“行政”適當(dāng)介入 推動(dòng)企業(yè)年金擴(kuò)面

■文／吳孝芹

作者單位：山東工商學(xué)院

企業(yè)年金是養(yǎng)老金第二支柱的重要組成部分，承擔(dān)著彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不足，提升養(yǎng)老金替代率的功能。我國(guó)企業(yè)年金制度脫胎于1991 年建立的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2000 年更名為企業(yè)年金，2004 年制度框架基本形成，2006 年開始年金基金投資。至2020 年底，有10.5 萬家企業(yè)建立企業(yè)年金，參加職工0.27 億人，累計(jì)積累資金2.25 萬億元。20 多年來，基金積累取得了良好業(yè)績(jī)，相當(dāng)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的46.6%。但企業(yè)覆蓋率不到0.5%，職工覆蓋率不到10%，導(dǎo)致企業(yè)年金被詬病為“富人俱樂部”，在職業(yè)年金基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋背景下，有效擴(kuò)大企業(yè)年金覆蓋面變得十分迫切。

企業(yè)年金基金積累快速發(fā)展與覆蓋率嚴(yán)重不足并存現(xiàn)象與其純“市場(chǎng)化”管理理念密切相關(guān)，后端基金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)提升了企業(yè)年金基金運(yùn)營(yíng)效率和投資績(jī)效。但高人工成本負(fù)擔(dān)和個(gè)人短視偏好等因素將抑制企業(yè)和職工參加企業(yè)年金的積極性，在前端計(jì)劃建立環(huán)節(jié)仍然秉持“市場(chǎng)化”理念，由企業(yè)自主決定是否建立或參與年金計(jì)劃，不利于企業(yè)年金的有效擴(kuò)面。

企業(yè)年金管理理念演進(jìn)

企業(yè)年金管理理念經(jīng)歷了從“市場(chǎng)+行政”向“市場(chǎng)化”理念再向政府“適度干預(yù)”理念的轉(zhuǎn)變，初始采取政府鼓勵(lì)、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或企業(yè)經(jīng)辦模式，2004 年要求政府退出經(jīng)辦，完全由市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)辦和運(yùn)營(yíng)，年金積累增速較快，但年金參與率增速一度停滯，2017 年受職業(yè)年金強(qiáng)制性制度影響引入適度干預(yù)理念，提出鼓勵(lì)企業(yè)自主建立年金計(jì)劃，參與率有所提升。

1991 年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1991〕33號(hào)）提出逐步建立起多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力，為本企業(yè)職工建立”，拉開了企業(yè)自愿建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的序幕。1994 年《勞動(dòng)法》提出，“國(guó)家鼓勵(lì)用人單位根據(jù)本單位實(shí)際情況，為勞動(dòng)者建立補(bǔ)充保險(xiǎn)”，為建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了法律依據(jù)。此階段主要關(guān)注如何建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立方式多樣，包括企業(yè)內(nèi)部自行建立的統(tǒng)籌外補(bǔ)貼制度、企業(yè)或行業(yè)自行管理的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)購(gòu)買商業(yè)團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品等形式，經(jīng)辦管理包括社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦和企業(yè)自我經(jīng)辦管理等多種模式，尚未考慮基金運(yùn)營(yíng)問題。

2000 年，《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕42 號(hào)）將補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)改名為企業(yè)年金，明確進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和管理。2004 年《企業(yè)年金試行辦法》（勞動(dòng)和社會(huì)保障部令第20 號(hào)）和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》（勞動(dòng)和社會(huì)保障部令第23 號(hào)）構(gòu)建了自愿性建立、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的企業(yè)年金基本政策框架。要求政府機(jī)構(gòu)退出企業(yè)年金基金市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，交由具有管理資格的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理。隨后，人社部協(xié)同其他部委發(fā)布了一系列通知和意見，對(duì)企業(yè)年金的財(cái)務(wù)處理、基金投資、賬戶管理、稅收優(yōu)惠等方面進(jìn)行了規(guī)范。

2015 年強(qiáng)制性職業(yè)年金制度建立，其制度優(yōu)勢(shì)開始倒逼企業(yè)年金進(jìn)行相應(yīng)改革。2017 年12 月，《企業(yè)年金辦法》（人社部令〔2017〕36 號(hào)）對(duì)2004 年《企業(yè)年金試行辦法》做出修訂，將企業(yè)年金性質(zhì)從“自愿建立”改為“自主建立”，并提出“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)建立企業(yè)年金”，弱化了自愿性質(zhì)，表明了政府積極推動(dòng)企業(yè)年金的態(tài)度。在基金運(yùn)營(yíng)管理端，2020 年12 月人社部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整年金基金投資范圍的通知》，提高年金的權(quán)益類資產(chǎn)投資上限，進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)年金基金運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化程度。

市場(chǎng)化基金運(yùn)營(yíng)管理促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展

企業(yè)年金基金運(yùn)營(yíng)管理采取市場(chǎng)化信托模式，由經(jīng)過監(jiān)管部門評(píng)審的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化管理。目前，有35 家金融機(jī)構(gòu)獲得了63 個(gè)資格（受托13 家，賬管18 家，托管10 家，投管22 家）分別從事企業(yè)年金的受托管理、賬戶管理、托管和投資管理業(yè)務(wù)。市場(chǎng)化管理運(yùn)營(yíng)一方面提升了管理效率和服務(wù)質(zhì)量，另一方面實(shí)現(xiàn)了較高的長(zhǎng)期投資收益。

負(fù)責(zé)年金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)之間形成了寡頭競(jìng)爭(zhēng)，促使各管理人通過不斷提升自身專業(yè)能力和服務(wù)水平，為參保企業(yè)和受益人提供全面、便捷、優(yōu)質(zhì)的年金運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)。經(jīng)過十余年的發(fā)展，企業(yè)年金已經(jīng)從最初手工傳遞各類單證進(jìn)步到通過系統(tǒng)對(duì)接實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息“電子化、不落地”傳輸，員工查詢的渠道從原來單純的對(duì)賬單等擴(kuò)展到包含電話、網(wǎng)絡(luò)、微信等多種渠道，管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)也已經(jīng)從單純的年金運(yùn)營(yíng)進(jìn)一步擴(kuò)展到圍繞單位和職工的全方位綜合金融服務(wù)，為廣大參保單位和職工提供了眾多便利。

市場(chǎng)化基金運(yùn)營(yíng)管理對(duì)企業(yè)年金基金投資業(yè)績(jī)提升作用顯著，2007—2020年企業(yè)年金基金積累額從1519 億元增加至2.25 萬億元，增加了13.8 倍，遠(yuǎn)超參加企業(yè)賬戶數(shù)和職工人數(shù)的增長(zhǎng)速度，兩者分別增加了1.93 倍和2.29倍，可見較高的投資收益率功不可沒。2007—2020 年年均收益率7.3%，遠(yuǎn)超同期居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）增長(zhǎng)率和傳統(tǒng)只能投資于銀行存款與國(guó)債的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)記賬利率，略低于全國(guó)社?；鹜谀昃顿Y收益率（8.72%）。2020 年12 月起，企業(yè)年金投資數(shù)量監(jiān)管限制有所放寬，年金基金權(quán)益類投資比重從30%上調(diào)為40%，投資市場(chǎng)也從僅限于境內(nèi)投資放寬到可到香港市場(chǎng)投資，開始與全國(guó)社?；鸬耐顿Y范圍趨同，進(jìn)一步擴(kuò)展了市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)空間。

自愿性制度抑制企業(yè)年金擴(kuò)面發(fā)展

年金計(jì)劃建立的純市場(chǎng)化理念相當(dāng)于將企業(yè)年金計(jì)劃視為純粹的企業(yè)薪酬方案，忽略了其作為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系第二支柱的功能，無視其準(zhǔn)公共物品性質(zhì)。當(dāng)企業(yè)用工成本壓力大、稅收優(yōu)惠政策支持和引導(dǎo)力度不夠、中小企業(yè)生存周期短以及職工維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)時(shí)，企業(yè)建立企業(yè)年金計(jì)劃的意愿和能力就會(huì)比較低。事實(shí)上，企業(yè)年金制度運(yùn)行20 年來，覆蓋率嚴(yán)重不足，難以惠及絕大多數(shù)企業(yè)及其在職職工，第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保障作用發(fā)揮有限，尤其在職業(yè)年金基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋背景下，企業(yè)年金低覆蓋率問題更為凸顯。

應(yīng)對(duì)企業(yè)年金的性質(zhì)進(jìn)行重新界定，其除了是企業(yè)自主建立的薪酬激勵(lì)制度外，還承擔(dān)了養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的功能，若取得有效發(fā)展，能為未來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)降低繳費(fèi)、調(diào)低替代率提供空間，具有明顯的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)。因此，政府對(duì)企業(yè)年金的發(fā)展進(jìn)行一定程度的行政干預(yù)是合理且必要的，有助于推動(dòng)企業(yè)年金更快發(fā)展，消除企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員之間可能出現(xiàn)的不公平性，真正發(fā)揮第二支柱的功能。

可以參考職業(yè)年金“行政+市場(chǎng)”的做法，后端基金運(yùn)營(yíng)管理繼續(xù)堅(jiān)持“市場(chǎng)化”理念，在管理前端引入“行政”理念，通過政府適當(dāng)?shù)摹靶姓苯槿?，采取諸如引入自動(dòng)加入機(jī)制、由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)擔(dān)任中小企業(yè)集合年金計(jì)劃代理人、提高面向企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度以及進(jìn)行投資者教育等積極措施來助力企業(yè)年金擴(kuò)面和投資績(jī)效提升。

借鑒“行政+市場(chǎng)”理念

提高立法層次，實(shí)現(xiàn)依法治理和長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)年金管理過程中存在立法層次低、約束力不強(qiáng)、權(quán)威性不足和監(jiān)管執(zhí)法效率差等問題?！镀髽I(yè)年金辦法》和《企業(yè)年金基金管理辦法》均屬部門規(guī)章，權(quán)威性和監(jiān)管執(zhí)法效率不足。建議由國(guó)務(wù)院推動(dòng)企業(yè)年金管理相關(guān)法規(guī)立法，制定《中華人民共和國(guó)年金法》或《年金管理?xiàng)l例》，至少在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有專章論述。統(tǒng)籌制定年金發(fā)起、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管及法律責(zé)任等全方位政策規(guī)定，改進(jìn)年金制度發(fā)展秩序，促進(jìn)年金制度有序健康發(fā)展。

關(guān)注第二支柱內(nèi)部平衡，促進(jìn)企業(yè)年金有效擴(kuò)面。企業(yè)年金和職業(yè)年金“一個(gè)自愿、一個(gè)強(qiáng)制”的制度差異導(dǎo)致兩者的覆蓋率差距巨大，這將帶來企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工待遇差距，可能產(chǎn)生新的不公，這對(duì)優(yōu)化和完善企業(yè)年金制度產(chǎn)生倒逼效應(yīng)。應(yīng)借鑒職業(yè)年金“行政+市場(chǎng)”理念，促進(jìn)企業(yè)年金有效擴(kuò)面。爭(zhēng)取在不加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的情況下，合理配置國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)資源。比如將降低的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)部分直接轉(zhuǎn)入企業(yè)年金，或?qū)F(xiàn)有基本保險(xiǎn)個(gè)人賬戶調(diào)整納入企業(yè)年金范疇，加大企業(yè)年金覆蓋深度，提高個(gè)人權(quán)益。

擴(kuò)大年金基金運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化程度，推動(dòng)長(zhǎng)期投資產(chǎn)品研發(fā)。市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)有利于提升企業(yè)年金基金的保值增值能力。此外，企業(yè)年金的養(yǎng)老屬性和退休領(lǐng)取限制使其具備長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性特征，年輕人沒有資產(chǎn)變現(xiàn)需求，無需過度關(guān)注短期業(yè)績(jī)。應(yīng)加大投資者教育力度，提高委托人、受益人對(duì)年金長(zhǎng)期投資的理解，客觀對(duì)待投資收益波動(dòng)，注重長(zhǎng)期表現(xiàn)。激勵(lì)年金管理人開發(fā)并試行生命周期型默認(rèn)投資工具，在降低管理成本的同時(shí)實(shí)現(xiàn)較高的長(zhǎng)期收益率，為提高養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率提供保障。隨著資本市場(chǎng)發(fā)展和投資管理經(jīng)驗(yàn)積累，還可進(jìn)一步探索提升市場(chǎng)化程度的有效路徑。

提高中小企業(yè)政策優(yōu)惠力度，優(yōu)化集合年金計(jì)劃管理。人工成本負(fù)擔(dān)過重制約了中小企業(yè)參加集合年金計(jì)劃的積極性，建議提高企業(yè)年金的企業(yè)繳費(fèi)稅前列支比重，并對(duì)參加年金計(jì)劃的中小企業(yè)提供稅收減免激勵(lì)。同時(shí)，放寬中小企業(yè)參與年金計(jì)劃的全員參與限制，允許員工分期分批逐步加入等。優(yōu)化集合年金計(jì)劃管理，引入社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)擔(dān)任集合年金計(jì)劃代理人，代理中小企業(yè)及其職工選擇年金管理機(jī)構(gòu)并與之進(jìn)行集體談判，提高委托人的談判能力，保障較低管理成本和較高收益率同步實(shí)現(xiàn)?！?/p>