城市流動攤販治理模式的創(chuàng)新

夏晶

【摘 要】 本文探討了流動攤販在城市中存在的長期性、合理性和必然性，通過對其治理存在困境的原因進行解析，借鑒了國內(nèi)外治理制度與經(jīng)驗，探討城市流動攤販治理模式的創(chuàng)新：轉(zhuǎn)變管理理念，使其合法化、法制化，實施“許可制”;發(fā)揮市場的引導、制約作用;充分發(fā)揮商販自治作用;公眾參與，非政府治理。

【關鍵詞】 流動;困境;對策

一、引言

當前我國城管與攤販之間的暴力沖突已成為社會的一大熱點話題，已成為公眾高度關注的問題，已成為政府治理的中心議題。圍繞這個問題，學術界各位專家作出了以下評價。

王錫鋅教授認為，在直觀層面上，執(zhí)法困境表現(xiàn)為規(guī)則受到行動者的規(guī)避和拒斥，但問題的緣由往往需追溯到規(guī)則所代表的立場、這種立場與生活世界中真實的協(xié)調(diào)程度、以及民間對政府立場的態(tài)度。流動攤販的執(zhí)法困境出現(xiàn)，其根源在于政府立場與經(jīng)濟理性、社會價值觀以及傳統(tǒng)習俗上存在著很大的偏離。流動攤販往往是農(nóng)民進城打工人群或者是失業(yè)下崗工人，屬于社會低下層，被社會視為弱勢群體，一方面他們得到社會的同情，另一方面他們又能滿足城市中的中低層消費者的需求，從古至今，攤販行為都被人們廣泛接受與認可。因此，城市流動攤販的管理需構建成一個由政府、城管、社區(qū)、市場、攤販為一體的模式。社會就是一個多元化的生活空間，優(yōu)劣共生兼容并蓄是有它的應有之義。販夫走卒，引車賣漿，古已有之，論證了這一職業(yè)的歷史合法性;弱勢群體、不偷盜、不搶劫、不傷害他人，描繪了這一職業(yè)的倫理合法性，也是國內(nèi)外個體經(jīng)濟的共享形式。梁波分析了國外相對成熟的管理思路和模式，主要突出人性化的特征，為我國的治理模式提供了一些啟示。而我國目前大多數(shù)城市都是以城管對流動攤販實行打游擊戰(zhàn)的粗放型的傳統(tǒng)管理。趙英軍等人用博弈論進行了分析，認為攤販和城管一般的情形是（擺攤，打擊）與（擺攤，不打擊）。而政府進行打擊，成本大于收益，所以攤販的最優(yōu)策略是擺攤。實踐證明，我國的這種打游擊戰(zhàn)的管理方式是不可取的，日益增多的暴力抗法更是血淋淋的教訓。

厲以寧教授主張從社會穩(wěn)定的角度出發(fā)放松對攤販的限制。何兵教授總結(jié)了近年來城管與攤販的沖突，并分析了導致城管問題長期難以解決的行政決策體制方面的頑疾。面對社會的壓力和學術界的引導，流動攤販治理模式的轉(zhuǎn)型勢在必行，急需進一步的改進和完善，以促進市場經(jīng)濟、攤販經(jīng)濟和城市市容的和諧發(fā)展。

本文從城管與攤販矛盾日趨深化這一問題出發(fā)，剖析流動攤販治理困境的根本原因，同時從實際出發(fā)，結(jié)合國內(nèi)外治理經(jīng)驗和管理制度對城市流動攤販治理提出一些建議，在保障弱勢群體權益的同時達到城市和諧發(fā)展。

二、城市流動商販治理的傳統(tǒng)模式利弊及原因

1、城市流動商販治理的傳統(tǒng)模式

隨著中國社會的城市化發(fā)展，城市流動攤販猶如雨后春筍般應運而生。但隨之而來，產(chǎn)生了許多城市問題，比如城管與攤販的暴力沖突問題，兩者之間的矛盾沖突已經(jīng)成為社會焦點。攤販一直處于弱勢地位，看到城管來了就逃，久而久之，它們之間就形成了“貓捉老鼠”的局面。長期的“打游擊戰(zhàn)”模式，使城管失去耐心，“一腳定乾坤”即“抄攤”就成了城管治理流動攤販的必備技能。這種非人性化的治理模式不但沒有緩解和解決流動攤販的現(xiàn)象，反而激化了城管與攤販之間的關系，更是惡化了城管形象。正如毛澤東曾說過“哪里有壓迫，哪里就有反抗”，弱者在沒有得到同情重視反而遭到暴力執(zhí)法時，同樣以暴力反抗，然而，以暴制暴越演越激烈。城管部門因而加大了執(zhí)法隊伍，花費了更多時間精力整頓流動攤販。然而，實踐證明，現(xiàn)實生活中并沒有因此得到井然有序的生活，我國對于攤販治理采取的方式是適得其反。為了更好地管理，城管采用了文明執(zhí)法的方式，但收效甚微。其中“微笑執(zhí)法”、“眼神執(zhí)法”、“靜默隊列式圍觀”這一系列手段缺乏法律效力，有冷暴力之嫌，是一種變相恐嚇。從執(zhí)法對象的角度看，雖然避免了直接的暴力沖突，但內(nèi)心對城管的形象可能根本沒變，對“違法”的認識也可能沒變，未來的矛盾沖突隱患依然存在。從旁觀者的角度看，旁觀者、顧客并不違法，城管創(chuàng)意執(zhí)法在將冷暴力施加給執(zhí)法對象的同時，也施加給了旁觀者、顧客，這不僅不利于城管樹立新的社會形象，更涉嫌侵犯旁觀者、顧客的合法權益。實質(zhì)上違背了長效機制原則，也耗費了大量的人力物力財力，且沒有解決本質(zhì)問題。

2、城市流動攤販治理困境的原因探析

（1）攤販身份的特殊性 。我國現(xiàn)階段處于社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展使大量農(nóng)村人口流向城市，而城市就業(yè)市場無法供應如此多的勞動力，相對而言，農(nóng)村人口大多是文化素質(zhì)較低人群，加之城市失業(yè)人口增多，社會保障制度不完善，城市出現(xiàn)大量剩余勞動力導致城市流動攤販也與日俱增，城市流動攤販是這一時期的特殊現(xiàn)象。從經(jīng)濟角度看，流動攤販的存在既是謀生手段，也是滿足了一大部分消費者的生活所需，方便了居民生活，滿足了美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛提出的人的需求層次理論中的尊重的需求和自我實現(xiàn)的需求。從社會角度看，流動攤販是城市繁榮與發(fā)展的必備條件，美國作家簡·雅各布在《美國大城市的死與生》一書中指出，街頭小攤販的存在，也是城市無處不在的眼睛，能夠有效地降低犯罪的發(fā)生，他們是城市的安全哨。有誰能說城市安全系數(shù)的提升不是一種城市福利呢？從歷史文化角度看，引車賣漿，是古已有之的正當職業(yè)，而且流動攤販帶有深厚文化特色，點綴了城市的街道風景?？傊?，城市流動攤販的存在有其長期性，合理性和必然性的特點。

（2）非正規(guī)的商業(yè)對社會的良性運行帶來負面影響。流動攤販的存在有其合理性，但也不能忽視它給城市良性運行帶來的負面影響。由于流動攤販沒有營業(yè)執(zhí)照無需支付店面費，營業(yè)成本較低，它的商品價格比正常市場價格低，吸引了大部分消費者，對于正常實體商鋪而言，無疑是給他們造成了一定沖擊，損害了持照經(jīng)營者的利益，擾亂了正常的市場經(jīng)營秩序和公平性原則。在利益驅(qū)使下，持照經(jīng)營者在競爭壓力下，也會加入到流動攤販中，從而形成惡性循環(huán)，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展。

（3）城市社會秩序遭到破壞。非規(guī)范化的占道經(jīng)營，不可避免地會對城市交通帶來堵塞現(xiàn)象。不僅在一定程度上造成公共秩序混亂，而且往往伴隨著“臟亂差”的出現(xiàn)。嚴重影響了正常交通秩序和環(huán)境衛(wèi)生。攤販都沒有辦過衛(wèi)生許可證，健康證，食品來源都存在質(zhì)疑，這對消費者來說嚴重影響到身體健康問題，食品安全方面存在很大的隱患。同時，攤販的噪音對城市居民也造成困擾。但從攤販的角度看，他們一方面認為自己屬于社會的弱勢群體，是社會底層，獲得自身道德上的正義感;另一方面也認識到自己的擺攤行為是影響市容的，但不得不繼續(xù)以此謀生。

（4） 城管執(zhí)法范圍廣，心理壓力大。城管執(zhí)法范圍廣，涉及面寬，無法全面顧及。在暴力沖突事件發(fā)生時，不管是網(wǎng)絡媒體上的評論報道，還是社會輿論通常都傾向于同情弱者，即就是城管執(zhí)法人員遭受暴力，出現(xiàn)城管被打情況，就很少有人為城管鳴不平。而一旦出現(xiàn)城管打人事件，網(wǎng)民攻擊城管的言論就滿天飛，大多市民對城管執(zhí)法群體帶有偏見，城管人員執(zhí)法心理壓力很大，影響了工作積極性和執(zhí)法質(zhì)量。這種相互論戰(zhàn)可以表明城管與攤販之間的沖突已經(jīng)不限于當事人之間，而演化為彌漫在整個社會中的對立緊張情緒。如果協(xié)調(diào)解決不當，會影響社會穩(wěn)定，由城管執(zhí)法引發(fā)的大規(guī)模群體性沖突事件便是明證。另外，執(zhí)法人員很多都是臨時聘用的合同制工作人員，工資福利隨時沒有保障，讓他們產(chǎn)生了很大的心理陰影。

三、國內(nèi)外城市攤販管理的制度和經(jīng)驗

1、新加坡與馬來西亞的服務化管理

從國情來看，東南亞地區(qū)與中國在經(jīng)濟發(fā)展水平以及貧困人口數(shù)量上都較為相似，所以具有一定的借鑒意義。新加坡和馬來西亞政府都允許攤販的存在，而且將流動攤販先作為“服務對象”，然后對其進行管理。攤點都被規(guī)劃管理，通常集中于某一區(qū)域或者集市，并允許他們辦理經(jīng)營證件，而且必須保證持證者才能進行擺攤。政府還定期組織攤販進行培訓，對其進行食品安全衛(wèi)生教育，淘汰業(yè)績較差的攤販。既為攤販提供就業(yè)又保障了消費者的食品安全和公眾的生態(tài)環(huán)境。

2、韓國的區(qū)域化管理

在韓國，流動攤販式被允許的，前提是他們加入“小攤業(yè)主協(xié)會”。韓國政府在管理流動攤販時，采用了分區(qū)域管理。主要劃分為三個區(qū)域：第一類“絕對禁止區(qū)域”，第二類“相對禁止區(qū)域”，第三類“誘導區(qū)域”。在劃分區(qū)域后政府限制了時間和范圍，按不同的時間段進行管理，有效地避免按區(qū)域管理帶來的操作不足，同時避免擾民現(xiàn)象的發(fā)生，也有利于攤販自覺遵守。

3、南京的十二分制管理

“十二分制”顧名思義就是實行記分制度，類似于駕照12分考核法。2007年在南京正式實施。首先通過批準對攤販進行統(tǒng)一批準并實行亮證經(jīng)營。再進行每周一次考核，發(fā)現(xiàn)一次違章就扣除對應分數(shù)，第一次扣完12分停業(yè)整頓，第二次扣完12分就取消其經(jīng)營資格。實施前后有很大的改觀，這種管理模式既提高了攤販自我約束力，又提供了就業(yè)機會，減少了環(huán)境污染、占道經(jīng)營，對于管理者而言，更容易監(jiān)督管理攤販，自然可以避免不必要的暴力沖突。

四、城市流動攤販治理模式的創(chuàng)新

1、轉(zhuǎn)變管理理念，使其合法化、法制化，實施“許可制”

首先，管理部門應認清城市流動攤販存在的長期性、合理性和必然性。對流動攤販實行禁止的政策是不可行的。流動攤販不僅能緩解社會就業(yè)壓力，更能滿足城市居民生活需求。其次，大力扶持弱勢群體，將“以人為本”思想切實落到實際中，鼓勵支持和保護流動攤販的就業(yè)和謀生手段。由以往的打擊向幫助和引導轉(zhuǎn)變，促使流動攤販通過合法途徑獲得經(jīng)營的權利，逐步實現(xiàn)流動攤販經(jīng)營合法化，時刻關注弱勢群體的狀態(tài)。最后，我們第一步要采取“許可制”制度，要求攤販辦理營業(yè)執(zhí)照，杜絕無照經(jīng)營者的現(xiàn)象產(chǎn)生。但同時提供良好的攤販擺攤環(huán)境以及設施，并對其進行統(tǒng)一培訓來提高經(jīng)營者的整體素質(zhì)，若是攤販不在規(guī)定范圍內(nèi)進行經(jīng)營就對其進行處罰，真正盡到城市服務職責。在美國、歐洲以及日本，他們的城管執(zhí)法權威性強，均有較為完善的相關法律體系支撐，對城管執(zhí)法的法律授權充分、翔實。但是，執(zhí)法人員一般沒有最終裁定權，相關違法案件的終極裁定在法院。中國地區(qū)太大，人口眾多，各地的情況又各不相同，一直存在管理難的問題，由于缺乏相關法律體系支撐，一些行之有效的經(jīng)驗得不到推廣。用發(fā)展的眼光來看，法治化，制定相關法律政策是治理攤販和確保社會穩(wěn)定的重要支撐。

2、發(fā)揮市場的引導、制約作用

在治理中，政府起引導性作用，市場是必不可少的一個環(huán)節(jié)。引入市場機制，采用市場的手段為攤販提供公共服務和設施，建立配套機制達到節(jié)約成本與提高效益。哪里有需求，哪里就有市場。引入市場機制后，通過企業(yè)的參與，由一般行政性管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性服務，可能是一條出路。就像日本在城市管理中，涉及市政服務方面的事務一般采用合同承包方式，由民間企業(yè)對某些市政服務項目進行社會化、企業(yè)化的管理，其效率、成本、人員配置、服務質(zhì)量均比單純的政府行為有很大的改進和提高。這種治理模式改革勢在必行。首先城市規(guī)劃中將攤販市場進行規(guī)劃建造和設置，保證環(huán)境不被破壞，社會生活穩(wěn)定的前提下，政府將權利發(fā)放給企業(yè)統(tǒng)一進行企業(yè)化管理，將流動轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭?，產(chǎn)生歧義時企業(yè)代表通過與攤販的共同協(xié)商將問題一一解決并達成一致。

3、充分發(fā)揮商販自治作用

隨著城市化進程加快，攤販的長期存在已是必然，流動攤販的綜合治理亟須探索引入以攤販自我約束為主、城管部門監(jiān)督管理為輔的攤販自治管理新模式。比如攤販與居委會自覺達成協(xié)議，如有違約，擺攤資格自動取消。在互相信任以及互利互惠的前提下，在滿足居民的需求時也保證了攤販的生計，最終達成共贏局面。攤販與第三方的協(xié)商至關重要，免去了監(jiān)管部門不必要的干涉，又能起到良好的管理效果。組織攤販成立城市流動攤販協(xié)會，讓經(jīng)營者加入其中，進行統(tǒng)一的意見傳遞和自我管理。

4、公眾參與，非政府治理

公眾參與是城市管理走向現(xiàn)代化的標志，是暴力沖突事件消失的途徑，是提高城市管理的手段。通過鼓勵公眾參與流動攤販的管理，既能提高管理效率，又能保障弱勢群體的權益，更是構建整個社會和諧穩(wěn)定的有效方式之一。通過公眾參與制定相應法律法規(guī)，對市場進行編制規(guī)劃和監(jiān)督管理以及參與商販自治中。但目前在我國公眾參與缺乏積極性的現(xiàn)象十分明顯，主要有以下這些困擾與阻礙：一是形式主義，公民在參與決策過程中所提出的意見和建議無法在現(xiàn)實中行使，只是走過場，政府決策為主。二是渠道缺失，參與渠道的貧乏，使得公民參與決策存在很多不暢之處。只有解決了這些問題，才能讓公眾真正參與其中。首先，大力宣傳資源，增強公民參與熱情，提高公民公共意識，使公民自覺加入社會管理中來。再者，發(fā)揮社區(qū)作用，通過社區(qū)引導引入市場經(jīng)營并發(fā)揮其監(jiān)督管理作用。

五、小結(jié)

攤販治理中產(chǎn)生的暴力困境中，城管與攤販都是受害者。由于流動攤販的存在有其正負因素，才引起暴力沖突，使城管與攤販出現(xiàn)對立。一方面，流動攤販滿足了民間需要，緩解了就業(yè)壓力，突出了城市文化。另一方面，打亂了市場經(jīng)濟，擾亂了城市秩序和環(huán)境。所以，城市流動攤販的治理變得尤為重要。從我國實際情況出發(fā)，結(jié)合國內(nèi)外成功有效的經(jīng)驗，完善創(chuàng)新涉及各利益主體的治理模式。

【參考文獻】

[1] 梁波.國外城市流動攤販管理辦法對我國相關工作的啟示[J].國際借鑒，2009（8）49-51.

[2] 潘登科.張蕾.流動商販治理模式研究[J].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報，2010.（3）56-61.

[3] 鄶艷麗.劉堯.當代城管執(zhí)法的問題與對策建議[J].城市管理，2014，21（8）114-119.

[4] 何兵.城管追逐與攤販抵抗 攤販管理中的利益沖突和法律調(diào)整[J].中國法學，2008（5）159-169.

[5] 劉志仁.徐炯.城管執(zhí)法難的法律根源及其路徑創(chuàng)新[J].民主與法制，2009（5）63-66.

[6] 黃耿志.包容還是新的排斥-城市流動攤販空間引導效應與規(guī)劃研究[J].規(guī)劃廣角，2012.28（8）78-83.

【作者簡介】

夏 晶（1990.10-）女，浙江臨安人，浙江農(nóng)林大學在讀碩士，研究方向：生態(tài)城市建設與管理.