完善基層政府所屬事業(yè)單位職工薪酬制度研究*
——以天津市為例

□ 李 娜 張霽星

一、研究背景和意義

事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利等關(guān)切民生的重要領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)組織。作為我國(guó)第二大社會(huì)法人，目前全國(guó)約有事業(yè)單位110 多萬(wàn)個(gè)、工作人員3 100 多萬(wàn)人，遍布幾十個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，是提供公益服務(wù)的主要載體，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。

事業(yè)單位薪酬制度是事業(yè)單位進(jìn)行薪酬管理的各項(xiàng)制度的總稱?？茖W(xué)完善的薪酬制度，能夠吸引、留住、激勵(lì)和凝聚優(yōu)秀人才，使他們的能力得以充分和持續(xù)地發(fā)揮，進(jìn)而為事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供保障。因此，事業(yè)單位薪酬制度的完善與創(chuàng)新至關(guān)重要。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)完善事業(yè)單位薪酬制度，先后于1956年、1985年、1993年、2006年進(jìn)行了4 次大的事業(yè)單位收入分配制度改革，最終確立了以績(jī)效工資制度為主體的事業(yè)單位薪酬制度，并于2009年開(kāi)始逐漸在全國(guó)施行。與以往相比，事業(yè)單位績(jī)效工資制度改革意味著沿用多年的平均分配制度退出歷史舞臺(tái)，轉(zhuǎn)為根據(jù)實(shí)際工作質(zhì)量、效率等因素確定職工薪酬。然而，在現(xiàn)實(shí)中，由于我國(guó)事業(yè)單位涉及的行業(yè)多、范圍廣、從業(yè)人員成分復(fù)雜且數(shù)量巨大，不同行業(yè)和類別的事業(yè)單位薪酬制度改革成效存在一定的差異。

正是基于對(duì)事業(yè)單位績(jī)效工資制度實(shí)施效果差異性的考慮，本研究主要聚焦于基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度。所謂基層政府所屬事業(yè)單位，主要是指區(qū)（縣）級(jí)以下政府所屬事業(yè)單位，考慮到教育、衛(wèi)生領(lǐng)域具有鮮明的行業(yè)特點(diǎn)，具有相對(duì)獨(dú)立的薪酬制度和管理體系，本課題重點(diǎn)研究除教育、衛(wèi)生行業(yè)系統(tǒng)以外的其他事業(yè)單位群體。與之相對(duì)應(yīng)，基層政府所屬事業(yè)單位職工，主要指這些事業(yè)單位中具有正式事業(yè)編制的工作人員。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況看，本課題所指基層政府所屬事業(yè)單位具有以下三個(gè)突出特點(diǎn)。

第一，從財(cái)政來(lái)源看，基層政府所屬事業(yè)單位主要以非營(yíng)利性、公益性和社會(huì)性為特點(diǎn)，不宜由市場(chǎng)配置資源，自身缺乏經(jīng)濟(jì)效益和營(yíng)收能力，因此在各地區(qū)事業(yè)單位分類改革中主要被納入公益一類事業(yè)單位范疇，由本級(jí)財(cái)政撥款和全額供養(yǎng)。

第二，從工作性質(zhì)看，由于這類事業(yè)單位主要分布在各街鎮(zhèn)、各基層政府職能部門主管的人力資源、社會(huì)保障、信息咨詢、綜合為民服務(wù)等一線公益服務(wù)領(lǐng)域，與基層政府部門一起代表政府履行各類公共服務(wù)職能，具有公益性強(qiáng)但行業(yè)特點(diǎn)不突出的特點(diǎn)，既缺乏教育、衛(wèi)生等行業(yè)的專業(yè)特性，也不適合以單一行業(yè)管理的角度實(shí)施分類管理，因此，在現(xiàn)實(shí)中這類基層政府所屬事業(yè)單位職工往往干的是與基層公務(wù)員相似的工作，甚至與公務(wù)員混崗混編辦公。然而，受編制和職稱等的限制，這類人員盡管干公務(wù)員的事情，拿的卻是事業(yè)單位的錢，盡管有的有職稱或管理職務(wù)，但很難突破中級(jí)或者科級(jí)，從而具有明顯的“薪酬天花板”特性。

第三，從人事和薪酬管理體制看，按照國(guó)家對(duì)事業(yè)單位工作人員實(shí)行分級(jí)分類管理的規(guī)定，一般由本級(jí)政府人力資源和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)事業(yè)單位人事綜合管理工作，行業(yè)主管部門具體負(fù)責(zé)所屬事業(yè)單位人事管理工作。但在實(shí)際運(yùn)行中，受單位規(guī)模、行政管理體制等的限制，這類事業(yè)單位的薪酬管理體制具有鮮明的行政性，薪酬政策的制定和數(shù)額的發(fā)放往往由上級(jí)行政管理部門確定，事業(yè)單位自身缺乏自主性。

以上有關(guān)基層政府所屬事業(yè)單位的三個(gè)特點(diǎn)，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中基層政府所屬事業(yè)單位職工的類公務(wù)員特點(diǎn)，各級(jí)薪酬管理部門也往往對(duì)基層政府所屬事業(yè)單位的職工按照職務(wù)、級(jí)別等實(shí)施統(tǒng)一管理，從而使事業(yè)單位薪酬制度也具有明顯的“行政化”特點(diǎn)，與事業(yè)單位績(jī)效工資制度設(shè)計(jì)的初衷形成了背離。值得注意的是，近年來(lái)，隨著我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)改革的不斷推進(jìn)和政府公共服務(wù)職能重心向基層的不斷轉(zhuǎn)移，承擔(dān)大量基礎(chǔ)性公共服務(wù)職能的基層政府所屬事業(yè)單位作用凸顯，成為向廣大群眾提供基層公共服務(wù)的重要載體。因此，有必要對(duì)這類事業(yè)單位及其工作人員的薪酬制度進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，從而充分激發(fā)他們的工作積極性、主動(dòng)性，為健全完善我國(guó)基層基本公共服務(wù)職能、實(shí)現(xiàn)基層國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化增添助力。

針對(duì)上述事業(yè)單位薪酬制度的重要性以及制度目標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)施結(jié)果之間的背離問(wèn)題，我國(guó)學(xué)術(shù)界也進(jìn)行了一系列研究并取得了豐碩的成果。但綜觀以往研究，一是大多集中在公立醫(yī)院、高等教育、科研院所等分行業(yè)領(lǐng)域，而對(duì)基層事業(yè)單位工作特點(diǎn)和薪酬制度的分析相對(duì)較少；二是大多注重對(duì)事業(yè)單位薪酬體制或績(jī)效工資內(nèi)部構(gòu)成的細(xì)節(jié)分析，而對(duì)引發(fā)事業(yè)單位薪酬制度困境的宏觀因素和外部環(huán)境分析相對(duì)較少；三是大多簡(jiǎn)單地站在事業(yè)單位“去行政化”的立場(chǎng)展開(kāi)分析，而對(duì)事業(yè)單位“行政化”的深層原因和生成復(fù)雜性分析相對(duì)較少。因此，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于完善事業(yè)單位薪酬制度的建議也大多集中在建立體現(xiàn)不同行業(yè)特點(diǎn)的事業(yè)單位薪酬制度、建立健全績(jī)效工資考核分配辦法等方面，而對(duì)于健全完善基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的整體設(shè)計(jì)和考慮相對(duì)較少。

基于以上理論和現(xiàn)實(shí)的原因，本文區(qū)別于以往大多數(shù)學(xué)術(shù)研究，以基層政府所屬事業(yè)單位職工薪酬制度為研究著力點(diǎn)，通過(guò)對(duì)天津市實(shí)際情況的調(diào)查分析，探討這個(gè)特殊群體的事業(yè)單位薪酬制度運(yùn)行的現(xiàn)狀、問(wèn)題及成因，進(jìn)而提出針對(duì)性的政策建議。這既有利于彌補(bǔ)傳統(tǒng)事業(yè)單位薪酬制度研究的不足，也有助于為完善我國(guó)事業(yè)單位薪酬制度、發(fā)揮基層事業(yè)單位工作人員積極性、提升基層公共服務(wù)職能提供決策參考。

二、事業(yè)單位薪酬制度的歷史沿革和實(shí)施現(xiàn)狀

一般而言，薪酬制度是組織進(jìn)行薪酬管理的各項(xiàng)制度的總稱，主要包括基本工資制度、獎(jiǎng)金發(fā)放制度、薪酬福利制度和薪酬調(diào)整制度等幾個(gè)部分。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，為了不斷吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入事業(yè)單位，我國(guó)先后進(jìn)行了4 次大的事業(yè)單位工資制度改革，顯著增加了事業(yè)單位工作人員的平均薪酬。

一是1956年的工資制度改革，建立了職務(wù)等級(jí)工資制度。按照職務(wù)高低、責(zé)任大小、工作繁簡(jiǎn)、技術(shù)復(fù)雜程度劃分確定職務(wù)等級(jí)和工資標(biāo)準(zhǔn)，從而改進(jìn)了產(chǎn)業(yè)之間、部門之間、地區(qū)之間以及各類人員之間的工資關(guān)系，使事業(yè)單位工資管理進(jìn)一步制度化、規(guī)范化，但同時(shí)也伴生了勞酬不對(duì)等、標(biāo)準(zhǔn)繁多等問(wèn)題。

二是1985年的工資制度改革，構(gòu)建了基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼、獎(jiǎng)勵(lì)工資及各種補(bǔ)貼等為主要科目的結(jié)構(gòu)工資形式，為后來(lái)工資制度的逐步完善打下了基礎(chǔ)。

三是1993年的工資制度改革，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，改革了工資構(gòu)成（包括固定部分和浮動(dòng)津貼部分），將工資增長(zhǎng)與考核相掛鉤。但由于沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，有創(chuàng)收能力和有行政職能的事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼水平偏高，而一些完全沒(méi)有創(chuàng)收能力的單位只能領(lǐng)取基本工資，不同事業(yè)單位之間收入水平嚴(yán)重分化，收入分配出現(xiàn)了混亂現(xiàn)象。同時(shí)，在實(shí)施事業(yè)單位聘用制后，這種工資體制難以體現(xiàn)以崗定薪的聘用精神，也為后面的績(jī)效工資制度改革埋下了伏筆。

2006年7月，人事部和財(cái)政部下發(fā)《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》，事業(yè)單位績(jī)效工資改革拉開(kāi)帷幕。其中改革方案明確規(guī)定，事業(yè)單位工作人員工資主要由崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼、補(bǔ)貼4 部分組成。2014年，國(guó)務(wù)院正式頒布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)的形式確認(rèn)事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資制度。2016年，人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于中央有關(guān)事業(yè)單位實(shí)施績(jī)效工資的通知》，要求在中央事業(yè)單位中盡快全面推行績(jī)效工資。2017年以后，各地紛紛啟動(dòng)事業(yè)單位績(jī)效工資改革。至此，事業(yè)單位績(jī)效工資改革在我國(guó)全面展開(kāi)，績(jī)效工資制度成為各級(jí)各類事業(yè)單位薪酬制度的主體。

實(shí)施績(jī)效工資制度后，事業(yè)單位薪酬主要由崗位工資、薪級(jí)工資、津貼補(bǔ)貼和績(jī)效工資四部分構(gòu)成。

1.崗位工資。主要體現(xiàn)了工作人員所聘崗位的職責(zé)和要求，實(shí)行“一崗一薪，崗變薪變”，由國(guó)家統(tǒng)一制定崗位級(jí)別和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)事業(yè)單位聘用制度的有關(guān)要求，崗位工資要與崗位管理一一對(duì)應(yīng)，因此按照崗位自身特點(diǎn)，參照目前的職務(wù)序列，將事業(yè)單位的所有工作崗位劃分為專業(yè)技術(shù)、管理和工人技能崗位3 個(gè)類別，每一類又劃分為若干等級(jí)，每個(gè)等級(jí)對(duì)應(yīng)各自崗位工資標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位職工按照聘任時(shí)的崗位發(fā)放崗位工資。

2.薪級(jí)工資。主要由事業(yè)單位職工的工作資歷、現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和工作崗位確定，實(shí)行“一級(jí)一薪，定期升級(jí)”。在實(shí)際工作執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)不同崗位的職工又設(shè)置了若干薪級(jí)，每個(gè)薪級(jí)對(duì)應(yīng)不同的工資標(biāo)準(zhǔn)。職工的崗位不同，起點(diǎn)薪級(jí)也不一樣。因此，工作人員工作年限、任職年限等都會(huì)影響到薪級(jí)工資。崗位工資和薪級(jí)工資又同屬基本工資。

3.津貼補(bǔ)貼。涵蓋了工作人員的生活補(bǔ)貼、崗位津貼等內(nèi)容，由國(guó)家統(tǒng)一制定補(bǔ)貼的項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)、艱苦行業(yè)等的政策傾斜也大多在津貼補(bǔ)貼發(fā)放方面有所體現(xiàn)。

4.績(jī)效工資。由事業(yè)單位職工的工作實(shí)績(jī)和貢獻(xiàn)成果確定，是事業(yè)單位收入分配中活的部分和區(qū)別于公務(wù)員的特色部分。

從總體上看，事業(yè)單位績(jī)效工資制度基本適應(yīng)了新時(shí)期國(guó)家事業(yè)單位收入分配改革工作的需要。目前，績(jī)效工資制度也已經(jīng)成為各級(jí)各類事業(yè)單位薪酬制度的主體。然而，從制度實(shí)施看，一方面，事業(yè)單位績(jī)效工資制度改革取得了一定的成效；另一方面，其自改革初期即面臨不少問(wèn)題和困境，時(shí)至今日有些問(wèn)題仍有待解決。

首先，從改革取得的成績(jī)來(lái)看，主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面。一是有利于擴(kuò)大地方政府及事業(yè)單位人事管理自主權(quán)。按照政策規(guī)定，國(guó)家主要對(duì)事業(yè)單位基本工資（即崗位工資和薪級(jí)工資）的等級(jí)劃分及其水平都做出了明確規(guī)定，但對(duì)績(jī)效工資并未提供具體管理方案。如此一來(lái)，績(jī)效工資水平的確定、總額的下達(dá)、內(nèi)部的分配等就都屬于地方的職能。二是有利于激發(fā)事業(yè)單位工作人員的活力?？?jī)效工資強(qiáng)調(diào)職工個(gè)人的工作成績(jī)和對(duì)組織的貢獻(xiàn)，這就有助于打破事業(yè)單位“大鍋飯”，體現(xiàn)多勞多得、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和獎(jiǎng)勤罰懶的分配導(dǎo)向。三是有利于推進(jìn)事業(yè)單位分類改革和人事管理創(chuàng)新。事業(yè)單位績(jī)效工資激勵(lì)作用的發(fā)揮，有賴于科學(xué)、合理的績(jī)效考核辦法和其他人事管理配套制度，這就在一定程度上倒逼政府細(xì)化事業(yè)單位管理，結(jié)合不同行業(yè)事業(yè)單位的工作性質(zhì)和職責(zé)，強(qiáng)化各項(xiàng)人事管理基礎(chǔ)工作。

其次，從改革的實(shí)踐來(lái)看，事業(yè)單位績(jī)效工資制度也面臨著一系列制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行的悖論。

一是公平與激勵(lì)的悖論?！翱?jī)效”雖然意味著要打破原有的工資大鍋飯、避免平均主義，可如何分配“績(jī)效”工資，還需要有一個(gè)公平的標(biāo)尺，但是現(xiàn)實(shí)中許多行業(yè)、單位乃至同一單位內(nèi)部不同崗位之間都難以建立這樣的一個(gè)科學(xué)合理的考量標(biāo)尺。此外，事業(yè)單位績(jī)效工資“限高、穩(wěn)中、托低”的調(diào)控原則，客觀上也導(dǎo)致不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同事業(yè)單位間出現(xiàn)了工資水平差距過(guò)大、有損相對(duì)公平和內(nèi)部公平的現(xiàn)象。

二是動(dòng)態(tài)調(diào)整與固定不變的悖論。盡管國(guó)家制定政策之初，就提出要建立績(jī)效工資總水平的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，但受地方財(cái)政等因素的制約，時(shí)至今日這一機(jī)制仍不完善，其結(jié)果是，許多地方事業(yè)單位績(jī)效工資總量核定之后就基本保持不變，無(wú)法根據(jù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況以及當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平和勞動(dòng)力市場(chǎng)工資狀況等因素進(jìn)行調(diào)整。

三是科學(xué)設(shè)崗與以崗定薪的悖論?？?jī)效工資制度要求以崗位確定工資，根據(jù)崗位評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)本單位職工進(jìn)行科學(xué)的薪酬分配，這意味著需要打破過(guò)去按身份、職務(wù)分配薪酬的傳統(tǒng)方式。但現(xiàn)實(shí)情況是，目前大多數(shù)事業(yè)單位缺乏科學(xué)的崗位評(píng)價(jià)和具體的崗位說(shuō)明書，這就為后續(xù)按崗位考評(píng)績(jī)效帶來(lái)了阻礙，甚至使績(jī)效考核流于形式。

四是下放分配自主權(quán)與用好自主權(quán)的悖論。這一問(wèn)題突出表現(xiàn)在事業(yè)單位績(jī)效工資的內(nèi)部分配問(wèn)題上。盡管國(guó)家政策規(guī)定事業(yè)單位享有績(jī)效工資部分的內(nèi)部分配權(quán)，但受單位規(guī)模、工作性質(zhì)等多種因素的影響，現(xiàn)實(shí)中許多事業(yè)單位無(wú)法使用或用好這一自主分配的權(quán)力。

值得注意的是，由于基層政府所屬事業(yè)單位的行業(yè)特點(diǎn)不突出、職工工作性質(zhì)行政化且職務(wù)級(jí)別普遍較低，以上關(guān)于事業(yè)單位績(jī)效工資制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行的4 個(gè)悖論，尤其突出地體現(xiàn)在基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的實(shí)踐中，成為制約基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的主要障礙。關(guān)于這一問(wèn)題，本課題將在第三部分展開(kāi)進(jìn)一步分析。

三、基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度存在的問(wèn)題

為了深入了解當(dāng)前我國(guó)基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度存在的問(wèn)題，本課題組對(duì)天津市部分區(qū)、街道政府及其所屬事業(yè)單位進(jìn)行了走訪調(diào)研。以天津市河?xùn)|區(qū)某街道黨群服務(wù)中心為例，在2019年實(shí)施新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革之前，街道窗口服務(wù)工作主要由街道勞動(dòng)保障服務(wù)中心承擔(dān)，而改革之后，整個(gè)街道辦事處下轄事業(yè)單位調(diào)整為黨群服務(wù)中心、退役軍人服務(wù)中心和網(wǎng)格化管理中心三家。其中街道黨群服務(wù)中心既承擔(dān)原有的勞服中心職能，也集合了黨建、民政、計(jì)生等窗口為民服務(wù)職能。從編制和人員構(gòu)成看，該街道黨群服務(wù)中心共有事業(yè)編制27 人，包括1 個(gè)正科、2 個(gè)副科，其余為管理、專技崗普通工作人員。然而在實(shí)際運(yùn)行中，除了原有勞服中心的7 名事業(yè)編制人員外，其余窗口工作人員都是專職社會(huì)工作者身份。在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，事業(yè)編制人員、社區(qū)工作者與街道公務(wù)員混崗辦公，共同履行窗口服務(wù)職能，共同接受上級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和管理，卻囿于不同薪酬管理制度的影響，只能采用不同的薪酬管理制度，同崗不同酬的問(wèn)題也就不可避免。為了維持不同身份之間的人員心理相對(duì)平衡，保障工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，街道長(zhǎng)期采用了類似公務(wù)員的薪酬管理辦法。通常做法是：崗位工資、薪級(jí)工資按照事業(yè)單位工資制度執(zhí)行，績(jī)效工資則按照工作人員的職務(wù)等級(jí)按月足額發(fā)放。由于窗口工作人員工作性質(zhì)類同，因此平時(shí)不設(shè)額外的績(jī)效考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，一般以年度考核為主。然而，盡管年度考核通常為合格以上等次，但受工資制度限制，并不能享受與基層公務(wù)員一樣的年終增加一個(gè)月工資獎(jiǎng)勵(lì)。

基于對(duì)基層政府及其事業(yè)單位的深入調(diào)查，我們認(rèn)為，當(dāng)前基層政府所屬事業(yè)單位行業(yè)特點(diǎn)普遍不突出，職工工作性質(zhì)類似公務(wù)員，但薪酬水平相對(duì)較低。同時(shí)由于這類事業(yè)單位公益性較強(qiáng)，無(wú)其他創(chuàng)收渠道，且自身級(jí)別較低、薪酬管理權(quán)限較小，因此在現(xiàn)實(shí)中主要由上級(jí)行政部門對(duì)其按照職務(wù)和級(jí)別進(jìn)行“行政化”管理，薪酬晉升通道狹窄，績(jī)效工資個(gè)人激勵(lì)并不明顯，這就導(dǎo)致事業(yè)單位績(jī)效工資制度設(shè)計(jì)的初衷與執(zhí)行的結(jié)果在基層明顯相背離。

（一）薪酬水平相對(duì)偏低，與公務(wù)員同工不同酬

如前所述，目前在基層政府尤其是街鎮(zhèn)政府工作部門，行政編制人員、事業(yè)編制人員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員“三類人員”混崗混編、同崗不同酬的現(xiàn)象較為普遍。然而，受不同薪酬管理制度的影響，與擁有行政編制的公務(wù)員相比，事業(yè)編制人員的薪酬福利水平相對(duì)偏低，這突出表現(xiàn)在事業(yè)單位工作人員缺少年終增加一個(gè)月工資、公務(wù)出行補(bǔ)貼、績(jī)效考核獎(jiǎng)等薪酬福利待遇。

首先，自2014年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》后，中央和地方政府機(jī)關(guān)相繼啟動(dòng)公務(wù)用車制度改革，并按月為各職級(jí)工作人員發(fā)放公務(wù)交通補(bǔ)貼，用于保障公務(wù)人員普通公務(wù)出行。然而，與之對(duì)比，盡管2015年國(guó)家也提出事業(yè)單位要在實(shí)現(xiàn)節(jié)支的前提下推進(jìn)公車改革，但直到目前，事業(yè)單位大部分工作人員并不能和公務(wù)員一樣按月享受公務(wù)出行補(bǔ)貼。這就出現(xiàn)了在同一個(gè)地方、同一個(gè)部門，甚至是同一個(gè)單位，有些職工有車補(bǔ)，有些沒(méi)有車補(bǔ)的不公平現(xiàn)象，這在一定程度上挫傷了事業(yè)單位工作人員的工作積極性和主動(dòng)性。

其次，自2017年以來(lái)，天津市在各區(qū)、市級(jí)政府部門、市級(jí)黨群機(jī)關(guān)部門三個(gè)系列和參公單位以及民主黨派、工商聯(lián)機(jī)關(guān)等推行了年度績(jī)效考評(píng)工作，并對(duì)績(jī)效考核合格的機(jī)關(guān)公務(wù)員發(fā)放年度一次性績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。盡管這一舉措對(duì)于激發(fā)公務(wù)員的工作積極性具有重要作用，但對(duì)于同在基層從事相近或相同工作的非參公管理事業(yè)單位而言，則在事實(shí)上拉大了收入差距。

最后，2019年3月，為了暢通公務(wù)員職級(jí)晉升通道，拓展職級(jí)晉升空間，激勵(lì)公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為，中共中央辦公廳印發(fā)了《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，自2019年6月1日起施行。這樣一來(lái)，按照規(guī)定，基層政府公務(wù)員就具有了通過(guò)職務(wù)和職級(jí)晉升實(shí)現(xiàn)薪酬待遇提升的兩條并行的道路。但與之相比，對(duì)于街道所屬事業(yè)單位職工而言，盡管與公務(wù)員工作性質(zhì)類似，但由于目前我國(guó)事業(yè)單位尚未推行類似于公務(wù)員的職務(wù)和職級(jí)并行制度，因此也就無(wú)法享受類似于公務(wù)員的職務(wù)和薪酬晉升通道。現(xiàn)實(shí)中，由于基層政府所屬事業(yè)單位級(jí)別普遍較低，一般僅為科級(jí)，且受嚴(yán)格的崗位職數(shù)、職稱限制，因此，事業(yè)單位管理崗位職工大多數(shù)工作到退休也僅停留在科級(jí)或中級(jí)職稱以下崗位。

此外，值得關(guān)注的是，近年來(lái)，由于國(guó)家一直提倡建設(shè)服務(wù)型政府，不斷加強(qiáng)基層治理和公共服務(wù)職能，基層政府所屬事業(yè)單位作為提供基層公共服務(wù)的重要載體，工作人員的工作量成倍增加，而“逢進(jìn)必考”的事業(yè)單位公開(kāi)招聘制度也使得近年引進(jìn)的工作人員學(xué)歷水平、工作能力都與公務(wù)員相差無(wú)幾，這在事實(shí)上加重了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員同工不同酬的現(xiàn)實(shí)格局，也給穩(wěn)定基層事業(yè)單位工作人員隊(duì)伍、激發(fā)工作積極性帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

不同身份工作人員混崗混編和薪酬差距的現(xiàn)實(shí)存在，不僅使得同崗不同酬成為基層政府及其所屬事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的常態(tài)，也使得對(duì)公務(wù)員、事業(yè)編人員和機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員等“三類人員”實(shí)施不同的薪酬管理辦法成為各區(qū)政府職能部門的重要日常工作。能否平衡“三類人員”之間的薪酬關(guān)系、維持人員隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定也成為基層政府制定薪酬政策時(shí)所需考慮的重要因素。因此，在實(shí)際的薪酬管理工作中，工資管理部門出于平衡利益和維穩(wěn)工作的考慮，往往對(duì)“三類人員”統(tǒng)籌實(shí)行行政化的管理方式，如此一來(lái)，在國(guó)家基本薪酬制度未作出大的調(diào)整的前提下，混崗混編和事業(yè)單位薪酬水平相對(duì)較低的現(xiàn)象就可能長(zhǎng)期延續(xù)。

（二）薪酬管理權(quán)限較小，主要實(shí)行“行政化”管理方式

基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的這一特點(diǎn)突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1.薪酬管理體制偏行政化

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，事業(yè)單位基本工資由中央統(tǒng)一調(diào)整，績(jī)效工資的水平確定、總額下達(dá)等則屬于地方的職責(zé)。因此，在現(xiàn)有薪酬管理體制下，一個(gè)區(qū)政府所屬事業(yè)單位的工資管理就可能涉及中央、市和所在區(qū)政府工資管理部門，以及事業(yè)單位上級(jí)主管部門、事業(yè)單位自身等多個(gè)主體。多層級(jí)管理主體并存且都有一定的職責(zé)和發(fā)言權(quán)，使事業(yè)單位薪酬管理體制呈現(xiàn)出明顯的行政化和等級(jí)化特征。其結(jié)果是，越到基層，留給事業(yè)單位的自主權(quán)就越有限，可自由調(diào)節(jié)的空間也越小。以天津?yàn)槔壳盎鶎诱鶎偈聵I(yè)單位普遍沒(méi)有自己獨(dú)立的人事和薪酬管理部門，不少事業(yè)單位甚至沒(méi)有一名專業(yè)的薪酬管理人員，薪酬制度制定完全依賴于上級(jí)管理部門，薪酬分配和發(fā)放也由上級(jí)管理部門層層審批確定，可以說(shuō)是在薪酬管理方面完全聽(tīng)令于上級(jí)管理部門，依照上級(jí)安排行事。

2.薪酬分配方式偏行政化

一方面，薪酬管理體制的行政化導(dǎo)致事業(yè)單位在與上級(jí)管理部門的關(guān)系處理中，主要“采用政府機(jī)構(gòu)行政化管理模式和方法，以行政命令為基本方式開(kāi)展工作”[1]。然而，如前所述，現(xiàn)實(shí)中基層政府及其工資管理部門出于統(tǒng)一管理和利益均衡等的考慮，一般不會(huì)出臺(tái)專門針對(duì)基層事業(yè)單位工作人員的績(jī)效考核辦法，薪酬事宜主要按照上級(jí)機(jī)關(guān)的要求進(jìn)行安排。

另一方面，在事業(yè)單位內(nèi)部日常的薪酬制度運(yùn)行中，也存在明顯的行政化現(xiàn)象。例如，按照《天津市事業(yè)單位工作人員考核辦法（試行）》的規(guī)定：“事業(yè)單位工作人員考核應(yīng)當(dāng)以聘用合同和崗位職責(zé)為依據(jù)，以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)內(nèi)容，以服務(wù)對(duì)象滿意度為基礎(chǔ)，實(shí)行單位內(nèi)部評(píng)議與服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合、平時(shí)考核和定期考核相結(jié)合?！比欢趯?shí)際考核工作中，大多數(shù)基層事業(yè)單位績(jī)效考核和年度考核工作還是主要采取了行政化考核程序和方法，也鮮少吸納外部專家或服務(wù)對(duì)象參與。在發(fā)放職工薪酬時(shí)，也普遍以學(xué)歷、資質(zhì)和崗位職務(wù)、職稱等作為依據(jù)，喪失了事業(yè)單位考核工作的獨(dú)特性。

（三）職務(wù)晉升通道狹窄，個(gè)人績(jī)效激勵(lì)不明顯

基層政府公務(wù)員與事業(yè)單位職工混崗混編使用，以及事業(yè)單位薪酬管理體系的行政化，二者疊加的一個(gè)直接結(jié)果便是事業(yè)單位個(gè)人激勵(lì)效果不明顯，難以形成有效的激勵(lì)機(jī)制。

以天津市為例，根據(jù)2012年12月《天津市人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市人力社保局等六部門擬定的天津市其他事業(yè)單位績(jī)效工資制度實(shí)施意見(jiàn)的通知》的規(guī)定，天津市按照“限高、穩(wěn)中、托低”的原則，除義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位以外的其他事業(yè)單位實(shí)行統(tǒng)一的績(jī)效工資制度，崗位工資和薪級(jí)工資按照國(guó)家規(guī)定發(fā)放，績(jī)效工資指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)市人力社保、財(cái)政部門核準(zhǔn)并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。事業(yè)單位的績(jī)效工資又分為基礎(chǔ)性績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資，其中獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資由各事業(yè)單位制定具體分配辦法，根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果發(fā)放。

因此，按照規(guī)定，基層政府所屬事業(yè)單位享有對(duì)本單位獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資部分的自主分配權(quán)，而其他工資項(xiàng)目的調(diào)整和增長(zhǎng)則需要根據(jù)國(guó)家和上級(jí)政府政策執(zhí)行。這就意味著，事業(yè)單位想要達(dá)到對(duì)本單位職工的績(jī)效激勵(lì)，至少需要兩個(gè)條件：其一，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的分配可以體現(xiàn)績(jī)效激勵(lì)的效果；其二，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的數(shù)額能夠達(dá)到績(jī)效激勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。然而，在現(xiàn)實(shí)中這兩個(gè)條件很難達(dá)到。

1.獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資分配流于形式

關(guān)于上述第一個(gè)條件，要想使獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的分配體現(xiàn)績(jī)效激勵(lì)的效果，就需要績(jī)效工資能夠真正體現(xiàn)崗位職責(zé)和個(gè)人價(jià)值，也就需要一個(gè)科學(xué)合理的績(jī)效工資考核分配辦法。然而，在現(xiàn)實(shí)中，基層政府所屬事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，決定了很難對(duì)工作人員的貢獻(xiàn)值進(jìn)行量化考核和確保不同崗位人員的合理報(bào)酬，從而也就難以形成關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系。因此，在現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)基層政府所屬事業(yè)單位仍然沿襲政府機(jī)關(guān)的薪酬管理和分配模式，事業(yè)單位績(jī)效工資大多是被當(dāng)作一種固定收入按月、按職務(wù)級(jí)別進(jìn)行發(fā)放，而與單位業(yè)績(jī)和員工績(jī)效沒(méi)有太大關(guān)系。

2.薪酬水平受職務(wù)級(jí)別的影響較大

關(guān)于上述第二個(gè)條件，按照天津市績(jī)效工資政策規(guī)定，主要依靠財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位的績(jī)效工資按照基礎(chǔ)性績(jī)效工資占70%，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資占30%的原則確定。財(cái)政部門按照現(xiàn)行的事業(yè)單位預(yù)算制度和績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)，逐戶核定單位預(yù)算撥款。因此，如果想要提高獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資數(shù)額，增強(qiáng)激勵(lì)效果，要么對(duì)個(gè)人加薪，要么就需要提高事業(yè)單位績(jī)效工資的整體水平。

然而，目前我國(guó)基層政府所屬事業(yè)單位員工晉升通道仍然狹窄。作為事業(yè)單位員工薪酬晉升的主要方式，無(wú)論是職務(wù)還是職稱晉升，都需要遵循國(guó)家關(guān)于事業(yè)單位崗位設(shè)置、職稱評(píng)審等的相關(guān)規(guī)定，且受到單位等級(jí)、規(guī)模、人員數(shù)量等的嚴(yán)格限制，而基層政府所屬事業(yè)單位普遍級(jí)別較低，大多為處級(jí)以下，因此實(shí)際職務(wù)、職稱的數(shù)量也極其有限，給職工加薪難度很大，從而導(dǎo)致部分優(yōu)秀人才無(wú)法通過(guò)自身能力發(fā)揮而晉升到更高等級(jí)的職務(wù)、職稱并獲得相應(yīng)更高的薪酬回報(bào)。

3.職工加薪主要依賴于階段性的區(qū)域整體激勵(lì)

在缺乏科學(xué)的績(jī)效工資考核分配辦法以及職務(wù)職級(jí)晉升通道相對(duì)狹窄的情況下，如何才能對(duì)基層政府所屬事業(yè)單位工作人員實(shí)現(xiàn)一定的人才激勵(lì)并激發(fā)他們的干事活力呢？這就落到提高事業(yè)單位績(jī)效工資的整體水平這一問(wèn)題上。

與事業(yè)單位工資管理體制相呼應(yīng)，現(xiàn)實(shí)中事業(yè)單位工資調(diào)整權(quán)限也是自上而下逐級(jí)遞減的。根據(jù)國(guó)家和天津市相關(guān)政策文件，事業(yè)單位工資調(diào)整分為基礎(chǔ)工資調(diào)整和績(jī)效工資調(diào)整?；A(chǔ)工資的調(diào)整需要依據(jù)國(guó)家和天津市的政策規(guī)定。關(guān)于績(jī)效工資的調(diào)整，2012年《天津市其他事業(yè)單位績(jī)效工資制度實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“其他事業(yè)單位績(jī)效工資水平按照單位隸屬關(guān)系，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、財(cái)力狀況、物價(jià)消費(fèi)水平、城鎮(zhèn)單位在崗職工年平均工資水平、上年度收入水平等因素和規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼核定?！?017年《市人力社保局市財(cái)政局關(guān)于進(jìn)一步做好其他事業(yè)單位績(jī)效工資工作的通知》中進(jìn)一步規(guī)定：“按照‘限高、穩(wěn)中、托低’原則，合理調(diào)控事業(yè)單位年度收入增幅。有條件增加收入的單位，年人均收入水平高于公務(wù)員年人均收入1.5 倍的，年度收入增幅控制在8%以內(nèi)；低于1.5 倍的，年度收入增幅控制在12%以內(nèi)；低于公務(wù)員年人均收入的，在達(dá)到公務(wù)員人均收入水平前可不受增幅限制?！?/p>

因此，目前基層政府所屬事業(yè)單位職工的薪資調(diào)整和增長(zhǎng)額度主要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況等因素綜合確定，并根據(jù)一定的分配原則進(jìn)行發(fā)放。然而，由于當(dāng)前基層政府所屬事業(yè)單位行業(yè)特征并不明顯，混崗混編較為普遍，基層政府缺乏按行業(yè)調(diào)資的動(dòng)力和條件。因此，現(xiàn)實(shí)中往往是由本級(jí)基層政府對(duì)所屬事業(yè)單位的績(jī)效工資水平進(jìn)行整體性、普遍性調(diào)整，而很難看到分行業(yè)、分單位的績(jī)效工資調(diào)整。

從全天津市情況看，自2017年進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范事業(yè)單位績(jī)效工資改革工作以來(lái)，僅有西區(qū)、津南兩個(gè)區(qū)實(shí)施了區(qū)域性績(jī)效工資調(diào)整，且最終主要依據(jù)事業(yè)單位職工的職稱、職務(wù)等崗位級(jí)別實(shí)施增量績(jī)效分配。調(diào)高薪酬的主要原因，也是擔(dān)心本區(qū)事業(yè)單位職工與公務(wù)員之間的薪酬差距過(guò)大，會(huì)影響事業(yè)單位人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性。因此可以說(shuō)，對(duì)于一個(gè)基層政府來(lái)說(shuō)，調(diào)整績(jī)效工資并非是出于員工個(gè)人能力和組織績(jī)效的考慮，更多的是為了維持體制內(nèi)不同群體的利益平衡。以利益平衡目標(biāo)替代績(jī)效激勵(lì)目標(biāo)，這就背離了事業(yè)單位績(jī)效工資制度設(shè)立的初衷，顯示出績(jī)效工資調(diào)整的行政化特點(diǎn)。

綜上所述，結(jié)合天津市實(shí)際情況來(lái)看，目前我國(guó)基層政府所屬事業(yè)單位主要從事與基層政府機(jī)關(guān)類似的公共服務(wù)職能，薪酬管理和分配方式也采取與政府機(jī)關(guān)類似的行政化模式，且薪酬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道均主要依賴于財(cái)政撥款，但受制于現(xiàn)有的事業(yè)單位薪酬制度，基層政府所屬事業(yè)單位職工的薪酬水平與公務(wù)員相比明顯偏低，薪酬晉升通道相對(duì)狹窄，薪酬激勵(lì)效果并不明顯。

四、基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度問(wèn)題的成因分析

為什么以事業(yè)單位績(jī)效工資制度為主體的事業(yè)單位薪酬制度，在基層的實(shí)際執(zhí)行中，面臨了如前所述的一系列現(xiàn)實(shí)困境？歸根結(jié)底，這既與事業(yè)單位薪酬制度自身尚不能契合基層政府所屬事業(yè)單位的特點(diǎn)有關(guān)，也與地方政府職能轉(zhuǎn)變和層級(jí)機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置尚不到位，事業(yè)單位分類改革和機(jī)構(gòu)整合還未完成，以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位“行政化”思維方式根深蒂固等多重外部制度環(huán)境緊密相關(guān)。

（一）制度外原因

1.地方政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，層級(jí)機(jī)構(gòu)和編制配置不夠合理

首先，盡管近年來(lái)我國(guó)持續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革，但目前我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府對(duì)微觀事務(wù)干預(yù)仍然過(guò)多，政事不分現(xiàn)象依然嚴(yán)重，政府與事業(yè)單位之間的“管辦分離”關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)。其次，目前我國(guó)地方政府層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備不夠合理。以天津市級(jí)政府和區(qū)級(jí)政府相比，由于市級(jí)政府側(cè)重于決策制定，區(qū)級(jí)及以下政府偏重于執(zhí)行，因此相對(duì)于市級(jí)政府而言，區(qū)級(jí)政府部門就沒(méi)必要設(shè)置“上下一般粗”的政策研究部門和宏觀管理部門，以免擠占“只減不增”的行政人員編制數(shù)量。然而，現(xiàn)實(shí)中，許多基層政府機(jī)構(gòu)仍然是綜合部門過(guò)多，基層行政機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)量較少，由此帶來(lái)的人員缺口也只能由事業(yè)單位進(jìn)行補(bǔ)充。最后，當(dāng)前基層政府機(jī)關(guān)內(nèi)部人員崗位職責(zé)分工也不夠合理，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)加上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的調(diào)研員、副調(diào)研員等實(shí)際“領(lǐng)導(dǎo)”數(shù)量偏多，“人員不少，干活的不多”問(wèn)題較為突出，實(shí)際工作效率不高。

與以上三點(diǎn)現(xiàn)實(shí)背景相同步，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和服務(wù)型政府建設(shè)的深入，當(dāng)前我國(guó)基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)越來(lái)越多。在基層政府人員編制只減不增的形勢(shì)下，其日益增長(zhǎng)的工作量與固定的行政編制之間的矛盾愈來(lái)愈突出。為保證政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和上級(jí)各項(xiàng)工作任務(wù)的貫徹落實(shí)，各個(gè)政府部門在核定的人員編制數(shù)額外大量借調(diào)事業(yè)單位工作人員，既能夠彌補(bǔ)行政編制的不足，又能夠降低用工成本，政策上也好操作，可謂“性價(jià)比”非常高。因此，基層事業(yè)編人員與公務(wù)員混崗辦公、同工不同酬、利益不均衡等現(xiàn)象也就在所難免。

2.事業(yè)單位分類改革和機(jī)構(gòu)整合還未完成

2018年以來(lái)，在國(guó)家新一輪機(jī)構(gòu)改革以及2020年年底前全部實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位分類改革要求的雙重壓力下，地方事業(yè)單位分類改革進(jìn)程加速，各地全面清理事業(yè)單位從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)職能，進(jìn)一步明確從事公益服務(wù)事業(yè)單位的職能定位，基層政府機(jī)構(gòu)改革保留下來(lái)的事業(yè)單位已絕大多數(shù)被劃分為公益一類事業(yè)單位。與此同時(shí)，近幾年在新一輪機(jī)構(gòu)改革背景下，基層政府對(duì)所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)撤并整合的力度不斷加大，這在一定程度上給基層政府所屬事業(yè)單位帶來(lái)了薪酬困境。

例如，在進(jìn)行事業(yè)單位機(jī)構(gòu)撤并整合后，天津市各區(qū)每個(gè)政府職能部門所屬事業(yè)單位一般僅保留1～2 家，街屬事業(yè)單位僅保留3 家，機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅減少，且主要是履行基層窗口服務(wù)和政府延伸公共服務(wù)職能。機(jī)構(gòu)整合給事業(yè)單位職工帶來(lái)巨大的影響，如帶來(lái)管理崗位減少，無(wú)職務(wù)人員大量存在，造成事業(yè)人員晉升更加困難。然而，盡管事業(yè)單位機(jī)構(gòu)規(guī)模、職能設(shè)置、崗位類別和人員編制等各方面較之以往發(fā)生重大改變，事業(yè)單位薪酬制度并未隨之進(jìn)行相應(yīng)的改變或調(diào)整。事業(yè)單位機(jī)構(gòu)撤并和新設(shè)之后，也無(wú)人考慮崗位薪酬如何重新設(shè)置、評(píng)定與執(zhí)行，仍以傳統(tǒng)行政化管理方式為主，這必然導(dǎo)致薪酬管理制度無(wú)法緊跟分類改革步伐。

3.機(jī)關(guān)事業(yè)單位“行政化”思維方式根深蒂固

“由于長(zhǎng)期受行政部門的管轄與影響，事業(yè)單位的行政化已積重難返：在管理體制上固化為規(guī)制、在心理上形成為習(xí)慣、在觀念上積淀為文化?！盵2]這種以“行政化”為引領(lǐng)的思想文化觀念，給事業(yè)單位薪酬制度的執(zhí)行帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。

首先，基層政府所屬事業(yè)單位自身已習(xí)慣于行政化的薪酬管理思維。長(zhǎng)期以來(lái),事業(yè)單位由國(guó)家包辦、政府部門分類統(tǒng)管、財(cái)政統(tǒng)包供給，各事業(yè)單位僅僅是政府部門的附屬物。[3]這不僅擠壓了事業(yè)單位自主權(quán)，還導(dǎo)致政事不分、管辦不分，造成政府與事業(yè)單位運(yùn)行一體化?，F(xiàn)實(shí)中，基層政府所屬事業(yè)單位不僅具有與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別，具有與行政部門相同或相似的人事、財(cái)務(wù)、工資福利等管理制度，其工作人員還與公務(wù)員混崗辦公。事業(yè)單位發(fā)展和運(yùn)營(yíng)直接受制于政府部門，還形成了其對(duì)上級(jí)政府“等、靠、要”，吃財(cái)政“大鍋飯”的傳統(tǒng)觀念。因此，即使國(guó)家提出要實(shí)行事業(yè)單位績(jī)效工資制度，受傳統(tǒng)思維觀念的影響，基層政府所屬事業(yè)單位也缺乏制度創(chuàng)新和變革的動(dòng)力，不愿意或沒(méi)能力打破平均分配、按職務(wù)分配的薪酬制度格局。

其次，各級(jí)薪酬管理部門也已習(xí)慣于采用行政化工作方式。行政化強(qiáng)調(diào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，下級(jí)服從上級(jí)并對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，在現(xiàn)實(shí)中則表現(xiàn)為各級(jí)政府機(jī)關(guān)習(xí)慣于采用行政命令、指示、規(guī)定等行政手段管理事業(yè)單位。這種行政化的管理模式和思想觀念延伸到事業(yè)單位薪酬制度上，則表現(xiàn)為基層政府習(xí)慣于按照傳統(tǒng)模式管理事業(yè)單位，事業(yè)單位薪酬管理體系主要建立在科層制行政管理體制基礎(chǔ)之上，薪酬也主要是按照級(jí)別、職務(wù)等來(lái)確定的，從而就形成了當(dāng)前基層政府所屬事業(yè)單位薪酬管理體系行政化及按職務(wù)和級(jí)別管理為主線的局面。

（二）制度內(nèi)原因

在現(xiàn)實(shí)中，基于基層政府所屬事業(yè)單位特點(diǎn)的績(jī)效工資考核評(píng)價(jià)機(jī)制并未建立，績(jī)效工資水平?jīng)Q定和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制也不完善，這成為基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度行政化的重要制度因素。與此同時(shí)，教育、醫(yī)療、科研等其他行業(yè)事業(yè)單位的薪酬制度逐漸分化，薪酬待遇不斷提升，這也可能引發(fā)基層政府所屬事業(yè)單位職工利益和心理的不平衡，影響他們工作積極性的發(fā)揮。

1.符合基層特點(diǎn)的績(jī)效工資考核評(píng)價(jià)機(jī)制尚未建立

如前所述，始于2006年的事業(yè)單位績(jī)效工資制度改革，使得績(jī)效工資成為事業(yè)單位工資的重要組成部分，且在職工工資中占有相當(dāng)大的比重?？?jī)效工資制度改革意味著改變?cè)鹊钠骄髁x工資分配方式，轉(zhuǎn)而依據(jù)崗位和績(jī)效考核的實(shí)際情況對(duì)職工薪酬進(jìn)行分配。然而，目前基層政府所屬事業(yè)單位的工作主要是政府職能的延伸,工作人員大多從事與公務(wù)員相似的工作甚至混崗混編使用，管理崗和專技崗沒(méi)有太大的區(qū)別，不同崗位之間的職責(zé)分工也不清晰，具有工作的公益性強(qiáng)、差別性小和難量化等特點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)基層政府所屬事業(yè)單位職工也更傾向于與公務(wù)員進(jìn)行薪酬比較，認(rèn)為無(wú)論是績(jī)效工資還是基本工資，都是他們理所當(dāng)然應(yīng)該得到的，而不應(yīng)該與工作績(jī)效掛鉤。

在上述現(xiàn)實(shí)背景下，如何對(duì)“績(jī)效”進(jìn)行考核并據(jù)此分配工資，就成為事業(yè)單位工資制度執(zhí)行的重點(diǎn)和每一名職工關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，目前國(guó)家和省級(jí)層面尚未分行業(yè)制定績(jī)效考核分配辦法，各行業(yè)主管部門對(duì)所屬事業(yè)單位績(jī)效考核和績(jī)效工資分配的指導(dǎo)力度也不夠，大多數(shù)事業(yè)單位沒(méi)有具體的績(jī)效考核分配辦法，致使平均主義、“大鍋飯”現(xiàn)象突出，績(jī)效工資的激勵(lì)功能幾乎完全喪失。

2.事業(yè)單位績(jī)效工資水平?jīng)Q定和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善

首先，各地制度規(guī)定“主要是按照‘限高、穩(wěn)中、托低’的原則，劃定績(jī)效工資水平調(diào)控線，以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)來(lái)核定各事業(yè)單位的績(jī)效工資總量，確認(rèn)資金來(lái)源合法合規(guī)后便允許納入績(jī)效工資總量”。這種簡(jiǎn)單承認(rèn)歷史的做法，在客觀上導(dǎo)致不同地區(qū)、不同行業(yè)事業(yè)單位之間形成一定的績(jī)效工資水平差距。其次，目前各地缺乏關(guān)于績(jī)效工資總水平的正常動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，績(jī)效總量普遍受限，同時(shí)由于目前基層政府所屬事業(yè)單位大多為公益一類事業(yè)單位，績(jī)效工資經(jīng)費(fèi)主要由各級(jí)財(cái)政承擔(dān)，因此，績(jī)效工資總量核定之后要么基本保持不變，要么就有待于基層政府結(jié)合自身財(cái)政實(shí)力和其他因素實(shí)施階段性的動(dòng)態(tài)調(diào)整，主觀隨意性強(qiáng)?？傊谑聵I(yè)單位績(jī)效工資水平核定和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不完善的制度背景下，基層政府所屬事業(yè)單位工資水平增長(zhǎng)主要取決于人員結(jié)構(gòu)調(diào)整、級(jí)別晉升以及基本工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等，職工工資水平增長(zhǎng)緩慢，從而也構(gòu)成前文所述個(gè)人績(jī)效激勵(lì)不明顯，以階段性區(qū)域激勵(lì)為主的主要緣由。

3.其他行業(yè)事業(yè)單位薪酬制度逐漸分化易引發(fā)基層利益和心理的不平衡

近年來(lái)，國(guó)家和天津市相繼出臺(tái)了教育、衛(wèi)生、科技等領(lǐng)域以及艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的薪酬制度改革措施，從不同行業(yè)、地域、群體等角度對(duì)收入分配提出傾斜措施。例如，2017年，國(guó)家在部分省市開(kāi)展公立醫(yī)院薪酬制度改革試點(diǎn)，探索建立充分體現(xiàn)以知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的公立醫(yī)院薪酬制度，實(shí)現(xiàn)多勞多得和優(yōu)績(jī)優(yōu)酬，有效調(diào)動(dòng)廣大醫(yī)務(wù)人員積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；2018年，國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見(jiàn)》，確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平，力爭(zhēng)用3年時(shí)間解決義務(wù)教育階段教師工資待遇問(wèn)題。此外，目前我國(guó)也已經(jīng)開(kāi)始探索適應(yīng)高等教育、科研院所、文藝院團(tuán)等行業(yè)特點(diǎn)的分類事業(yè)單位工資制度改革。

盡管這些政策措施都是基于現(xiàn)實(shí)考慮，也很有必要，但也從另一方面引發(fā)了不同群體的攀比和其他行業(yè)事業(yè)單位人員的利益不平衡心理，沖擊了既有制度的激勵(lì)效果。尤其是對(duì)于天津這樣的基層政府所屬事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，大多數(shù)既不屬于艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)，又不屬于教育、醫(yī)療等突出行業(yè)，現(xiàn)有的薪酬激勵(lì)政策很難享受得到。甚至還有像天津市西青區(qū)這樣的下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)，同樣一個(gè)優(yōu)惠政策，區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位能夠享受，但街道所屬事業(yè)單位盡管情況類似，因不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不能享受。這不僅給區(qū)政府如何執(zhí)行薪酬政策帶來(lái)抉擇困境，也很容易引發(fā)相關(guān)利益人群的心理不平衡。面對(duì)這些問(wèn)題，如何既做到改革創(chuàng)新，又做好統(tǒng)籌規(guī)范，就成為基層政府不得不考慮的現(xiàn)實(shí)難題。

綜合以上分析，由于制度設(shè)計(jì)的初衷與基層政府所屬事業(yè)單位工作實(shí)際相背離，在實(shí)際制度執(zhí)行中出現(xiàn)目標(biāo)偏差也就在所難免。

五、完善基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的對(duì)策建議

如前所述，當(dāng)前基層政府所屬事業(yè)單位自身特點(diǎn)及其外部制度環(huán)境的相互疊加，使得基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度出現(xiàn)了薪酬水平相對(duì)較低、薪酬管理方式行政化、薪酬分配自主權(quán)限較小以及薪酬激勵(lì)效果不明顯等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致事業(yè)單位薪酬制度設(shè)計(jì)的初衷與實(shí)施的結(jié)果相背離。因此，完善基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度，就不能僅僅考慮進(jìn)行事業(yè)單位績(jī)效工資制度內(nèi)部或局部的調(diào)整，還需從基層政府所屬事業(yè)單位自身的工作崗位特點(diǎn)出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)這類人員薪酬制度的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)變革，從而有效破解當(dāng)前的制度悖論?；诖?，我們提出以下三個(gè)對(duì)策建議。

（一）加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌配置地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和編制資源

如前所述，長(zhǎng)期以來(lái)政事不分、管辦不分的基層事業(yè)單位管理體制成為事業(yè)單位薪酬管理體制“行政化”，薪酬激勵(lì)“平均主義”的重要誘因。同時(shí)，基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度困境也與當(dāng)前基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位、層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制使用不合理，以及基層公共服務(wù)職能壓力加大等有密切的關(guān)聯(lián)。

針對(duì)以上問(wèn)題，一是建議進(jìn)一步轉(zhuǎn)變地方政府職能，優(yōu)化地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配置，加強(qiáng)公務(wù)員素質(zhì)和能力建設(shè)。在“行政編只減不增”的前提下，結(jié)合基層政府工作偏重于政策執(zhí)行和公共服務(wù)職能的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，可考慮適當(dāng)撤并不必要的地方政府職能機(jī)構(gòu)，并動(dòng)態(tài)調(diào)整地方政府上下級(jí)機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門之間的編制數(shù)量，統(tǒng)籌配置、用好盤活各類編制資源。二是建議充分認(rèn)識(shí)到基層公共服務(wù)壓力不斷增加的現(xiàn)實(shí)情況，科學(xué)調(diào)研分析基層政府公共服務(wù)職能和人員編制數(shù)量之間的關(guān)系，探討“行政編制不足，事業(yè)編制來(lái)補(bǔ)”的真正緣由。對(duì)于個(gè)別政府部門確實(shí)因公共服務(wù)職責(zé)太大、工作太忙而導(dǎo)致的混崗混編現(xiàn)象，可考慮適當(dāng)增加行政編。

（二）深化基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革，統(tǒng)籌考慮將基層政府所屬事業(yè)單位工作人員轉(zhuǎn)為公務(wù)員

如前所述，當(dāng)前基層政府所屬事業(yè)單位工作人員的崗位職責(zé)、工作特性、工資來(lái)源等與公務(wù)員相比并無(wú)太大的區(qū)別，卻實(shí)施與公務(wù)員不一樣的薪酬制度，同工不同酬，這是影響事業(yè)單位工作人員積極性的重要因素。

針對(duì)以上問(wèn)題，建議國(guó)家進(jìn)一步深化基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革。結(jié)合基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位混崗混編的工作實(shí)際，統(tǒng)籌考慮將基層政府所屬事業(yè)單位全部或部分職能劃歸政府機(jī)關(guān)，并將相應(yīng)的事業(yè)單位工作人員轉(zhuǎn)制為公務(wù)員。如此一來(lái)，將有利于解決基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置存在的矛盾和問(wèn)題，促進(jìn)基層政府機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，也有利于最大限度發(fā)揮基層各類工作人員的工作積極性和活力，從而提高基層政府執(zhí)行力，提升基層公共服務(wù)效率。

（三）參照公務(wù)員制度，優(yōu)化基層政府所屬事業(yè)單位薪酬管控和激勵(lì)制度

如果以上第（二）條建議在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施起來(lái)較為困難，則建議在不改變現(xiàn)有事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員身份的基礎(chǔ)上，參照基層公務(wù)員工資制度，對(duì)事業(yè)單位薪酬激勵(lì)制度進(jìn)行整體優(yōu)化。具體可采取4 種措施。

一是參照基層公務(wù)員薪酬管理制度，對(duì)基層政府所屬事業(yè)單位的工資結(jié)構(gòu)、工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全額規(guī)定和管控管理。

二是參照基層公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)，合理制定事業(yè)單位薪酬標(biāo)準(zhǔn)及其動(dòng)態(tài)調(diào)整和激勵(lì)機(jī)制。尤其是針對(duì)公務(wù)員享有但事業(yè)單位職工不能享有的薪酬模塊，可在事業(yè)單位績(jī)效工資總量之外，適度增加一部分浮動(dòng)或額外績(jī)效獎(jiǎng)金，以增強(qiáng)常態(tài)激勵(lì)效果。

三是參照基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，深入推進(jìn)事業(yè)單位職員制改革，拓寬基層政府所屬事業(yè)單位職工晉升通道，打破管理人員不晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)薪酬增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)困境。

四是整合優(yōu)化基層政府所屬事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員職稱評(píng)聘機(jī)制。改革原有按行業(yè)進(jìn)行分類管理的格局，改為將基層政府所屬事業(yè)單位整合為與教育、衛(wèi)生等行業(yè)并行的一類職稱序列，對(duì)這類人員實(shí)行統(tǒng)一的崗位設(shè)置管理和職稱評(píng)聘工作，且可按規(guī)定設(shè)置正高級(jí)職稱，這將有助于基層專業(yè)技術(shù)人員依據(jù)其實(shí)際貢獻(xiàn)和專業(yè)影響力晉升到更高等級(jí)的專技職務(wù)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)其工作積極性和主動(dòng)性。

由于我國(guó)基層政府所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)、人員眾多，牽扯較廣，因此對(duì)于以上對(duì)策措施，可采取試點(diǎn)先行、再逐步推開(kāi)的方式，以達(dá)到完善基層政府所屬事業(yè)單位薪酬制度的最大效果。