國家監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的實(shí)踐反思與有序推進(jìn)
——以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公為視角

陳偉，宋坤鵬

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

黨的十八大以來，我國全面依法治國戰(zhàn)略加速推進(jìn)，法治國家建設(shè)取得極大成效，國家治理模式向法治化不斷邁進(jìn)。為順應(yīng)法治國家建設(shè)的需求，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，黨和國家以創(chuàng)立“一體化”和獨(dú)立性的國家專門反腐敗機(jī)構(gòu)、重構(gòu)國家腐敗治理體制與機(jī)制系統(tǒng)為首要使命，力求實(shí)現(xiàn)腐敗治理體制的自我完善與系統(tǒng)升級[1]。基于此，十三屆全國人大一次會議批準(zhǔn)通過設(shè)立國家監(jiān)察委員會的決定，整合原有分散式的反腐機(jī)制，全面深化國家監(jiān)察體制改革。根據(jù)黨的十九大報告，國家監(jiān)察體制改革實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，由此形成了“一套班子、兩塊牌子、兩種職責(zé)”的辦公模式。但是，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的模式仍然要處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)之間的關(guān)系，此時就應(yīng)當(dāng)以程序上的紀(jì)法銜接為重心，以國家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運(yùn)行為依歸，努力探求保障監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的約束機(jī)制，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公背景下監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化提供指引。

一、國家監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)

（一）構(gòu)建權(quán)威、高效反腐專門機(jī)構(gòu)的內(nèi)在要求

腐敗心理基于人性貪欲而滋生，腐敗事實(shí)因公權(quán)力的實(shí)際享有而形成，腐敗問題早已成為纏繞世界各國的一個共同議題。黨和國家一直高度重視反腐敗問題，曾針對不同階段的腐敗先后采取一系列高強(qiáng)度的反腐措施并取得積極成效。然而，在肯定這些反腐措施取得成效的同時并不能忽視這類反腐措施本身所具備的政策性、制度性特征及其呈現(xiàn)出來的短期效應(yīng)，治標(biāo)不治本的策略難以取得反腐敗的根本性勝利[2]。而且，以往反腐模式的資源和力量相對較為分散，國家反腐權(quán)力未能集中行使，難以實(shí)現(xiàn)各機(jī)關(guān)在反腐敗過程中的有效銜接，以致反腐治理效能不足、效果欠佳。為此，我國實(shí)行國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立專門的國家反腐機(jī)構(gòu)——國家監(jiān)察委員會，實(shí)行紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公；撤銷原有的行政監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)的“兩反”部門，將其原有職能納入國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍內(nèi)。這避免了傳統(tǒng)分散式反腐所導(dǎo)致的一系列問題。但是，權(quán)力運(yùn)行中仍存在無序的、不合理的地方，容易導(dǎo)致工作秩序的混亂。因此，需要對國家監(jiān)察權(quán)進(jìn)行規(guī)范化設(shè)置并保證其規(guī)范運(yùn)行，引導(dǎo)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制不偏離法治軌道，推動權(quán)威高效的專門化反腐機(jī)構(gòu)之功能得到有效發(fā)揮。

（二）優(yōu)化國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理效能的必由之路

在傳統(tǒng)分散式的腐敗治理模式中，黨的紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察部門的行政監(jiān)督權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)等三種權(quán)力之間相互補(bǔ)充、相互配合，共同發(fā)揮腐敗治理的作用。然而，來自這三種權(quán)力的監(jiān)督實(shí)際屬于機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的同體監(jiān)督[3]，各監(jiān)督機(jī)關(guān)之間仍然處于相互獨(dú)立的狀態(tài)并在反腐敗監(jiān)督治理過程中暴露出部分弊端。通過權(quán)力制約權(quán)力，是近現(xiàn)代民主法治思想的共識與核心。但與西方國家的“權(quán)力制約型”政治體制不同，我國一直以來所采用的控權(quán)模式始終為國家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)率下的“權(quán)力監(jiān)督型”政治體制[4]。遵循這一原則，我國監(jiān)察體制改革突破了以往立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的傳統(tǒng)權(quán)力布局與構(gòu)造，對原有分散的紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了強(qiáng)有力的整合與改造，形成了一項新型的并具有憲法和法律依據(jù)的專責(zé)反腐權(quán)力——國家監(jiān)察權(quán)，并較大程度地革除了傳統(tǒng)分散式反腐機(jī)制所造成的固有弊端與資源浪費(fèi)，推動了監(jiān)督合力的形成。但是國家監(jiān)察委員會仍同其他國家機(jī)關(guān)一樣，通過人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督?！耙匀嗣駷橹行氖俏覈鴩抑贫扰c治理體系呈現(xiàn)強(qiáng)大生命力與巨大優(yōu)越性的根本原因”[5]。因此，新型的國家監(jiān)察權(quán)自然也體現(xiàn)出我國權(quán)力的人民性，以人民意志為來源，以人民權(quán)利為依托，以人民利益為歸宿?！叭嗣裰趪覚?quán)力的理性，在于人民對公權(quán)力合理運(yùn)行的期待”[6]。國家監(jiān)察權(quán)的主要功能就在于通過對國家公職人員和國家公權(quán)力運(yùn)行過程中的不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置，以保證國家公權(quán)力運(yùn)行過程中的合法、合理、科學(xué)、有效。從人民性的基礎(chǔ)來說，國家監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生貼合廣大人民的公權(quán)力理性與期許，符合人民群眾對廉潔政府與法治國家的美好愿望，因而必然會得到人民群眾的真切擁護(hù)并提高群眾的監(jiān)督積極性。顯然，這能夠為國家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范有效運(yùn)行并提升國家的整體治理能力提供助力。

（三）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政能力的有力體現(xiàn)

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證”[7]，也是實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義建設(shè)目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的根本保障。因而，新的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)若要在新時代背景下發(fā)揮其應(yīng)有的權(quán)力監(jiān)督作用，自然也應(yīng)將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為始終不渝的一項基本政治原則[8]，并貫穿于國家監(jiān)察體制改革的始終。實(shí)踐證明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)在我國社會主義事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮了不可磨滅的重要作用，展現(xiàn)出我國政黨制度的獨(dú)特優(yōu)勢。國家監(jiān)察體制改革過程中堅持紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的模式有效加強(qiáng)了黨對監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查與處置等監(jiān)督型權(quán)力時的領(lǐng)導(dǎo)。在此模式下，紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)各司其職、分工配合，作為黨內(nèi)紀(jì)檢部門的紀(jì)委負(fù)責(zé)對黨員的內(nèi)部紀(jì)律處分，而作為專責(zé)反腐的國家監(jiān)察委員會則將監(jiān)督對象覆蓋到所有的公職人員，并具有了對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪對象的監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)。這種辦公模式強(qiáng)化了紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的工作緊密度與銜接順暢度，掃清了以往異體監(jiān)督模式下反腐敗工作所面臨的部分障礙，有力推動了廉潔政治與法治政府建設(shè)，體現(xiàn)了新時代背景下黨全面領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)政能力的持續(xù)提升。

（四）構(gòu)建科學(xué)合理紀(jì)法銜接程序的重要保障

國家監(jiān)察體制改革以前，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)推動腐敗治理雖然被普遍認(rèn)為是一種行之有效的反腐方式，但有關(guān)“雙規(guī)”“雙指”措施在實(shí)踐中不斷引起質(zhì)疑。因而，此次國家監(jiān)察體制改革賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)一定的留置權(quán)與調(diào)查權(quán)限，一定程度上彌合了以往紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐機(jī)制中所存在的漏洞，可以說是為“雙規(guī)”“雙指”實(shí)踐尋找到一條規(guī)范化與法定化的反腐措施完善路徑[9]，也是監(jiān)察體制改革進(jìn)程中構(gòu)建紀(jì)法銜接機(jī)制、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的強(qiáng)有力證明。國家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行過程中需要始終明確一點(diǎn)：雖然紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采取合署辦公的模式，但紀(jì)委和監(jiān)委的部門屬性明顯不同，黨紀(jì)與國法也是不同的兩個層面，因而實(shí)踐運(yùn)行中必須合理把握紀(jì)法之間的界限和尺度，決不能對二者進(jìn)行模糊與混同。無論是紀(jì)委行使黨內(nèi)的紀(jì)律檢查權(quán)，還是監(jiān)委行使面向所有公職人員的監(jiān)察權(quán)，均需尋求黨紀(jì)與國法之間的銜接有度，正確處理“合”與“分”兩個層面的問題[10]。但紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)的“合”不能只局限于形式上“一套班子”式的合署辦公，更需要注意到黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的紀(jì)律處分程序與監(jiān)察調(diào)查過程中的調(diào)查程序乃至后續(xù)的刑事訴訟程序的有效銜接，真正發(fā)揮“反腐合力”所理應(yīng)具備的強(qiáng)大力量，彰顯新時代反腐機(jī)制的獨(dú)特優(yōu)勢。同時，紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)的“分”也不能僅僅理解為“兩塊牌子”的形式獨(dú)立，而是需要從實(shí)質(zhì)上去理解和規(guī)范紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的相對分離，促進(jìn)反腐機(jī)制與反腐措施的科學(xué)化與合理化，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化?？傊?，正確處理黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)“合”與“分”的界限，在做好紀(jì)法銜接的同時準(zhǔn)確界定紀(jì)法各自范圍內(nèi)的實(shí)體責(zé)任結(jié)果，這既是監(jiān)察權(quán)規(guī)范順暢運(yùn)行的必然要求，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專責(zé)反腐敗機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的重要保障。

二、國家監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行的實(shí)踐反思

（一）“一套班子”模式下辦案主體人事交叉問題

“在科學(xué)合理的監(jiān)督制度中，監(jiān)督主體應(yīng)該具有獨(dú)立性的特征，不應(yīng)當(dāng)處于監(jiān)督客體的控制、支配之下?！盵11]獨(dú)立性與權(quán)威性是一個國家反腐機(jī)構(gòu)能夠高效運(yùn)行并發(fā)揮重要作用的必要條件，也是能夠持續(xù)實(shí)現(xiàn)與保證社會廉潔的重要制度基礎(chǔ)[12]。國家監(jiān)察體制改革中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的模式雖然有效整合了我國傳統(tǒng)分散的反腐敗機(jī)制，助力于反腐合力的形成，但與此同時也引發(fā)了紀(jì)委和監(jiān)委在人員構(gòu)成上的交叉兼職與高度融合現(xiàn)象[13]。例如，目前無論是中央層面的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)抑或是各地方行政區(qū)域的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，采用的基本都是紀(jì)委書記或主要副書記擔(dān)任本級監(jiān)察委員會主任、其他紀(jì)委副書記擔(dān)任本級監(jiān)察委員副主任的任職模式，黨的紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部以外的人員作為監(jiān)察委員會主任、副主任的情形則相對不多。同時，在紀(jì)委與監(jiān)委的人員結(jié)構(gòu)組合之下，雖然機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)隸已經(jīng)順利完成，但是不同辦案人員的法治理念與先前從事工作事項上的差異客觀存在，因而在法治意識、規(guī)則適用、辦事流程和行事方式等方面的磨合仍需要一個相當(dāng)長的過程。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第四條第一款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的過程中不應(yīng)受到任何其他因素的干涉，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立運(yùn)行并發(fā)揮肅清腐敗風(fēng)氣、建設(shè)廉潔政治的基本功能。然而，實(shí)踐中紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)人事安排的交叉與融合雖然在節(jié)約辦案資源、提高辦案效率等方面具備一定優(yōu)勢，但專業(yè)化監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案隊伍的力量不足等問題仍然客觀制約著其權(quán)力的有序運(yùn)行，不利于監(jiān)察委員會職能的最大化發(fā)揮。此時，優(yōu)化紀(jì)委和監(jiān)委工作人員的基本結(jié)構(gòu)，完善紀(jì)委和監(jiān)委工作人員的選聘機(jī)制，提升監(jiān)察隊伍的專業(yè)化素質(zhì)，在推動紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間協(xié)作交流與深度融合的同時保持各自處置事項上的相對獨(dú)立性，理應(yīng)成為國家監(jiān)察體制改革完善進(jìn)程中無法繞開的重要議題。

（二）“兩塊牌子”形式下的實(shí)質(zhì)性程序分離問題

作為符合現(xiàn)代法治精神的一項重要改革實(shí)踐，形式合理、實(shí)質(zhì)正當(dāng)?shù)姆沙绦蛟趪冶O(jiān)察體制改革中是一個必備的法治前提。現(xiàn)代法治國家中，程序?qū)τ趪夜珯?quán)力運(yùn)行過程中的外在約束與規(guī)范運(yùn)行而言具有重要的基礎(chǔ)性意義[14]。正如前述，在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的國家監(jiān)察體制下，紀(jì)委作為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)發(fā)揮黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)功能，其覆蓋對象指向的是中國共產(chǎn)黨黨員，而監(jiān)委則是作為黨領(lǐng)導(dǎo)的專門性反腐機(jī)關(guān)，監(jiān)察對象涵蓋的是所有的公職人員，履行職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查職能，二者雖然有交融與交叉但本質(zhì)上仍然有所差異。因此，紀(jì)委和監(jiān)委在實(shí)際工作中必須做好銜接協(xié)調(diào)，其中重要的就是要通過具體適用上的程序分離，對二者的運(yùn)行實(shí)踐進(jìn)行有效區(qū)分。然而，深入觀察運(yùn)行實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)：第一，就紀(jì)委和監(jiān)委的人員構(gòu)成而言，目前兩機(jī)關(guān)工作人員的人事交互融合一定程度上僅僅是一種“物理融合”而非“化學(xué)融合”[15]。這就表明在辦案人員的獨(dú)立性無法完全保障之時，如若程序不進(jìn)行分離則難以保證不同類型案件程序運(yùn)行的規(guī)范化，從而使得預(yù)期的反腐效果大打折扣。第二，就紀(jì)委和監(jiān)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)辦案部門主要分為監(jiān)督檢查室與審查調(diào)查室。監(jiān)督檢查室主要負(fù)責(zé)日常的監(jiān)督工作，審查調(diào)查室則主要負(fù)責(zé)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的審查調(diào)查工作。然而，雖然國家監(jiān)察體制改革中部門設(shè)置較多，但這些部門之內(nèi)并未進(jìn)行更為細(xì)致的機(jī)構(gòu)劃分與職能明確，實(shí)踐中往往由同一部門根據(jù)線索分別進(jìn)行涉嫌違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件的審查調(diào)查，這盡管較大程度地提高了辦案效率、節(jié)約了辦案資源，但可能會導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對于紀(jì)法案件處理程序界限模糊，責(zé)任后果處置上的非明確性同樣不利于辦案效果的最大化。基于上述兩點(diǎn)，紀(jì)委和監(jiān)委分別在其所擔(dān)負(fù)的核心職能范圍內(nèi)進(jìn)行更加合理的職權(quán)劃分與程序分離，對于降低反腐成本、提升反腐效益、促進(jìn)反腐合力、推動反腐進(jìn)程大有裨益。

（三）“合署辦公”機(jī)制下的黨紀(jì)與國法銜接問題

自國家監(jiān)察體制改革開始實(shí)行并確定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的基本模式以后，圍繞“紀(jì)法貫通”“法法銜接”的學(xué)術(shù)探討從未停止。但沒有異議的是，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在權(quán)力、職能、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)等四方面存在明顯差異[16]。從這個角度出發(fā)，可以說二者根植于不同的邏輯，作用方式也有所差別[17]。然而，職能定位的區(qū)別與實(shí)踐運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)差異雖然有效區(qū)分了紀(jì)委和監(jiān)委的職權(quán)范圍，有助于保障紀(jì)委和監(jiān)委權(quán)力運(yùn)行的獨(dú)立性，但不能否認(rèn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)行銜接機(jī)制在客觀上仍有所欠缺。一方面，紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職能與監(jiān)委的監(jiān)察調(diào)查職能在履行機(jī)制方面尚不完備。例如，當(dāng)作為中共黨員的監(jiān)察對象同時存在涉嫌違紀(jì)、違法與職務(wù)犯罪情形時，必然會涉及紀(jì)委和監(jiān)委在案件管轄權(quán)方面的程序性問題。此時是由同一機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行審查與調(diào)查，還是有主次之分地分別進(jìn)行審查與調(diào)查，程序?qū)彶闀r是否存在違紀(jì)、違法、職務(wù)犯罪的順序要求，這些問題目前仍存在一定的模糊狀態(tài)，紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職能與監(jiān)委的監(jiān)察調(diào)查職能在一定程度上仍可能出現(xiàn)混同。另一方面，紀(jì)委和監(jiān)委在具體案件處理過程中的程序流轉(zhuǎn)情形尚不明晰，案件的處理標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則也不清楚。如若紀(jì)委工作人員在對黨員干部進(jìn)行紀(jì)律審查的過程中發(fā)現(xiàn)可能涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的情形，如何高效地轉(zhuǎn)入監(jiān)察調(diào)查程序，監(jiān)察人員在開展具體的審查調(diào)查工作時應(yīng)當(dāng)參照什么樣的工作標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則等，現(xiàn)階段仍存在法律空白，亟待填補(bǔ)。

（四）國家監(jiān)察全覆蓋所引發(fā)的監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督問題

國家治理過程中的法治思維與法治邏輯在黨的十八大以后日趨成熟，法治反腐的進(jìn)程也日趨穩(wěn)定化、常態(tài)化。此時，監(jiān)察權(quán)作為一項具有獨(dú)特屬性與專門職能的政治性權(quán)力，其監(jiān)督對象覆蓋至所有的國家公職人員，監(jiān)督范圍極其廣泛。據(jù)此，有人認(rèn)為國家監(jiān)察權(quán)是可以凌駕于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之上的一種“超國家權(quán)力”，這種對國家監(jiān)察權(quán)監(jiān)督范圍廣泛性的曲解，勢必在一定程度上對其他國家權(quán)力的高效運(yùn)行造成一定的隱性負(fù)面影響。誠然，這種錯誤認(rèn)識是對國家監(jiān)察權(quán)屬性與功能的不當(dāng)理解，但其對國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化特別是對監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督與制約的擔(dān)憂仍然是值得肯定的，并能夠為現(xiàn)實(shí)敲響警鐘。習(xí)近平總書記曾指出：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不是天然的保險箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹(jǐn)慎，嚴(yán)格依紀(jì)依法。”[18]因而，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督問題必然會伴隨國家監(jiān)察體制改革的始終。透視國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)行實(shí)踐，我國監(jiān)察機(jī)關(guān)現(xiàn)階段的權(quán)力監(jiān)督尚未從外部與內(nèi)部兩方面形成完全的監(jiān)督合力，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督效果有限、同級監(jiān)督不易和“一把手”監(jiān)督難[19]的實(shí)際問題仍然存在。同時，囿于監(jiān)督形式的局限性，將聽取工作報告與質(zhì)詢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員作為主要監(jiān)督方式的國家權(quán)力機(jī)關(guān)所起到的監(jiān)督與制約效力仍然有待提升。此外，來自社會公眾的輿論監(jiān)督對監(jiān)察權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行雖然具有一定的推動作用，但其目前卻是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中外部監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。

三、國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行癥結(jié)的化解進(jìn)路

（一）優(yōu)化人員選聘，推動監(jiān)察隊伍素質(zhì)提升

一個承擔(dān)某項專屬職能的國家機(jī)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)各部門的分工負(fù)責(zé)與協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)人員的分離與獨(dú)立，培養(yǎng)專業(yè)化高素質(zhì)的工作人員必然是程序高效運(yùn)行的重要前提。然而正如前文所述，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的機(jī)制下辦案人員的交叉融合現(xiàn)象一定程度上限制了監(jiān)察體制改革的功能最大化發(fā)揮。因此，構(gòu)建紀(jì)委和監(jiān)委的辦案人員分流機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)辦案人員的專業(yè)化程度，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊伍的職業(yè)道德素養(yǎng)，促使紀(jì)委工作人員與監(jiān)委工作人員有序地各司其職、分工協(xié)作，將成為破解人員交融難題的必經(jīng)之路。隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）作為相關(guān)的配套制度將承擔(dān)著新的使命。與法官、檢察官隊伍作為司法機(jī)關(guān)的核心組成人員一樣，良好的人員選聘機(jī)制與專業(yè)化的監(jiān)察官隊伍都將成為國家監(jiān)察體制改革中不可缺少的重要組成部分。因而，十九屆中央紀(jì)委四次全會也明確提出要建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化干部隊伍，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍能力建設(shè)。需要重視的是，監(jiān)察體制改革之后的紀(jì)檢監(jiān)察工作與紀(jì)委原來的黨內(nèi)紀(jì)律審查工作不同，由于承擔(dān)著對職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查與處置職能，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員需要更高的法律素養(yǎng)與專業(yè)知識。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)其工作性質(zhì)的不同進(jìn)行有效的選聘機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分。紀(jì)檢機(jī)關(guān)工作人員的基本要求是具備中共黨員的身份并能夠理解與運(yùn)用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，而監(jiān)察人員由于案件性質(zhì)與調(diào)查工作的特殊性以及與刑事訴訟程序的高度銜接，必須具備同法官、檢察官一樣的高法律素養(yǎng)。因此，對于直接負(fù)責(zé)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查的監(jiān)察官隊伍而言，通過法律職業(yè)資格考試則具有相當(dāng)程度的必要性。同時，為保證監(jiān)察隊伍的優(yōu)良品格，監(jiān)察官的錄用、退出的進(jìn)出機(jī)制、上升渠道等也需要相應(yīng)完善[20]。此外，在監(jiān)察官入職之初，必須開展廉政教育，加強(qiáng)監(jiān)察官隊伍的紀(jì)律、職業(yè)道德意識，提升職業(yè)責(zé)任感與榮譽(yù)感?？傊诩o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的運(yùn)行模式下，基于其不同的屬性和職能對監(jiān)察人員與紀(jì)檢工作人員進(jìn)行適度人事分離，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化監(jiān)察隊伍，能夠契合時代的吁求。

（二）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，促進(jìn)辦案程序相對分離

自國家監(jiān)察體制改革實(shí)施以來，黨紀(jì)與國法之間的問題雖經(jīng)歷了“紀(jì)法分離”到“紀(jì)法銜接”的理論流變，但仍然取得一定的共識：黨紀(jì)是黨組織的內(nèi)部規(guī)則，隸屬于黨內(nèi)法規(guī)體系；而法律則是立法機(jī)關(guān)制定的具有普適性的社會行為規(guī)范，具有較高的法律效力[21]。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公模式的實(shí)踐運(yùn)行中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部辦案機(jī)構(gòu)主要分設(shè)為監(jiān)督檢查室與審查調(diào)查室，該措施較大程度地在不增加新機(jī)構(gòu)的前提下進(jìn)行了職能與機(jī)構(gòu)的重新調(diào)整，是對監(jiān)察權(quán)過于集中的優(yōu)化。然而，由于審查調(diào)查室同時負(fù)責(zé)違紀(jì)、違法、職務(wù)犯罪，倘若在案件紀(jì)法性質(zhì)非常明確的情況下，同一主體同時承擔(dān)針對不同性質(zhì)案件的調(diào)查職能，難以避免權(quán)力混用的實(shí)踐擔(dān)憂，也會在一定程度上造成辦案資源的浪費(fèi)。因此，基于機(jī)構(gòu)職能的定位差異與適用依據(jù)的具體區(qū)別，為保障紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的高效規(guī)范運(yùn)行，當(dāng)案件的紀(jì)法性質(zhì)明確時，紀(jì)委和監(jiān)委的辦案程序需要實(shí)現(xiàn)具體案件辦理程序的區(qū)分與剝離。具言之：第一，在現(xiàn)階段的部門基礎(chǔ)上可以將審查調(diào)查室細(xì)化設(shè)置為立案室、紀(jì)律審查室、政務(wù)調(diào)查室與職務(wù)犯罪調(diào)查室。其中，立案室可以進(jìn)一步分為針對黨組織、黨員問題的立案部門與針對監(jiān)察對象中黨外人士的立案部門，在立案后根據(jù)案件性質(zhì)不同進(jìn)行分流，再由其他審查調(diào)查部門分別根據(jù)相應(yīng)的案件線索與性質(zhì)進(jìn)行調(diào)查。第二，完善線索分流機(jī)制促進(jìn)案件移送與分辦[22]。例如，立案部門在受理案件后可以進(jìn)行初步的線索審查與核實(shí)，并根據(jù)結(jié)果初步認(rèn)定案件性質(zhì)，進(jìn)而分別移送到紀(jì)律審查室、政務(wù)調(diào)查室、職務(wù)犯罪調(diào)查室等部門，推動案件分辦機(jī)制的完善，推進(jìn)案件調(diào)查程序的啟動。第三，在原有案件審理室的功能基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，分別設(shè)置紀(jì)律處分室、政務(wù)處分室、刑事案件移送審理室，適當(dāng)分離并明確紀(jì)律處分、政務(wù)處分與刑事案件移送程序。針對中共黨員的違紀(jì)行為，由紀(jì)律處分室根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》進(jìn)行紀(jì)律處分，以糾正“四風(fēng)”問題，恢復(fù)黨內(nèi)政治生態(tài)。對于公職人員的職務(wù)違法行為，由政務(wù)處分室嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》對其實(shí)施處置，而對于涉嫌職務(wù)犯罪的案件由刑事案件移送審查室審查確定后向檢察機(jī)關(guān)移送，從而貫徹落實(shí)監(jiān)察責(zé)任并加強(qiáng)國家公職人員的監(jiān)督與管理，推動反腐規(guī)范化。

（三）規(guī)范清理與協(xié)調(diào)合作，促成“紀(jì)”“法”有效銜接

紀(jì)委和監(jiān)委權(quán)力運(yùn)行過程中有關(guān)紀(jì)法銜接的程序性問題存在眾多理論爭議。例如，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循“紀(jì)在法前”的程序模式，主張紀(jì)委審查應(yīng)當(dāng)先于監(jiān)察調(diào)查，黨紀(jì)處理應(yīng)當(dāng)先于司法處置[23]。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循“紀(jì)在法后”的程序模式，主張監(jiān)察調(diào)查應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于紀(jì)委審查，司法處理應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于黨紀(jì)追責(zé)[24]。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)確立“紀(jì)法并行”的程序模式，主張對同時涉嫌違紀(jì)與職務(wù)違法犯罪的案件，兩機(jī)關(guān)協(xié)同并行[25]。亦有學(xué)者認(rèn)為上述觀點(diǎn)均存在理解偏離并主張重塑紀(jì)法銜接模式，應(yīng)當(dāng)基于“從嚴(yán)治黨”的政治遵循與“法律優(yōu)先”的法治理念分別根據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不同的職能屬性差異構(gòu)建相應(yīng)的紀(jì)法銜接機(jī)制[26]。筆者認(rèn)為，中共黨員始終保持發(fā)揮先鋒模范作用是黨的明確要求，作為黨內(nèi)成員的“底線”，黨紀(jì)自然應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于國法。在黨內(nèi)成員做出違紀(jì)違法行為之時，堅決貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的要求。但全面從嚴(yán)治黨不能以犧牲法治為代價，必須堅守法律底線，樹立法律的至高無上權(quán)威。由此，在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的高效反腐機(jī)制下，“紀(jì)”“法”之間是不矛盾的，二者并行不悖、同宗同源。但“紀(jì)”“法”并行同樣需要堅持“紀(jì)”“法”運(yùn)行的基本邏輯與內(nèi)在順序，并在原則遵守的前提下予以適當(dāng)?shù)淖儎优c轉(zhuǎn)換。在此理念指導(dǎo)下，為促進(jìn)腐敗治理的連貫性、清除腐敗治理中的“紀(jì)法銜接”障礙[27]，需要在“紀(jì)”“法”并行為主的基礎(chǔ)上優(yōu)化規(guī)范體系、加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)制協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建有效的溝通與運(yùn)行機(jī)制。具言之，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從兩方面進(jìn)行協(xié)調(diào)：一方面，從體系化的角度切入，遵循法制統(tǒng)一的基本原則，將各類黨內(nèi)法規(guī)與《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)范不相協(xié)調(diào)的部分進(jìn)行清理與優(yōu)化，保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)紀(jì)法之間的深度融合，為國家監(jiān)察體制改革與國家反腐敗治理提供科學(xué)合理的規(guī)范性依據(jù)。另一方面，在前述程序分離的優(yōu)化基礎(chǔ)上加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)制合作，完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件辦理過程中不同階段的調(diào)查程序銜接，最終形成立案階段“紀(jì)在法前”、調(diào)查階段“紀(jì)法并行”、處置階段“紀(jì)法程序適當(dāng)流轉(zhuǎn)”的具體模式。立案階段一旦發(fā)現(xiàn)違紀(jì)行為立即開展受理活動，堅持黨紀(jì)挺在國法之前；立案后如若發(fā)現(xiàn)案件的紀(jì)法性質(zhì)非常明確，則根據(jù)線索將案件分別交由紀(jì)律審查室、政務(wù)調(diào)查室、職務(wù)犯罪調(diào)查室，由各機(jī)構(gòu)在調(diào)查階段分工負(fù)責(zé)；如若發(fā)現(xiàn)案件同時涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，則根據(jù)既有線索，違紀(jì)、違法、犯罪調(diào)查同步展開；調(diào)查完畢后，處置階段則根據(jù)調(diào)查結(jié)果分別依照黨內(nèi)法規(guī)與法律進(jìn)行相應(yīng)的違紀(jì)處理、政務(wù)處分或刑事案件移送。需要注意的是，由于個案本身的復(fù)雜性，實(shí)踐中或許會出現(xiàn)無法適用“紀(jì)在法前”或“紀(jì)法并行”模式的情況，此時應(yīng)當(dāng)允許合理的程序流轉(zhuǎn)模式，即在審查調(diào)查中發(fā)現(xiàn)黨員干部存在違法情形并需要政務(wù)處分的，可以根據(jù)政務(wù)處分認(rèn)定的情形給予黨紀(jì)處分；在審查調(diào)查中發(fā)現(xiàn)黨員干部存在犯罪情形并被追究刑事責(zé)任的，可以根據(jù)司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定事實(shí)對其實(shí)施政務(wù)處分與黨紀(jì)處分。

（四）構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督

權(quán)力是把雙刃劍，一旦運(yùn)用不當(dāng)，將嚴(yán)重破壞社會結(jié)構(gòu)與社會秩序，甚至危及國家政權(quán)與社會制度。對于國家監(jiān)察權(quán)而言，“沒有相鄰部門的權(quán)力配合，監(jiān)察權(quán)可能形不成力量。沒有相鄰部門的權(quán)力制約，監(jiān)察權(quán)可能越俎代庖，喪失對權(quán)力的程序性控制”[28]。因此，為最大化發(fā)揮監(jiān)察體制改革戰(zhàn)略性作用，需要分別從內(nèi)部、外部構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，通過形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力促使監(jiān)察權(quán)力規(guī)范運(yùn)行?！按蜩F還需自身硬”，建立健全紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制對于規(guī)范監(jiān)察權(quán)運(yùn)行、增強(qiáng)監(jiān)督合力而言可以說是最為重要的內(nèi)部因素。具體可以從兩方面進(jìn)行考量：第一，構(gòu)建自上而下垂直管理的系統(tǒng)內(nèi)自循環(huán)監(jiān)督機(jī)制并推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制。監(jiān)察機(jī)關(guān)自上而下采取的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系決定了，上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)享有監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)并發(fā)揮相應(yīng)功能。因此，應(yīng)當(dāng)在保證權(quán)力有效規(guī)范運(yùn)行的前提下遵守憲法和監(jiān)察法的精神旨趣，構(gòu)建一套行之有效的上下級監(jiān)督管理體系，防止權(quán)力運(yùn)行失范。第二，構(gòu)建橫向的系統(tǒng)內(nèi)部辦案人員輪換交流機(jī)制。隨著《監(jiān)察官法》的生效與推進(jìn)，專業(yè)的監(jiān)察官隊伍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有序建設(shè)并迅速進(jìn)入辦案部門之中。同時，監(jiān)察官隊伍的進(jìn)出機(jī)制、輪換機(jī)制也應(yīng)當(dāng)陸續(xù)完善，保障監(jiān)察隊伍持續(xù)穩(wěn)定的生態(tài)運(yùn)行并防范權(quán)力固化下的監(jiān)督失衡。

任何機(jī)構(gòu)僅僅依靠自我內(nèi)部糾錯與監(jiān)督都不可能完全保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)用，來自外部的系統(tǒng)間交互監(jiān)督也是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的重要保障。根據(jù)我國目前的國家權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)，外部監(jiān)督模式主要為“黨的監(jiān)督＋人大監(jiān)督＋政協(xié)監(jiān)督＋人民監(jiān)督”，因而對國家監(jiān)察權(quán)的有效監(jiān)督自然也應(yīng)遵循這一模式。首先，作為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的國家專門反腐機(jī)構(gòu)，國家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行必須始終貫穿黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則，堅持上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不定期巡視，促成上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)巡視常態(tài)化，保持高壓反腐態(tài)勢。其次，向人大負(fù)責(zé)并主動接受人大監(jiān)督是我國各國家機(jī)關(guān)的共性，這也是需要遵循民主集中制組織原則的表現(xiàn)，“民主集中制原則在理論上確認(rèn)了國家權(quán)力的不可分割性和集中性，民主集中制也有其自身語境，即必須以人民主權(quán)為前提，并以‘誰產(chǎn)生誰’邏輯鏈條上的‘監(jiān)督—負(fù)責(zé)’關(guān)系為要旨”[29]。再次，人民政協(xié)作為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是我國各民主黨派參政議政的重要平臺，對我國國家權(quán)力的設(shè)置與運(yùn)行一直發(fā)揮著重要作用。最后，人民群眾對國家權(quán)力的監(jiān)督權(quán)是人民民主專政政權(quán)最本質(zhì)的體現(xiàn)之一，人民通過法定渠道、輿論等方式進(jìn)行國家監(jiān)督，對于國家權(quán)力運(yùn)行過程中的自我檢視與優(yōu)化具有不可替代的作用，應(yīng)當(dāng)采取積極措施予以保障。

總之，國家監(jiān)察體制改革作為中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程中的重大政治方向性變革，如何順應(yīng)這一改革潮流為“紀(jì)法貫通”和“法法銜接”提供夯實(shí)的理論基礎(chǔ)，并在理論與實(shí)踐的雙向關(guān)照下進(jìn)行規(guī)范完善必然是一個不斷深入探討的過程。在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的實(shí)踐模式下，如何在憲法的整體框架內(nèi)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)與國法的順暢銜接，需要經(jīng)過反復(fù)的理論探討與實(shí)踐驗證。不可否認(rèn)的是，任何權(quán)力的有效運(yùn)行都必須將規(guī)范貫穿權(quán)力運(yùn)行的始終，方能符合改革的宗旨與目的。因而，國家監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運(yùn)行中應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定與梳理實(shí)踐運(yùn)行中存在的障礙與困惑，進(jìn)而采取積極措施進(jìn)行具體化解，方能在全面依法治國的戰(zhàn)略背景下不斷推進(jìn)國家監(jiān)察治理能力現(xiàn)代化水平的有效提升。