有利地位，占有了知識帶來的權力和地位。而普通民眾由于缺乏符號資本，在權力分配格局中處于被支配的地位。專家-公眾的支配結構一旦形成，專家群體就會為了維護自身的利益，采用各種策略構建知識分子話語聯盟的排他性，維持自身地位的再生產。即便政治干預力量試圖構建協(xié)調機制，但是也會由于路徑依賴效應而收效甚微。

一方面，確定性承諾造就了結構性依賴。日常生活中的不確定性讓普通民眾始終被恐慌所裹挾，這種不確定性需要知識的確定性承諾來緩解，所以，民眾只有依賴專家的指導和幫助，才能找回生活實踐中的確定性和安全感。知識社會中，缺乏知識帶來的不確定性和風險更加嚴重，民眾與專家之間基于知識占有而形成的這種既相互隔離又相互依賴的結構性依賴關系也就更加穩(wěn)固?！霸谀切┲R由既定的圣賢、教師集團所控的地方，他們的統(tǒng)治力度和統(tǒng)治范圍依賴于由于普通人的無知所產生的不確定之感或被剝奪感的嚴重程度，而且，還依賴于前者激發(fā)或強化后者的這種不確定之感或被剝奪感的能力，換句話說，依賴于他們造成的對于他們所控制的知識的社會必要性。”在政策制定場域中，公眾議題的復雜性、技術問題的專業(yè)化，細節(jié)的繁雜多變，都導致公眾面對社會問題通常不知所措，而根本原因就是缺乏專業(yè)知識。結果，公眾生活在一種巨大的不確定性之中，對一切都失去了控制，專家們不斷強化公眾對于自身局限性的認知，從而屈服于他們爭取的選擇。在這種情況下，公眾為了尋求安全感，只能選擇權利讓渡，將決定權交給專家群體，由他們代替民眾作出決策。這種結構性依賴關系的存在讓他們不得不依靠專家完成政策制定，實現自身利益訴求和社會問題的解決。

另一方面，專家型知識分子形成了排他性聯盟。在政策制定中，專家決策機制為知識分子帶去了地位和權力，而掌握話語權的知識分子為了維持自身的地位和權力，會采取各種策略排斥其他群體進入這一知識領域，形成一種封閉體系。一是“圈地式”劃界。知識分子為了鞏固自身的地位，利用托馬斯·吉倫所說的“劃界活動”在知識分子和公眾之間劃出明確清晰的界限，如同“圈地運動”一樣，為某一智力活動領域被貼上“科學”的標簽，就宣稱屬于自己的領地，將這一領域以外的人群歸為“非科學”，從而剝奪他們在這個領域的話語權以及認知的權威性。專家利用這種“圈地式”的手段，為公眾貼上無知的標簽，不斷鞏固著自身話語權。三是互證性權威。在知識專業(yè)化的背景下，公眾對何為有效知識缺乏判斷力，更缺乏評價能力，這種對知識的有效性和科學性的判斷最后只能由專家群體之間通過互相證明的方式完成。專家之間的互證性權威在不斷的實踐過程中制度化為同行評議制度。同行評議制度本身就明確了只有科學家才有資格判斷其專業(yè)同行所作工作是否有效，所以，這一體系就成為專家們建立話語霸權的工具，通過它牢牢的將話語權力攥在手中，塑造了專家群體在知識方面的專制地位，將政治權利和公眾輿論全部排斥在外。雖然這一制度被稱為科學的一面鏡子，但其實質卻成為專家權威再生產的最有效機制。

專家群體為了維護自身的話語權，將公眾排除在政策制定過程之外，從而形成一種“鎖定”狀態(tài)，造就了公眾參與壁壘的持續(xù)性生產。專家所具有的專業(yè)化職能是任何人類社會都不可或缺的，一旦他們建立一個具有內聚力的群體，就會不可避免的具有獨占性和排他性。政策制定過程中，缺乏知識、缺少技能、缺乏理性的公眾自然為專家排斥，所以，即便在國家力量的強制作用下，公眾可以參與到政策制定過程中，但是面對專家群體的排他性聯盟，公眾的代表性參與只能淪為一種形式化參與，并不能真正的影響政策制定。當前，我國已經積極構建公眾參與的機制和渠道，聽取民眾的訴求和意見，但是專家群體通過各種策略形成的知識分子話語聯盟，共同維護著自身的地位和權力，在原子化的社會中，缺乏固定組織的公眾在面對知識分子的話語聯盟時根本無力與之對抗，導致知識分工帶來的參與壁壘進一步固化。

政策制定是公眾一直未曾涉足的未知世界，知識分工為公眾進入這個世界設置了壁壘，知識等級化進一步強化了壁壘，而政策制定機制給專家?guī)淼臋嗬?、榮譽和地位讓專家出于理性選擇，通過各種手段排斥公眾參與，形成了政策制定的鎖定狀態(tài)?，F在，在民主浪潮的沖擊下，未知世界對公眾敞開了大門，邀請公眾進去，公眾擁有了參與的權利，他們在這個未知世界中暢游，卻錯誤的以為自己屬于這個世界。現代社會復雜性的不斷升級，知識將不斷積累，知識分工也將越來越精細化、碎片化。政策制定的復雜性也在日益加深，而其科學化的本質追求只會讓壁壘越來越多，公眾注定不屬于這個世界。

四、政策制定中知識分工導致的慰藉性權利

在民主化政治的背景下，政府為了自身合法性的再生產，必然尋求與公民的合作，在政策制定中引入公民參與機制，滿足公民權利的要求。真正的民主應當是所有公民能夠直接充分參與公共事務決策的民主，不論是政策議程的設定，還是政策的執(zhí)行，都應該有公民的參與。只有實現大眾普遍參與，民主的基本價值才有可能在實踐中實現?？梢哉f，在民主的理想傳統(tǒng)中，參與與民主不僅是不可分離的，而且參與居于核心地位。在我國現代化的過程中，社會中逐漸出現公眾參與政策制定的訴求，政府也開始構建公眾參與的實踐機制。在政府理念層面，出現了各種鼓勵和推進公眾參與的宣示；在實踐層面，以聽證會為典型的參與機制也在逐步完善。但民主化浪潮下的公眾參與并不是“萬能解藥”，知識分工的存在讓它只能是一種民主化的象征符號。

（一）慰藉性權利。公眾參與機制的本質是一種政治儀式，是政府在民主化浪潮下建構政府合法性的一種手段，其目的是為了滿足公民的權利訴求，是對公民參與權利的一種心理慰藉。公民參與作為民主政治的內在要求，不論是被動還是主動，政府為了實現自身的合法性建構，都會通過搭建公民參與平臺、構建公眾參與機制來完成一種政治儀式的表演，讓參與其中的民眾以為自己能夠影響政府的決策，實現自己的訴求，真正觸摸到了社會治理的權力，成為了權力分享者。但公眾參與作為一種政府滿足公民政治權利訴求的渠道，不管以何種形式，不論是否發(fā)揮作用，公民只要能夠參與到政策制定過程中就能夠獲得滿足感。再有，政府為了政策的推行，也會尋求通過公眾參與的途徑來提升政策本身的合法性聲稱，讓參與其中的民眾提出訴求和建議。作為政策合法性的建構途徑，公眾參與仍舊被視為一種工具，雖然政府不斷創(chuàng)建各類制度，完善各種機制，但是知識分工下公眾自身的缺陷卻無法彌補，他們缺乏制定政策的知識，缺少理性判斷能力，作為一種代表性參與，他們更無法與知識分子的話語聯盟抗衡。所以，政策制定中的公眾參與在知識分工體系下根本無法發(fā)揮實質性效用，政策內在的科學性和有效性與公眾的民主權利始終是一種難以調和的矛盾，知識分工帶來的參與壁壘，讓公眾參與注定是一種自我滿足的權利慰藉，一種美好的烏托邦。

這一表演過程不僅實現了形式上的權力再分配，滿足了民眾的權利訴求，更重要的是能夠對未參與的公民營造一種示范效應，讓社會上其他的普通民眾看到了高高在上、俯視眾生的政府被馴服的姿態(tài)，看到了一種真切的分享權力的途徑，看到了政府對民眾的俯首帖耳。這種不斷的示范效應猶如精神鴉片，讓民眾得到了徹底的滿足，而從不去思考其背后的本質其實是一種虛假參與。在作為表演者另一方的政府盡管真正想與民眾分享權力，給予他們參政權，但是在這種長期表演過程中，導致了一種自我陶醉，認為只要簡單的完善機制就能夠保障民主權利的實現。所以，政府和民眾在參與儀式的過程中，通過表演，都獲得了自我滿足感，二者共同推動這一政治儀式的持續(xù)上演，實現政府合法性的再生產。

（二）持續(xù)性生產。知識分工讓政策制定過程中公眾的虛假參與成為一種持續(xù)性生產過程。一方面，政府面臨的社會狀況愈加復雜，社會風險越加不確定，公共服務的質量要求越來越高，在這種情況下，政府若實現有效治理必然要不斷提升政策的科學性和有效性。另一方面，公眾參與是民主權利的象征，仍將是未來社會中最根本的訴求。隨著民眾利益訴求的復雜化、多樣化，政府為了自身政權合法性的建構和穩(wěn)固，只能滿足公眾的權利訴求，而公眾參與政治過程則是必然的要求。政策的科學性和民主性困境的根源就在于知識分工體系在現代性過程中的自足性，知識分工作為一種普遍性的社會存在，在勞動分工和教育體系的推動下，實現自我生產，成為了社會機體的一部分，甚至影響著整個社會的發(fā)展面向；所以，在兩難之下，政府只能繼續(xù)選擇政治儀式的表演，既滿足了公眾的權利訴求，同時也讓政策的科學性、有效性得以保障，政府和公眾都成為了“叫不醒的人”，而公眾參與的慰藉性權利也將會是一個看不到盡頭的持續(xù)性生產過程。

知識分工帶來的參與壁壘源于現代性對普通民眾的惡意?，F代性的本質是一種理性的持續(xù)發(fā)展，在這一基礎上帶來了知識的累積、精致的專業(yè)化。知識的累積性增長導致的知識分工要求以一種專業(yè)性、科學性對社會進行治理，實現社會工程的高效、科學、有序建設。所以，現代性孕育的知識分工使得政策制定必定屬于具備專業(yè)知識的專家，與公民要求的民主權利完全背離。公眾參與破壞了效率和秩序，損害了知識專業(yè)化的精致表象，更被視為一種理性的倒退，與現代性的要求南轅北轍。隨著未來社會現代性的持續(xù)發(fā)展，知識分工的程度會進一步加深，這種深深嵌入現代社會軀體中的“惡意”會越來越普遍，專家與民眾的隔閡會更加明顯，民眾對專家的依賴也會日益加深，這種參與壁壘不僅不會消失，反而會出現一種不斷的累積性強化過程，在未來以更具有欺騙性的表象出現，在社會系統(tǒng)中越嵌越深。

五、結束語

公眾參與機制的構建已經成為一個直接影響社會、政治發(fā)展的選擇問題。為了提升社會政策的科學性和有效性，我國政府也在不斷完善“公眾參與、專家論證和政府決策相結合”的決策體制，試圖將政策工具轉化為在民眾層次上尋求集體行動從而實現社會有效管理的途徑。本文試圖通過知識分工的概念分析論證政策制定過程中公眾參與所存在的壁壘，指出知識分工產生的知識專業(yè)化建構了公眾的參與壁壘，知識等級化進一步強化了這一壁壘，而知識分子話語聯盟則實現了壁壘的持續(xù)性生產，三種層層遞進的外部效應，最終導致公眾參與的形式主義，形成了對民主化權利的一種威脅。知識分工是現代性的產物，其與權力耦合，與理性共生，以及知識分子的話語聯盟帶來的路徑依賴，都讓專家無可爭議的占據了社會結構中的支配性位置。雖然公眾參與機制表面上為民眾參與鋪平了道路，但是在實踐過程中，缺乏專業(yè)知識的民眾在政治過程中顯得孤立無援、彷徨無措。盡管政府積極構建公眾參與機制的多樣化渠道，試圖通過進一步的制度建設消除知識分工的壁壘，但其仍舊只能是讓民眾得到一種權利慰藉，從而建構自身政權的合法性基礎。

知識分工在政策制定領域中對民主權利的威脅已經受到不少學者的重視，但是其作為現代社會的一種普遍存在，知識分工所帶來的專家對大眾的壓制、專家之間的層級化、技術理性的牢籠都對生活世界具有深刻影響，這種影響伴隨著知識分工的不斷深化將會日益凸顯，因此，進一步探討其在其他生活領域的影響和限制也應當引起更多關注。

注釋：

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