“飛地經(jīng)濟”助力廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展的障礙及對策

李 強

一、國內(nèi)“飛地經(jīng)濟”促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展的實踐探索

（一）浙江衢州海創(chuàng)園

2012年衢州提出在杭州異地建設海創(chuàng)園計劃，打造對外開放的窗口、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的基地、產(chǎn)業(yè)對接的平臺和項目孵化的搖籃，形成企業(yè)“研發(fā)在杭州、創(chuàng)業(yè)為衢州”的良好局面。人才方面，致力實現(xiàn)人才“工作生活在杭州、服務貢獻為衢州”，打造“海外—杭州—衢州”的直通型“引才鏈”，實現(xiàn)聚才杭州、興業(yè)衢州。資金方面，杭州集聚了龐大的投資人團隊和豐富的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)賽事活動，衢州海創(chuàng)園為衢州科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)建立接觸杭州資本的窗口，也為衢州本土優(yōu)勢企業(yè)提供獲取杭州資本支持的通道。政策方面，設計了雙重優(yōu)惠政策，杭州給予入駐衢州海創(chuàng)園的企業(yè)“同城待遇”，研發(fā)總部入駐園區(qū)不僅享受以上待遇，產(chǎn)業(yè)落地衢州還可享受衢州優(yōu)惠政策。

（二）江陰靖江工業(yè)園

江蘇江陰—靖江工業(yè)園區(qū)是江陰、靖江兩市跨市跨江聯(lián)合投資開發(fā)的園區(qū)，建設以船業(yè)、機電、冶金、能源、物流、研發(fā)、商貿(mào)為主導產(chǎn)業(yè)的具有臨江產(chǎn)業(yè)特色的重要國際制造業(yè)基地。機制方面，成立以江陰為主、靖江參加的園區(qū)管委會，靖江市政府在園區(qū)設辦事處，負責園區(qū)范圍內(nèi)的社會事務和開發(fā)建設的協(xié)調(diào)工作。園區(qū)內(nèi)經(jīng)濟事務由江陰負責，社會事務、拆遷由辦事處負責。合作方面，江陰、靖江兩市合作成立投資公司，用市場運作手段進行園區(qū)開發(fā)建設，江陰、靖江兩市按9：1的比例共同出資建設。10年內(nèi)收益全部留在園區(qū)內(nèi)滾動發(fā)展，10年后園區(qū)投資收益兩市對半分成。交流方面，開通全省首條“城際公交”，連接兩市公交線路以匯聚人流；建立定期交流協(xié)商制度，進行干部人事“跨江聯(lián)動”，雙方各派干部到對方任職。

（三）成阿工業(yè)園

成都阿壩工業(yè)園是為了恢復四川阿壩州5.12災后產(chǎn)業(yè)重建確立的工業(yè)區(qū)，是成都市和阿壩州合力打造的災后重建項目，也是全國唯一的地震災后產(chǎn)業(yè)重建園區(qū)。稅收分成方面，創(chuàng)新探索出“一個窗口、兩張稅累”模式，2009—2018年成都和阿壩按3.5:6.5的比例分享稅收，2019年起則按照4:6的比例分享，企業(yè)可在一個窗口一次性完成兩地地稅繳納工作，生成分屬于成都、阿壩的兩張稅票。利益分配方面，實行“飛地園區(qū)”封閉運行，將前5年作為封閉運行期，期間園區(qū)產(chǎn)生的效益指標均不作利益分享，退回園區(qū)管委會用于園區(qū)基礎設施建設。招商引資方面，由阿壩州委托給金堂縣負責園區(qū)統(tǒng)一招商，充分發(fā)揮屬地的管理機制優(yōu)勢。

從現(xiàn)有“飛地經(jīng)濟”促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展來看，主要有以下幾點經(jīng)驗：一是政策扶持是生命線。創(chuàng)新園區(qū)管理體制，對園區(qū)管委會賦予當?shù)氐淖罡吖芾頇嘞?，實行園區(qū)一級財政，加大稅收返還，凡是政府能夠調(diào)控的項目、土地、資金、人才等要素資源要優(yōu)先給園區(qū)。二是機制保障是催化劑。建立行之有效的工作機制、高效運轉的保障機制、協(xié)調(diào)聯(lián)動的配合機制，明確“飛地項目”落地財稅分成機制，有力激發(fā)抓招商抓項目的積極性，使“飛地經(jīng)濟”發(fā)展按下快進鍵、駛入快車道。三是人才支撐是動力源。加強交通設施的暢通，建立人才交流制度，鼓勵人才“跨區(qū)聯(lián)動”，才能為“飛地經(jīng)濟”持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動力。

二、“飛地經(jīng)濟”促進廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展面臨的問題

（一）廣西與飛地合作城市政策聯(lián)通對接不足

“飛地經(jīng)濟”發(fā)展離不開兩地政府的支持、引導和搭建平臺，但目前廣西與飛地合作城市政策間缺乏常態(tài)化的溝通對接。由于涉及不同的利益主體，跨行政區(qū)域的管理協(xié)調(diào)機構缺位或職能不明確，廣西與飛地合作城市之間的橫向溝通協(xié)調(diào)較為困難，在政策匹配、資金投入、稅收分成等政策聯(lián)通方面仍存在不同程度的分歧，形成共識、達成一致意愿仍面臨系列障礙。部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)由于園區(qū)管理主體多方共存、片區(qū)之間管理分散、行政主體復雜重疊、資源整合難度大。此外，飛地合作城市企業(yè)更多關注的是政策優(yōu)惠的力度、兌現(xiàn)時間等，但目前廣西針對引進的項目可享受的相關優(yōu)惠政策存在落地效果不佳的情況，具體的政策資金來源、補助措施、融資渠道等實施細則不明確，加大了飛地合作項目落地廣西的難度。

（二）廣西與飛地合作城市合作互通能力不高

目前“飛地經(jīng)濟”建設總體仍是基于政府層面的頂層推動，存在政府“拉郎配”情況，而飛地合作城市往往是房租奇貴無比的一線城市，各項要素成本高昂，但廣西作為后發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)，財政支撐能力有限，與發(fā)達城市在政務環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境、人文環(huán)境、納稅環(huán)境、信用環(huán)境等方面均存在一定的差距，廣西給予發(fā)達地區(qū)企業(yè)的政策待遇往往與發(fā)達地區(qū)本地存在較大的差距，一定程度影響飛地合作城市與廣西合作的積極性。在飛地合作中，投資開發(fā)、經(jīng)濟管理以飛地合作城市為主，社會事務、服務配套以廣西為主，由于發(fā)展環(huán)境和發(fā)展程度參差不齊，觀念差異較大，合作效率較低，導致部分園區(qū)企業(yè)入駐率低，深度融合格局尚未形成。同時，廣西與飛地合作城市現(xiàn)有的合作模式不多，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要是探索產(chǎn)業(yè)承接轉移的模式，工業(yè)型、旅游型等多樣化的合作模式較為缺乏。

表1 2021年廣西與廣東城市營商硬環(huán)境競爭力比較①數(shù)據(jù)來源：中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院與中國社會科學出版社共同發(fā)布的《中國城市競爭力第19次報告》。

（三）廣西與飛地合作城市人才暢通支撐不強

目前廣西仍處于工業(yè)化中期階段，大多產(chǎn)業(yè)處于價值鏈中低端，科技 創(chuàng)新平臺支撐不足，研發(fā)實力偏弱，職業(yè)教育人才培養(yǎng)層次較低，相關專業(yè)職業(yè)教育課程缺乏，師資隊伍數(shù)量不足，“雙師型”教師嚴重匱乏，人才尤其是高技能人才對產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展的支撐作用偏弱。而飛地合作城市如粵港澳大灣區(qū)已邁入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)體系配套完備，擁有具有世界競爭力的生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)集群，已進入爭創(chuàng)國際創(chuàng)新經(jīng)濟高地、全球創(chuàng)新第一方陣階段，集聚了大量優(yōu)質的科技創(chuàng)新人才。人才發(fā)展的落差導致跨區(qū)域的要素流動不充分，促使廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)人才反向流動至大灣區(qū)，加劇廣西園區(qū)生產(chǎn)人才短缺問題，2020年廣西畢業(yè)生選擇前往大灣區(qū)就業(yè)的畢業(yè)生比例達14.86%。

圖1 廣西與廣東專業(yè)技術人才及技能人才比較②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)廣西和廣東人力資源和社會保障廳網(wǎng)站整理繪制而得。

三、“飛地經(jīng)濟”促進廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展的建議

（一）“飛地經(jīng)濟”促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展離不開政策的支持與激勵，亟需打通廣西與飛地合作城市的政策通道

“飛地經(jīng)濟”促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展離不開廣西與飛地合作城市的政策互通，打通政策聯(lián)通通道是關鍵之舉。一是管理聯(lián)通。建議按照共同管理模式，通過聯(lián)合出資、項目合作、資源互補、技術支持等方式，建立和完善協(xié)同聯(lián)動機制，定期就飛地建設的問題和分歧及時溝通協(xié)商解決，探索建立責任落實追查制度，督促雙方合力共建。二是激勵聯(lián)通。進一步簡政放權，賦予飛地足夠的制度創(chuàng)新的特權或優(yōu)先權，對入駐飛地的企業(yè)給予專項資助、租金補助、稅收獎勵等“飛地補貼”，鼓勵飛地合作城市對廣西入駐的企業(yè)給予同等的政策優(yōu)惠待遇，對在廣西落地孵化的成果進一步享受廣西的土地、資金等政策優(yōu)惠。三是利益聯(lián)通。健全合理的稅收分享機制，原則上可由飛地合作城市和廣西按照一定年限對半均分，年限過后全部歸給廣西。建立利益分享動態(tài)調(diào)整機制，健全完善利益分配糾紛化解機制，通過合適的利益共享機制將廣西與飛地合作城市捆綁發(fā)展，實現(xiàn)互惠共贏。四是交通聯(lián)通。通過向上爭取、土地出讓、PPP模式、自籌資金等方式，加快基礎設施互聯(lián)互通，打通廣西與飛地合作城市“斷頭路”，考慮開通北海、玉林、梧州、賀州至肇慶、云浮、茂名、湛江等市的城際動車，依托交通便利條件，吸引飛地合作城市科技創(chuàng)新成果在廣西落地實施。考慮可加強交通沿線縣區(qū)合作，依托園區(qū)特色，共建多類型的“飛地經(jīng)濟”。

（二）“飛地經(jīng)濟”促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展離不開切實有效的合作，亟需推動廣西與飛地合作城市建立互通的合作模式

從長遠來看，“飛地經(jīng)濟”促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展，建立自上而下的共建共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動合作模式必不可少。一是明確合作權責。建議廣西聯(lián)合飛地合作城市共同明確雙方權責，建議可采取飛地合作城市為主導、雙方共同參與的合作模式，飛地合作城市負責總體規(guī)劃、投資開發(fā)、招商引資等職能，廣西負責基礎設施配套、社會管理等職能，前期考慮可由飛地合作城市派出一支強大、得力的干部隊伍全面負責運營管理，廣西積極學習飛地合作城市的先進管理經(jīng)驗，在運行進入常態(tài)后，廣西積極主動共同參與運營管理，提高園區(qū)建設效率。二是加強運營管理。鼓勵廣西與飛地合作城市共同設立投融資公司，采取政府和社會資本合作（PPP）等模式，吸引社會資本參與飛地的開發(fā)和運營管理，通過政府采購服務方式，遴選在人才、科技及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務方面有豐富經(jīng)驗、豐富人才項目資源的機構，委托其進行運營和管理，負責開展項目招引、人才引育、創(chuàng)業(yè)服務、培訓交流、融資對接、外聯(lián)合作等服務，為飛地對接和導入人才項目、創(chuàng)新孵化和專業(yè)服務資源。三是創(chuàng)新合作模式。飛地園區(qū)的合作模式靈活多樣，包括商貿(mào)型、工業(yè)型、旅游型等各具產(chǎn)業(yè)特色的類型，也包括跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉移、跨區(qū)域優(yōu)質資源合作、跨區(qū)域園區(qū)平臺共建、跨區(qū)塊供應鏈整合等各具特點的合作形式。積極打破目前單一的產(chǎn)業(yè)轉移合作模式，積極引導廣西企業(yè)和機構積極創(chuàng)建“科創(chuàng)飛地”，建議廣西在深圳、廣州、佛山、肇慶等市科技創(chuàng)新資源豐富、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氣氛活躍、孵化能力突出的中關村、高校集中區(qū)附近租用一處辦公場地，建立廣西離岸孵化器，委托第三方專業(yè)機構負責日常運營，廣西負責加強監(jiān)督和考核，督促飛地高質量發(fā)展。規(guī)劃布局一批旅游景區(qū)、特色小鎮(zhèn)、生活區(qū)、易地扶貧安置區(qū)等“飛地園區(qū)”“飛地景區(qū)”，探索謀劃在北部灣經(jīng)濟區(qū)建設一批沿?！帮w地示范區(qū)”。

（三）“飛地經(jīng)濟”促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展離不開人才的有效支撐，亟需創(chuàng)新廣西與飛地合作城市的柔性引才新模式

充足的人才才能實現(xiàn)本地產(chǎn)業(yè)園區(qū)的正常生產(chǎn)，“飛地經(jīng)濟”促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展，實現(xiàn)兩地人才的聯(lián)動至關重要。一是發(fā)展“人才飛地”模式。樹立“不求為我所有，但求為我所用”的理念，積極與飛地合作城市高校、科研院所簽訂戰(zhàn)略合作框架，探索發(fā)展“飛地實驗室”“飛地研發(fā)中心”，引入飛地合作城市創(chuàng)新資源，共建產(chǎn)學研創(chuàng)新驅動基地，培育和建設一批自治區(qū)科研創(chuàng)新平臺。建議借鑒飛地先進模式，在深圳籌建廣西離岸創(chuàng)新孵化器，建議由廣西負責承建及管理，委托第三方專業(yè)機構負責日常運營，落實相關飛地補貼政策，實現(xiàn)研發(fā)在深圳、生產(chǎn)在廣西。創(chuàng)新“人才+項目”的柔性引才引智方式，發(fā)放科技創(chuàng)新券，鼓勵飛地合作城市人才帶技術、帶項目、帶資金到廣西，實現(xiàn)柔性引才和項目引智的深度融合。二是大力發(fā)展職業(yè)教育。加快建設廣西職業(yè)技術人才培養(yǎng)基地，考慮可先從飛地合作城市引進相關職業(yè)教育教師，結合人才需求積極增設相關職業(yè)教育課程，逐步推動職業(yè)技術培訓本土化。對飛地合作城市企業(yè)總部派來的高層次人才，可聘請為職業(yè)技術人才培養(yǎng)基地教師，鼓勵其積極為園區(qū)企業(yè)開展技術支持和培訓，地方政府要做好人才配套服務，給予本地教學的場地、資金等支持，給予人才落戶、購房資格、子女教育、醫(yī)療服務等優(yōu)惠政策，推動人才與本地職校建立專業(yè)學科合作，培養(yǎng)職業(yè)教育人才梯隊，實現(xiàn)本地生產(chǎn)的人力資源有效配備。