撐起我國第三支柱養(yǎng)老金

■文／安華

2021 年3 月5 日，李克強總理作政府工作報告時，對養(yǎng)老保險制度改革進行了闡述，提出“推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”的戰(zhàn)略發(fā)展方向。這是第三支柱養(yǎng)老金首次納入政府工作報告，體現(xiàn)出國家為應對人口老齡化，構(gòu)建多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的信心和決心。借鑒國際經(jīng)驗，積極構(gòu)建第三支柱養(yǎng)老金的制度體系、運行機制和監(jiān)管體制，是推進老齡社會治理水平現(xiàn)代化和完善社會保障治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

1994 年世界銀行首次提出“三支柱養(yǎng)老金”的概念，并積極向各國推廣這一創(chuàng)新模式。三支柱養(yǎng)老金模式兼顧了公平與效率，對養(yǎng)老的政府責任、雇主責任和公民個人責任進行清晰界定和合理分配。

我國提出的多層次養(yǎng)老保險體系與世界銀行提出的多支柱養(yǎng)老金體系總體相似，但也有顯著差別。我國第一層次基本養(yǎng)老保險包含了社會統(tǒng)籌與個人賬戶兩個部分，帶有現(xiàn)收現(xiàn)付和賬戶積累的雙重功能。我國第二層次企業(yè)年金（職業(yè)年金）、第三層次個人養(yǎng)老金則與世界銀行提出的第二、第三支柱基本對應。目前我國第一層次基本養(yǎng)老保險呈現(xiàn)一柱獨大的特征，職工養(yǎng)老保險與居民養(yǎng)老保險目前已覆蓋近10 億人。第二層次企業(yè)年金、職業(yè)年金覆蓋人群不足6000 萬人，其中大部分屬于2014 年機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后參保的職業(yè)年金人群，絕大多數(shù)企業(yè)勞動者未被納入。第三層次個人養(yǎng)老金尚處于局部地區(qū)試點階段，覆蓋人群十分有限。根據(jù)國際經(jīng)驗，第三支柱個人養(yǎng)老金是公共養(yǎng)老金的重要補充，特別是對于新業(yè)態(tài)從業(yè)人員和自由職業(yè)者有很好的適應性和匹配性，亟待大力推廣。

第三支柱養(yǎng)老金 發(fā)展面臨的問題

體量過小。中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2020》顯示，截至2019 年底，我國第一支柱基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模達到6.3萬億元，第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金規(guī)模達到了第三支柱養(yǎng)老金的規(guī)模擴張和品質(zhì)提升。從國際經(jīng)驗來看，第三支柱養(yǎng)老金是一種給予市場化機制運作的養(yǎng)老金管理模式，是一個十分開放的概念范疇，凡符合法律和政策規(guī)定的各類金融產(chǎn)品均可以作為第三支柱養(yǎng)老金的實現(xiàn)形式和生成機制。目前單一的保險型運作模式和產(chǎn)品形態(tài)嚴重制約了第三支柱養(yǎng)老金向縱深發(fā)展，導致市場空間狹小，參與者有限。

缺乏統(tǒng)一信息平臺。盡管第三支柱養(yǎng)老金目前僅在部分地區(qū)試點，但隨著試點范圍的擴大和參與機構(gòu)的增加，以及政府履行監(jiān)督管理責任的落實，其對3.2 萬億元，而第三支柱個人養(yǎng)老金僅有幾億元的基金積累。三支柱養(yǎng)老金發(fā)展不平衡且存在較大的結(jié)構(gòu)性矛盾。第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展不充分，成為制約我國多層次、多支柱養(yǎng)老金體系建設的短板。造成第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展緩慢的原因，包括稅收優(yōu)惠激勵不足、購買與退稅流程復雜、權(quán)益轉(zhuǎn)換和投資增值渠道不暢等方面。

形式單一。目前我國第三支柱養(yǎng)老金僅有稅收遞延型和專屬商業(yè)養(yǎng)老保險兩種形式，且僅在部分省市試點，涉及的金融業(yè)態(tài)和產(chǎn)品形式較為單一，制約信息收集、匯總、處理和共享的要求越來越高。目前還沒有形成第三支柱養(yǎng)老金全流程管理的信息服務平臺，導致政府監(jiān)管信息不對稱、金融機構(gòu)信息獲取成本偏高、個人權(quán)益轉(zhuǎn)移和信息查詢困難等問題。第三支柱養(yǎng)老金在賬戶管理、投資運營、待遇支付等流程的信息不公開、不透明，影響了個人對金融機構(gòu)的信任度和參與積極性。

與第一、二支柱銜接不暢。三支柱養(yǎng)老金體系設計是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃與合理配置。目前我國養(yǎng)老金三個支柱的目標定位較為模糊，發(fā)展基礎與發(fā)展速度差異較大，三個支柱之間的相互聯(lián)系較為松散。只有參與企業(yè)年金（職業(yè)年金）要求以參加基本養(yǎng)老保險為前提條件，第三支柱養(yǎng)老金與基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金（職業(yè)年金）之間的轉(zhuǎn)換關(guān)系沒有相關(guān)政策規(guī)定，無法實現(xiàn)有效的權(quán)益轉(zhuǎn)換和賬戶整合，也無法實現(xiàn)養(yǎng)老金積累和基金投資的集約效應和規(guī)模效應，同時還增加了養(yǎng)老金的運營管理和交易成本。

國民養(yǎng)老財富儲備意識不強制約發(fā)展?！爸袊B(yǎng)老金融50 人論壇”發(fā)布的《中國養(yǎng)老金融調(diào)查報告（2021）》顯示，國民對于通過市場化手段進行養(yǎng)老金積累和養(yǎng)老財富儲備有一定的認知度和接受度，77.79%的調(diào)查對象的養(yǎng)老金儲備在50 萬元以下，31.91%的調(diào)查對象的養(yǎng)老金儲備在10 萬元以下，而調(diào)查對象對養(yǎng)老金儲備規(guī)模的平均期望值為72.65 萬元，調(diào)查對象養(yǎng)老財富儲備的主要形式仍是銀行存款和國債，對股票、基金、信托等新型養(yǎng)老財富儲備形式接受度仍然較低，對基本養(yǎng)老保險的依賴度較高。國民的養(yǎng)老金融素養(yǎng)、養(yǎng)老風險意識和養(yǎng)老理財規(guī)劃能力均在一定程度上制約著第三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展。

多渠道發(fā)展第三支柱 養(yǎng)老金的路徑

探索三支柱養(yǎng)老金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。三支柱養(yǎng)老金是一個統(tǒng)一的老年風險保障有機體，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三個支柱的繳費、投資和待遇支付水平，合理規(guī)劃各支柱的待遇水平和發(fā)展規(guī)模，統(tǒng)籌規(guī)劃三支柱間的稅收優(yōu)惠與財政補貼政策；均衡政府、雇主和公民個人的養(yǎng)老責任與義務，兼顧制度公平與運行效率，提升三支柱養(yǎng)老金的治理能力與風險控制水平；建立三支柱間的銜接與轉(zhuǎn)換通道，優(yōu)化養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)與參量，提高老年風險綜合保障能力。

促進從養(yǎng)老保險到養(yǎng)老金融的思維轉(zhuǎn)變。從國際經(jīng)驗看，養(yǎng)老金的積累不僅有養(yǎng)老保險，還有養(yǎng)老基金、養(yǎng)老信托等方式，符合條件的銀行養(yǎng)老儲蓄和理財、公募養(yǎng)老基金、商業(yè)養(yǎng)老保險等都可以作為第三支柱養(yǎng)老金的合格合規(guī)產(chǎn)品。養(yǎng)老金的的內(nèi)涵與外延正逐步由養(yǎng)老保險向養(yǎng)老金融拓展。隨著金融創(chuàng)新和金融衍生工具的發(fā)展，養(yǎng)老金產(chǎn)品日趨豐富，形成了多樣化和層次化的養(yǎng)老金業(yè)務模式，開放性產(chǎn)品譜系與業(yè)態(tài)應運而生?；陴B(yǎng)老金融理念創(chuàng)新的第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展模式，在促進市場競爭和提高效率的同時，也能夠滿足不同年齡、職業(yè)、收入和風險偏好群體的個性化需求。

加快第三支柱養(yǎng)老金信息平臺建設。盡管第三支柱養(yǎng)老金是市場化運作的個人養(yǎng)老金，但其屬于國家養(yǎng)老金體系整體建構(gòu)中的一個重要組成部分，政府有責任和義務為其提供公共服務信息平臺。建立公共信息平臺的目的有三個：一是整合政府相關(guān)管理部門的信息，強化養(yǎng)老金的監(jiān)督管理；二是整合個人賬戶的信息，提高資金籌集、管理和支付的效率；三是整合金融機構(gòu)等市場供給主體的信息，降低交易成本，促進共享效率的提升。第三支柱養(yǎng)老金的發(fā)展堅持市場化導向，市場主體和交易信息數(shù)量巨大，政府必須通過公共服務平臺并借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)獲取監(jiān)督管理對象的相關(guān)信息，同時發(fā)揮信息平臺對于降低金融機構(gòu)交易成本和形成信息共享的積極作用。同時，以賬戶制為核心的第三支柱養(yǎng)老金制度架構(gòu)，與現(xiàn)有第一、第二支柱的個人賬戶及住房公積金賬戶形成同素異構(gòu)的排列組合，需要統(tǒng)一公共服務平臺進行賬戶整合、信息對接與數(shù)據(jù)存儲。

優(yōu)化第三支柱養(yǎng)老金稅收政策。充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠對于金融機構(gòu)和參與個體的激勵功能。適當減免金融機構(gòu)經(jīng)營第三支柱養(yǎng)老金產(chǎn)品所得收益的增值稅和企業(yè)所得稅，通過降低經(jīng)營成本提高金融機構(gòu)的參與積極性。通過專項扣除等形式進一步提高個稅優(yōu)惠力度，將沒有參加企業(yè)年金（職業(yè)年金）群體的第二支柱稅收優(yōu)惠額度合并到第三支柱養(yǎng)老金，提高稅收優(yōu)惠的總額度，充分發(fā)揮稅收杠桿作用，提高個人養(yǎng)老儲備與投資的積極性。進而逐步形成以稅收優(yōu)惠為基礎的激勵體系和動力機制。

加強第三支柱養(yǎng)老金的政策宣傳與投資者教育。國民對于我國三支柱養(yǎng)老金的體系架構(gòu)認知不足、了解有限，對于第一支柱公共養(yǎng)老金高度依賴，對第二支柱養(yǎng)老金期望不高，對第三支柱養(yǎng)老金知之甚少。政府應加強第三支柱養(yǎng)老金的政策宣傳力度，適時擴大試點范圍，增強制度覆蓋的普惠性和公平性，使之作為養(yǎng)老金一個獨立支柱的功能得以有效發(fā)揮。隨著第三支柱養(yǎng)老金產(chǎn)品的不斷豐富和養(yǎng)老金融工具的不斷創(chuàng)新，需要通過加強金融知識的普及和教育，提高國民的養(yǎng)老金融素養(yǎng)，增強對于第三支柱養(yǎng)老金的認知程度和參與意愿，特別是需要不斷提高國民對于養(yǎng)老金融投資工具的選擇能力和風險識別與控制能力，確保養(yǎng)老財富儲備的安全性與收益性得到最優(yōu)組合，同時兼顧資產(chǎn)配置的流動性，科學、理性選擇適應個人生命周期特征的養(yǎng)老金管理產(chǎn)品。

拓展第三支柱養(yǎng)老金的籌資渠道。第三支柱養(yǎng)老金的私人養(yǎng)老金屬性決定了其具有參與階段的個體自愿選擇性和投資階段的個體自主選擇性，較之具有政策強制性的公共養(yǎng)老金而言，具有更大的繳費靈活性和籌資多元性特征。除工資之外，個人的經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入等非工資性收入均可作為第三支柱養(yǎng)老金的籌資來源。