基于共同富裕的社會保障結(jié)構(gòu)優(yōu)化

■文／何文炯

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求和奮斗目標(biāo)，是我國社會主義的根本原則，其核心要點有二：一是富裕，二是共享。富裕，需要通過高質(zhì)量發(fā)展來實現(xiàn)，其最低標(biāo)準(zhǔn)是擺脫貧困，而社會保障制度是國家反貧困的基礎(chǔ)性制度安排，而且社會保障制度是國民收入再分配的重要途徑，是實現(xiàn)社會發(fā)展成果共享的重大制度安排，因此加強(qiáng)社會保障制度并有效組織實施社會保障政策就是扎實推進(jìn)共同富裕的實質(zhì)性行動。

最近30 多年來，我國在社會保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索，實現(xiàn)了社會保障制度轉(zhuǎn)型和惠及范圍的擴(kuò)展，為國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定和人民生活質(zhì)量提高作出了重要貢獻(xiàn)。同時，應(yīng)該看到社會保障領(lǐng)域資源依然不足，部分社會成員的基本風(fēng)險沒有得到有效的保障，而且已經(jīng)進(jìn)入社會保障領(lǐng)域的資源，其配置存在諸多不合理之處，資源配置效率不高，也就是說社會保障領(lǐng)域存在著“不平衡、不充分”的問題。因此，需要按照共同富裕的要求，持續(xù)深化改革，優(yōu)化社會保障結(jié)構(gòu)，形成更加公平、更可持續(xù)、更有效率的社會保障體系。

社會保障城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)之優(yōu)化

在我國，由于歷史和現(xiàn)實的諸多原因，社會保障資源主要集中于城鎮(zhèn)。一方面，從保障項目看，在城鎮(zhèn)實行的社會保障項目較多，在農(nóng)村實行的社會保障項目較少；就保障待遇標(biāo)準(zhǔn)來看，同樣的社會保障項目，城鎮(zhèn)的保障標(biāo)準(zhǔn)明顯高于農(nóng)村，而且這種差異不僅僅是生活成本和物價水平的差異。另一方面，城鎮(zhèn)居民的收入水平明顯高于鄉(xiāng)村居民，2020 年，我國城鄉(xiāng)居民收入之比為2.56∶1，這主要是第一次分配的結(jié)果。在收入分配體系中，社會保障屬于第二次分配，理應(yīng)對改善城鄉(xiāng)之間的收入分配狀況作出積極的貢獻(xiàn)。但現(xiàn)實是，城鎮(zhèn)的社會保障整體水平明顯高于農(nóng)村，社會保障體系運(yùn)行的客觀效果是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。因此，要從共同富裕的要求出發(fā)，將社會保障資源更多地向鄉(xiāng)村配置，進(jìn)而優(yōu)化社會保障的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，為縮小城鄉(xiāng)差距作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

據(jù)此，當(dāng)前和今后一個時期社會保障領(lǐng)域改革和建設(shè)的重點如下：一是持續(xù)提高老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老金待遇水平。我國于2009 年開始逐步為農(nóng)民建立基本養(yǎng)老金制度，這是一個重要的進(jìn)步。但是，目前農(nóng)民的基本養(yǎng)老金平均水平依然很低，老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老金僅為退休人員的1/20。因而需要控制和縮小老年農(nóng)民與退休人員之間的基本養(yǎng)老金差距，并朝著基本養(yǎng)老金制度統(tǒng)一的方向，逐步改進(jìn)職工和城鄉(xiāng)居民這兩個基本養(yǎng)老保險制度。二是持續(xù)提高農(nóng)民的基本醫(yī)療保障待遇水平。目前我國農(nóng)民醫(yī)療保障待遇水平與職工的基本醫(yī)療保障待遇差距仍然較大，需要穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險待遇水平，穩(wěn)定職工基本醫(yī)療保險待遇水平，逐步縮小二者差距，最終實現(xiàn)二者統(tǒng)一。三是加快建立覆蓋全民的生育津貼制度。我國農(nóng)村居民長期缺乏生育保障，今后的任務(wù)是加快建立覆蓋全民的生育津貼制度。四是加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，建立覆蓋全民的長期照護(hù)保障制度。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村的老齡化程度大大高于城鎮(zhèn)，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)尤其是失能老人的照護(hù)服務(wù)力量薄弱。因此，需要通過有效的機(jī)制，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，并加快建立困難家庭照護(hù)服務(wù)補(bǔ)助制度。

社會保障群體結(jié)構(gòu)之優(yōu)化

現(xiàn)代社會中，社會保障已經(jīng)被公認(rèn)為一項基本人權(quán)。也就是說，每一個社會成員，無論其職業(yè)、身份、地位、居住地和社會貢獻(xiàn)，均具有同樣的社會保障權(quán)益。這既是國際社會的共識，更是共同富裕的基本要求。然而，就我國現(xiàn)實而言，與這一要求還有一定的距離。其一，針對同樣的風(fēng)險，工薪勞動者與農(nóng)民適用不同的社會保險制度，二者保障項目和保障待遇都有較大差異，而且由于制度設(shè)計缺陷，有相當(dāng)數(shù)量的工薪勞動者難以進(jìn)入職工社會保險體系。其二，若干社會保障項目以戶籍為前提，大量非戶籍常住人口難以得到實際居住地的社會救助和普遍性公共福利。因而需要逐步改進(jìn)社會保障制度設(shè)計，優(yōu)化社會保障的群體結(jié)構(gòu)，逐步均衡社會保障資源在群體之間的配置。

一是改進(jìn)職工社會保險制度設(shè)計，適應(yīng)勞動力市場的變化。20 多年來，我國的勞動力市場發(fā)生了巨大變化：民營企業(yè)大量增加，成為吸納勞動力的主力；農(nóng)民工大幅增加，成為工薪勞動者的重要組成部分；新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，其從業(yè)人員難以明晰勞動關(guān)系，使得非正規(guī)就業(yè)者隊伍不斷壯大。但是，職工社會保險制度并沒有相應(yīng)改變，這就使得相當(dāng)數(shù)量的勞動者無法進(jìn)入。因此，需要逐步完善以勞動關(guān)系為前提的社會保險制度設(shè)計，以勞動者風(fēng)險分析為基礎(chǔ)，制定適合于全體工薪勞動者的社會保險制度，使社會保險在各類勞動者之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是逐步降低社會救助制度和普遍性福利制度的戶籍關(guān)聯(lián)度，以適應(yīng)人口流動的需要。由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和財政“分灶吃飯”的體制，社會保險之外的社會保障項目多數(shù)以戶籍為基礎(chǔ)，即唯有本地戶籍人員才能享受這些社會保障待遇。因此，要通過制度設(shè)計的改進(jìn)，實現(xiàn)戶籍人口與常住人口之間的社會保障結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

社會保障項目結(jié)構(gòu)之優(yōu)化

社會保障項目眾多，這些項目需要有明確的職責(zé)定位和分工，整個社會保障體系才能有效運(yùn)行，以有限資源為社會成員提供適宜的基本風(fēng)險保障，從而為實現(xiàn)共同富裕奠定堅實的基礎(chǔ)。由于歷史的原因，我國現(xiàn)行社會保障各項目是在經(jīng)濟(jì)和社會各項改革推進(jìn)過程中逐步制定并實施的，缺乏系統(tǒng)的設(shè)計，某些項目定位不清晰，某些項目有缺失，某些項目之間職責(zé)重復(fù)交叉，而且某些方面存在資源浪費。這是社會保障項目結(jié)構(gòu)不合理的表現(xiàn)，現(xiàn)在到了系統(tǒng)集成、科學(xué)設(shè)計、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的時候了。

因此，要以社會成員的基本風(fēng)險保障需求分析為基礎(chǔ)，按照政府的基本職責(zé)，對社會保障體系進(jìn)行整體設(shè)計，明確各項目的職責(zé)分工，從而織密社會保障網(wǎng)絡(luò)，并優(yōu)化社會保障的項目結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段的重點：一是優(yōu)化老年保障項目結(jié)構(gòu)。老年保障體系是整個社會保障體系中所需資源最多的子系統(tǒng)，我國現(xiàn)行老年保障體系以養(yǎng)老金制度為重點，對于其他保障項目重視不夠。事實上，老年人面臨貧困、疾病、失能、孤獨這4種風(fēng)險，因而需要有老年收入保障、健康保障、長期照護(hù)保障、精神慰藉等社會保障項目。隨著人口老齡化、高齡化和家庭小型化，迫切需要發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)并著力提升老年人對此類服務(wù)的購買能力，因而需要加快建立長期照護(hù)保障制度，同時要健全老年醫(yī)療保障、穩(wěn)定職工基本養(yǎng)老保險待遇、提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇，以優(yōu)化這些項目之間的資源配置。此外，高齡津貼是一個定位不清晰的項目，應(yīng)當(dāng)將其整合到前述相應(yīng)的項目之中，逐步淡化最終消亡。二是優(yōu)化健康保障項目結(jié)構(gòu)。現(xiàn)行健康保障領(lǐng)域項目眾多，可謂是“疊床架屋”，某些項目定位不清、職責(zé)不明，例如城鄉(xiāng)居民大病保險、醫(yī)療救助等項目，還有若干名義上被稱為補(bǔ)充性醫(yī)療保障的項目，實際上是政府主導(dǎo)甚至政府組織實施，直接導(dǎo)致運(yùn)行成本過高、資源浪費。因此，要按照“同類社會保障項目制度越少越好、制度越簡單越好”的原則，歸并、整合健康保障項目，逐步建立統(tǒng)一的、覆蓋全體國民的基本醫(yī)療保障制度。為此，要鼓勵和支持各地探索職工基本醫(yī)療保險與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的制度整合，積極探索基本醫(yī)療保險制度與醫(yī)療救助制度功能整合，逐步實行基本醫(yī)藥費用的個人支付責(zé)任封頂制。

社會保障層次結(jié)構(gòu)之優(yōu)化

從多層次社會保障理論出發(fā)，社會保障有基本保障與補(bǔ)充性保障之分。事實上，從風(fēng)險保障市場演進(jìn)的歷史看，基本保障是政府對于風(fēng)險保障市場干預(yù)的結(jié)果。這種干預(yù)必須是適度的，否則將違背社會公序良俗，并導(dǎo)致全社會風(fēng)險管理成本過高，從而降低效率。這既不利于發(fā)展，也不利于共享。從我國的社會保障實踐看，盡管在上世紀(jì)90 年代國家就確立了多層次社會保障體系建設(shè)的原則，但30 多年來補(bǔ)充性保障發(fā)展一直緩慢。這與制度設(shè)計者和學(xué)界的預(yù)期差距甚遠(yuǎn)，而且與共同富裕的精神相悖。以養(yǎng)老金體系為例，職工基本養(yǎng)老保險一險獨大，建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量和參加者均不到8%，唯強(qiáng)制性的、以國家財政為后盾的公職人員職業(yè)年金幾乎實現(xiàn)了全覆蓋。醫(yī)療保障領(lǐng)域的狀況也大體如此。這就意味著我國社會保障體系的層次結(jié)構(gòu)不合理，基本保障的規(guī)模較大，而補(bǔ)充性保障的比重過小。

造成這種狀況的原因是多方面的，但最重要的是中高收入階層參與并獲取補(bǔ)充性保障的內(nèi)在動力不足。從學(xué)理上講，低收入階層一般僅擁有基本保障，而中高收入階層則在基本保障之上可能有補(bǔ)充性保障，這是他們的自主自愿自費行為。最近10 多年來，我國基本保障項目不斷增多，某些項目的保障待遇水平持續(xù)大幅度提高，在公眾中形成了一種非理性預(yù)期，而這種預(yù)期正在減弱社會成員對補(bǔ)充性保障的內(nèi)在動力。所以，優(yōu)化社會保障層次結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是要讓基本保障回歸?；?，使中高收入群體對基本保障的待遇水平有理性的預(yù)期?，F(xiàn)階段的重點：一是總體上穩(wěn)定職工的社會保險待遇，各項社會保險給付金按照居民消費價格指數(shù)的增幅增長，使之保持購買力不下降。二是按照“統(tǒng)賬分離”的原則，適時推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險和職工基本醫(yī)療保險制度改革，使統(tǒng)籌部分擔(dān)當(dāng)“?；尽钡穆氊?zé)，個人賬戶部分進(jìn)入補(bǔ)充性保障的范疇，同時采取適宜的過渡措施，確保平穩(wěn)過渡。三是充分尊重市場規(guī)律，有效調(diào)動市場各主體的主動性和創(chuàng)造性，優(yōu)化補(bǔ)充性保障產(chǎn)品設(shè)計，全面提高服務(wù)能力，增強(qiáng)補(bǔ)充性保障的吸引力。