海安市重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目推進(jìn)對(duì)策研究

□海安市統(tǒng)計(jì)局課題組

投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”之一，其可控性為消費(fèi)、出口不可比擬。今天的投資決定著明天的產(chǎn)出，“項(xiàng)目為零，一切為零”的理念為社會(huì)普遍認(rèn)同，足見項(xiàng)目建設(shè)尤其是重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位。

|研究背景

“十三五”至今，在海安市委市政府大力推動(dòng)下，全市產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)成效明顯。2021 年上半年，海安以第二名的成績?cè)谀贤ㄊ许?xiàng)目建設(shè)綜合考評(píng)中“再扛紅旗”。這是自2016 年以來，海安在南通市項(xiàng)目建設(shè)綜合考評(píng)中第18次扛回紅旗（合計(jì)進(jìn)行了19 次考評(píng)），其中12 次排名第一。但這其中也隱藏著個(gè)別薄弱環(huán)節(jié)，比如評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)成果的重大工業(yè)項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)考評(píng)，上半年，海安在十個(gè)被考評(píng)單位中排名第七（第九、十位的蘇錫通、通州灣為非同級(jí)別縣級(jí)單位）。

系統(tǒng)梳理“十三五”至今海安項(xiàng)目建設(shè)成果，客觀評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)取得的成績，實(shí)事求是陳述項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，有針對(duì)性地探討推進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的辦法，實(shí)現(xiàn)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目早達(dá)產(chǎn)，對(duì)海安項(xiàng)目建設(shè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

為準(zhǔn)確掌握海安項(xiàng)目建設(shè)特別是重大項(xiàng)目建設(shè)中的問題，課題組深入項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)、生產(chǎn)一線開展調(diào)研，與投資商、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、普通工人等面對(duì)面交流。通過與區(qū)鎮(zhèn)招商引資部門、項(xiàng)目建設(shè)管理部門、工業(yè)運(yùn)行管理部門、市資源規(guī)劃部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、工作人員廣泛座談，請(qǐng)教政策，征集對(duì)策。此外，課題組還專門赴陜西略陽實(shí)地考察，開展比較分析，探討合作投資出路。形成初步對(duì)策建議后，請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)、招商引資、財(cái)政稅收等方面的專家進(jìn)行了可行性評(píng)估，最終確定本稿。

|產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)取得的成績

（一）投資規(guī)?？涨?/h3>

“十三五”以來，海安市新開工億元以上產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目753 個(gè)，計(jì)劃總投資3310.01 億元，平均每年開工項(xiàng)目136.9 個(gè)，計(jì)劃總投資601.82億元。其中，二產(chǎn)項(xiàng)目597 個(gè)，計(jì)劃總投資2512.62 億元，平均每年開工項(xiàng)目108.5 個(gè)，計(jì)劃總投資456.84億元；三產(chǎn)項(xiàng)目156 個(gè)，計(jì)劃總投資797.39 億元，平均每年開工項(xiàng)目28.4 個(gè)，計(jì)劃總投資144.98 億元。

表1 “十三五”以來海安新開工億元以上產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目 （單位：個(gè)、億元）

五年多來，全市新開工十億元以上重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目143 個(gè)，計(jì)劃總投資2395.18 億元，其中二產(chǎn)項(xiàng)目120 個(gè)，計(jì)劃總投資1883.58 億元；三產(chǎn)項(xiàng)目23 個(gè)，計(jì)劃總投資511.60億元。

（二）產(chǎn)出效益良好

2018 年，南通市委項(xiàng)目辦對(duì)年開票銷售達(dá)到計(jì)劃總投資60%以上，年增值稅達(dá)到開票銷售1%以上（即計(jì)劃投資1 億元的項(xiàng)目，年開票銷售6000 萬元以上，年增值稅60 萬元以上）的項(xiàng)目實(shí)施達(dá)產(chǎn)認(rèn)定。當(dāng)年海安通過達(dá)產(chǎn)認(rèn)定項(xiàng)目65 個(gè)，平均產(chǎn)出（即平均年開票銷售）2.91億元，達(dá)產(chǎn)項(xiàng)目對(duì)全市開票銷售增長的貢獻(xiàn)率為22.3%。2019 年，達(dá)產(chǎn)認(rèn)定稅占比標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)至0.8%，全年海安認(rèn)定達(dá)產(chǎn)項(xiàng)目147 個(gè),平均產(chǎn)出1.61 億元，達(dá)產(chǎn)項(xiàng)目對(duì)全市開票銷售增長的貢獻(xiàn)率為45.7%。2020年達(dá)產(chǎn)認(rèn)定范圍縮減至近兩年開工項(xiàng)目，海安全年認(rèn)定達(dá)產(chǎn)項(xiàng)目74 個(gè)，平均產(chǎn)出2.20 億元，達(dá)產(chǎn)項(xiàng)目對(duì)全市開票銷售增長的貢獻(xiàn)率為30.5%。2021 年達(dá)產(chǎn)認(rèn)定范圍進(jìn)一步縮減至十億元以上工業(yè)項(xiàng)目，上半年海安市認(rèn)定達(dá)產(chǎn)項(xiàng)目2 個(gè)，平均產(chǎn)出10.02 億元。

剔除重復(fù)納入基數(shù)的項(xiàng)目、剔除2020 年開工的十億元以下項(xiàng)目及服務(wù)業(yè)項(xiàng)目后，三年半達(dá)產(chǎn)基數(shù)合計(jì)533 個(gè)項(xiàng)目。累計(jì)認(rèn)定達(dá)產(chǎn)項(xiàng)目288 個(gè)，達(dá)產(chǎn)率54.0%，平均產(chǎn)出2.11億元。2021 年上半年認(rèn)定達(dá)產(chǎn)的兩個(gè)十億元以上工業(yè)項(xiàng)目開工時(shí)間均為2019 年，2020 年開工的項(xiàng)目由于建設(shè)時(shí)間較短，還沒有能夠達(dá)產(chǎn)。達(dá)產(chǎn)基數(shù)剔除2020 年開工項(xiàng)目后為493 個(gè)，達(dá)產(chǎn)率58.4%。由于2020年開始不再對(duì)2016-2017 年開工的項(xiàng)目跟蹤認(rèn)定達(dá)產(chǎn)，2016-2019 年開工項(xiàng)目實(shí)際達(dá)產(chǎn)率要高于58.4%。也就是說，2016-2019 年海安市開工的493 個(gè)億元以上產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目竣工投產(chǎn)后58.4%以上的項(xiàng)目年開票銷售超過計(jì)劃總投資的60%，增值稅超過開票銷售的0.8%。

|產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)存在的問題

（一）土地瓶頸與低效利用并存

“十三五”以來，海安市億元以上產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目總投資超過3310 億元，按每億元投資用地10 畝估算，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地面積超過3.31 萬畝。國土空間規(guī)劃確定海安市總建設(shè)用地面積41 萬畝，隨著近年產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的大規(guī)模推進(jìn)，加上配套基礎(chǔ)設(shè)施改建、擴(kuò)建、新建，目前全市總建設(shè)用地面積已經(jīng)達(dá)41 萬畝上限（突破上限的唯一途徑是通過省級(jí)平臺(tái)購買土地指標(biāo)，每畝價(jià)格80 萬元左右，加上征地、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用等，每畝建設(shè)用地成本180萬元左右，在縣級(jí)市海安基本不可行）。也就是說，所有新建項(xiàng)目用地只能通過增減掛鉤、土地盤活實(shí)現(xiàn)。所謂增減掛鉤是指通過拆遷，拆除現(xiàn)有建設(shè)用地上的建筑，復(fù)墾達(dá)標(biāo)，通過省級(jí)驗(yàn)收后，騰出土地指標(biāo)用于異地項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地占補(bǔ)平衡，總面積不變。所謂土地盤活是指將閑置或低效利用的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)投資建設(shè)新項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)土地利用效率的提升。

瞬息萬變是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特征。億元項(xiàng)目，特別是10 億元以上重大項(xiàng)目建設(shè)周期較長。當(dāng)廠房竣工，設(shè)備進(jìn)場(chǎng)，安裝調(diào)試完畢開始生產(chǎn)的時(shí)候，市場(chǎng)需求可能已經(jīng)大幅下降。尤其是高科技類項(xiàng)目，產(chǎn)品更新淘汰周期更短。部分項(xiàng)目落戶建設(shè)后，根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整規(guī)劃，縮減投資。如某10 億元項(xiàng)目，獲批土地94 畝，2019 年4 月開工，建廠房5 棟。廠房竣工后，自用廠房2 棟，1 棟用作生產(chǎn)車間，1 棟用作倉庫，年開票銷售7000 萬元左右，其余3棟長期閑置，等待出租。另有25 畝左右的建設(shè)用地長期荒廢，沒有動(dòng)工建設(shè)廠房，未按規(guī)劃形成有效產(chǎn)能。

（二）重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)困難

2021 年上半年，海安市列入達(dá)產(chǎn)基數(shù)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目62 個(gè)（2019-2020 年開工的10 億元以上工業(yè)項(xiàng)目），經(jīng)測(cè)算，年開票銷售達(dá)到計(jì)劃總投資60%，增值稅達(dá)到年開票銷售0.8%的項(xiàng)目僅2 個(gè)，達(dá)產(chǎn)率3.2%，其余60 個(gè)項(xiàng)目與達(dá)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。部分項(xiàng)目建設(shè)周期較長,截至今年上半年，已竣工項(xiàng)目13 個(gè)，其中2 個(gè)為今年上半年竣工,未竣工項(xiàng)目47 個(gè)。市場(chǎng)因素的不確定項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)都會(huì)產(chǎn)生重大影響。上半年，建材、大宗商品價(jià)格猛漲，部分項(xiàng)目出現(xiàn)了資金短缺問題，個(gè)別項(xiàng)目甚至發(fā)生了停工現(xiàn)象；加上新冠肺炎疫情疊加，原料、產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)牟淮_定性增加，市場(chǎng)前景難以預(yù)料，企業(yè)主信心不足，部分已經(jīng)投產(chǎn)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目采取了“隔天上班”“取消夜班”主動(dòng)壓縮生產(chǎn)現(xiàn)象，開票銷售、稅收明顯低于正常水平。

表3 近三年海安市達(dá)產(chǎn)項(xiàng)目對(duì)全市開票銷售增長的貢獻(xiàn)率

表4 2018 年以來海安市項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)認(rèn)定情況（單位：個(gè)、億元）

|推進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)建議

（一）健全土地管理機(jī)制

建議成立專門的建設(shè)用地整治領(lǐng)導(dǎo)小組，市委市政府主要負(fù)責(zé)人掛帥，協(xié)調(diào)推進(jìn)，綜合施策。

1.開展建設(shè)用地清查。全面掌握建設(shè)用地分布情況，準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)每塊建設(shè)用地面積、所屬企業(yè)名稱、統(tǒng)一社會(huì)信用碼（或使用權(quán)人姓名、身份證號(hào)）、征地時(shí)間、建筑面積、設(shè)備投資額、廠房使用情況等指標(biāo)，建立建設(shè)用地信息庫。結(jié)合稅務(wù)數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)測(cè)算每塊建設(shè)用地年畝均開票銷售、畝均稅收，梳理出低效、閑置用地清單。

2.依法處置閑置土地。部分《項(xiàng)目落戶協(xié)議》中明確規(guī)定“項(xiàng)目單位嚴(yán)格按照有權(quán)部門審批的規(guī)劃圖施工，將項(xiàng)目用地全部使用完畢。否則，按最低保護(hù)價(jià)20%的標(biāo)準(zhǔn)提請(qǐng)市人民政府每年收取土地閑置費(fèi)或無償收回土地使用權(quán)”。要“動(dòng)真碰硬”，對(duì)照項(xiàng)目落戶協(xié)議收取土地閑置費(fèi)，或者無償收回閑置土地；依法對(duì)閑置3 年以上的建設(shè)用地實(shí)施強(qiáng)制無償收回。由于以上工作涉及面廣，影響大，暫無成功先例。在海安市建設(shè)用地規(guī)模已達(dá)到41 萬畝上限的情況下，對(duì)閑置用地收取閑置費(fèi)、依法強(qiáng)制收回閑置用地勢(shì)在必行。要抓住重點(diǎn)項(xiàng)目，集中突破難題，先行先試，形成典型案例，全面推廣。

3.用好稅收財(cái)政杠桿。積極申報(bào)上調(diào)低效、閑置用地集中區(qū)域土地使用稅，提高企業(yè)留存低效、閑置用地成本，倒逼企業(yè)主動(dòng)轉(zhuǎn)讓低效、閑置用地。建設(shè)用地主管部門要及時(shí)做好閑置用地調(diào)查認(rèn)定，依法依規(guī)收繳土地閑置費(fèi)。為不影響該區(qū)域畝均開銷售、畝均稅收較高企業(yè)的成本費(fèi)用，根據(jù)畝均稅收等次，對(duì)新增加的土地使用稅實(shí)施差別化返還?？偰康氖牵猛恋厥褂枚?、土地閑置費(fèi)等杠桿，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)讓低效、閑置用地。

完善土地轉(zhuǎn)讓獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)項(xiàng)目單位自主轉(zhuǎn)讓土地。受讓土地的單位全額轉(zhuǎn)接原單位能耗、環(huán)保指標(biāo)，投資項(xiàng)目在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)開票、納稅達(dá)到達(dá)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的，土地增值稅市級(jí)留存部分全額獎(jiǎng)還原項(xiàng)目單位。

4.規(guī)范土地出讓條款。新增土地出讓合同嚴(yán)格約定畝均投入、畝均開票銷售、畝均稅收等指標(biāo)，明確規(guī)定未達(dá)標(biāo)項(xiàng)目土地強(qiáng)制收回條款，包括回購期限、回購價(jià)格等，堅(jiān)決防范和打擊惡意圈地，從法律上為土地強(qiáng)制回購預(yù)設(shè)依據(jù)。注意維護(hù)投資商的合法權(quán)益，確因市場(chǎng)不確定性導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果不好的，應(yīng)給予適當(dāng)緩沖期和合理補(bǔ)償。

（二）健全項(xiàng)目招租機(jī)制

現(xiàn)有部分重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目畝均產(chǎn)出、畝均稅收不高，重要的原因是未按既定規(guī)劃實(shí)施投資，具體說分為兩種情況，一是部分建設(shè)用地批而未建，實(shí)際廠房建筑面積遠(yuǎn)小于規(guī)劃；二是部分廠房竣工后長期閑置，未購進(jìn)設(shè)備實(shí)施生產(chǎn)活動(dòng)。要推進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)早日達(dá)產(chǎn)，重點(diǎn)就是要推進(jìn)建設(shè)用地建足廠房，竣工廠房滿負(fù)荷生產(chǎn)。

1.鼓勵(lì)單位自主招租、合作開發(fā)。部分重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目從簽訂招商引資協(xié)議開始主體就是按工業(yè)綜合體模式建設(shè)，拿大片土地，建標(biāo)準(zhǔn)廠房，少量自用，大部分?jǐn)M用作出租。這是前期招商引資競(jìng)爭激烈的大環(huán)境下形成的歷史問題。要制定政策鼓勵(lì)、引導(dǎo)項(xiàng)目單位發(fā)揮自身在行業(yè)內(nèi)的人脈關(guān)系，以標(biāo)準(zhǔn)廠房為引子，開展自主招租、精準(zhǔn)招租。鼓勵(lì)項(xiàng)目單位招引合作企業(yè)，共同開發(fā)閑置土地。安全、消防、環(huán)保等部門安排專班人員，“一個(gè)項(xiàng)目、一套班子、一抓到底”，主動(dòng)服務(wù)，依法依規(guī)保證空置廠房出租、建設(shè)規(guī)劃調(diào)整等審批環(huán)節(jié)順暢、高效。對(duì)通過廠房招租、合作開發(fā)等方式使項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)的，原協(xié)議商定的土地、稅收返還等獎(jiǎng)勵(lì)政策不變。

2.系統(tǒng)推進(jìn)廠房招租、土地盤活。土地供應(yīng)已達(dá)上限與部分土地低效利用并存，決定了推進(jìn)“廠房招租和低效用地合作開發(fā)”兩項(xiàng)工作的地位將越來越重要。要全面摸清近年開工重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的行業(yè)屬性、廠房空置、土地閑置情況。安排專人逐項(xiàng)目走訪，收集項(xiàng)目單位關(guān)于廠房出租、低效用地合作開發(fā)的意見、要求。分類整理，形成系統(tǒng)的廠房招租、土地盤活需求信息庫。將廠房招租、土地盤活融入招商引資總體規(guī)劃，同步設(shè)置，一體推進(jìn)。擴(kuò)大宣傳攻勢(shì)，在全國叫響“租廠房到海安，你出設(shè)備，我出廠房，高效辦企業(yè)”的海安品牌模式。大型招商引資活動(dòng)，安排廠房招租專場(chǎng)，為閑置廠房招租搭好平臺(tái)；安排土地合作開發(fā)專場(chǎng)，為閑置土地合作開發(fā)牽線搭橋。制定專門的廠房招租、土地合作開發(fā)考核獎(jiǎng)勵(lì)政策，按照投資強(qiáng)度、畝均開票銷售、畝均稅收等指標(biāo)情況，分類實(shí)施有差別的稅收返還政策，鼓勵(lì)閑置廠房出租、閑置土地盤活，盡快提高建設(shè)用地畝均產(chǎn)出、畝均稅收。對(duì)于簽訂了廠房租賃、閑置用地合作開發(fā)協(xié)議的項(xiàng)目，相關(guān)區(qū)鎮(zhèn)要成立工作推進(jìn)專班，一戶一檔，商定任務(wù)書，明確時(shí)間表，主動(dòng)服務(wù)，確保早投產(chǎn)、早達(dá)產(chǎn)。

3.規(guī)范廠房出租、合作開發(fā)項(xiàng)目管理。海安廠房出租市場(chǎng)較大，為防止市場(chǎng)失衡失序，需增設(shè)專門部門，配備專業(yè)人員管理廠房出租市場(chǎng)。廠房出租協(xié)議簽訂后需經(jīng)政府審批，確保守住安全、環(huán)保底線。廠房出租協(xié)議需對(duì)承租廠房企業(yè)的開票銷售、稅收目標(biāo)、解租條件等作出明確規(guī)定，確保產(chǎn)出效益不高的出租廠房解租程序順暢，承租企業(yè)能迎得進(jìn)更能請(qǐng)得出，出租企業(yè)、承租企業(yè)、政府三方共同面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)實(shí)在在提高建設(shè)用地的產(chǎn)出效益。

要加強(qiáng)對(duì)合作開發(fā)項(xiàng)目的審批管理，確保新上項(xiàng)目符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。