非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

王一濤

(蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

2019年11月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。民辦高等教育是我國(guó)高等教育的重要組成部分，加快推進(jìn)民辦高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是新時(shí)代充分發(fā)揮民辦高等教育功能、滿足人民群眾多樣化高等教育需求的重要保障。落實(shí)民辦高校分類管理是新時(shí)代我國(guó)民辦高等教育的政策主線，也是推進(jìn)民辦高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》(以下簡(jiǎn)稱《修法決定》)，標(biāo)志著“非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”時(shí)代的正式到來(lái)。作為指導(dǎo)分類管理改革最權(quán)威的政策文本，《修法決定》對(duì)本次修法涉及的核心概念進(jìn)行界定，即“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。

民辦高校治理體系包括內(nèi)部治理、外部治理兩個(gè)方面。內(nèi)部治理涉及學(xué)校的舉辦者、管理者、教師與學(xué)生等內(nèi)部各利益相關(guān)者之間的權(quán)力配置模式和運(yùn)作機(jī)制；外部治理涉及學(xué)校與其外部利益相關(guān)者之間的權(quán)力配置模式和運(yùn)作機(jī)制(1)施文妹、周海濤：《民辦高校內(nèi)部治理的變革特征、基本模式和未來(lái)走向》，《現(xiàn)代教育科學(xué)》2019年第1期，第11-17頁(yè)。。內(nèi)部治理是民辦高校健康運(yùn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，對(duì)民辦高校的發(fā)展起主導(dǎo)作用，外部治理影響內(nèi)部治理并通過(guò)內(nèi)部治理影響民辦高校的發(fā)展水平。分類管理后，我國(guó)大多數(shù)民辦高校會(huì)選擇成為非營(yíng)利性民辦高校。非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化和創(chuàng)新，既影響非營(yíng)利性民辦高校自身的可持續(xù)發(fā)展，也影響我國(guó)民辦高校分類管理的推進(jìn)速度，進(jìn)而影響我國(guó)民辦高等教育的整體發(fā)展質(zhì)量。

一、全國(guó)非營(yíng)利性民辦高校的選擇情況

將民辦高校分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類，是我國(guó)民辦高等教育的重大戰(zhàn)略。自《修法決定》頒布以后，國(guó)務(wù)院和教育部均將推動(dòng)分類管理作為民辦高等教育政策的中心和主線。國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》規(guī)定，建立由教育部牽頭，中央編辦、國(guó)家發(fā)展改革委等部門參加的部際聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)同推進(jìn)民辦教育分類管理事宜。2018年，教育部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于民辦教育分類管理改革地方配套文件制定工作進(jìn)展情況的通報(bào)》，要求各地務(wù)必在當(dāng)年年底前保質(zhì)保量地完成分類管理配套文件制定工作。

各省(區(qū)、市)均出臺(tái)了民辦教育分類管理的配套文件，對(duì)分類管理設(shè)定了過(guò)渡期，規(guī)定民辦高校必須在規(guī)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)作出營(yíng)利性和非營(yíng)利性的選擇?！睹褶k教育促進(jìn)法修正案(草案二次審議稿)》曾提出設(shè)置3年過(guò)渡期，雖然該提議未出現(xiàn)在最終的修正案中，但是大多數(shù)省份在制定本省民辦教育分類管理配套文件時(shí)均沿用了其做法，設(shè)置了3至5年的過(guò)渡期。其中，19個(gè)省份對(duì)所有民辦學(xué)校統(tǒng)一設(shè)置了5年左右的過(guò)渡期，起始時(shí)間一般自地方文件印發(fā)之日算起。由于地方文件印發(fā)時(shí)間不同，過(guò)渡期的終止時(shí)間也不同，內(nèi)蒙古提出到2023年8月31日前，浙江、寧夏、廣西、湖南和福建規(guī)定到2022年12月31日前，陜西、河北、山東、重慶、江西、吉林和黑龍江明確到2022年9月1日前，云南明確到2021年11月7日前，江蘇規(guī)定原則上在2020年12月31日前，湖北、西藏要求在2020年9月1日前完成，海南、山西要求在5年過(guò)渡期內(nèi)完成。6個(gè)省份對(duì)不同層級(jí)的民辦學(xué)校分別設(shè)置了過(guò)渡期：上海規(guī)定選擇非營(yíng)利性民辦學(xué)校的于2019年12月31日前完成，選擇營(yíng)利性民辦學(xué)校的，其中主要實(shí)施高等學(xué)歷教育的學(xué)校于2021年12月31日前完成，其他學(xué)校于2020年12月31日前完成，是全國(guó)所有省份中過(guò)渡期最短的；四川規(guī)定現(xiàn)有民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)在2020年9月1日前提交書面材料，選擇為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的應(yīng)當(dāng)在2021年9月1日前完成相關(guān)手續(xù)，選擇為營(yíng)利性民辦學(xué)校的，其中實(shí)施高等學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，應(yīng)當(dāng)在2023年9月1日前完成登記手續(xù)，其他學(xué)校應(yīng)當(dāng)在2022年9月1日前完成登記手續(xù)；河南、安徽提出民辦高校應(yīng)當(dāng)在2022年底之前完成登記，其他學(xué)段由各省轄市、省直管縣(市、區(qū))決定；寧夏要求現(xiàn)有民辦學(xué)校具體過(guò)渡期時(shí)間由各級(jí)教育、人力資源社會(huì)保障部門確定；北京根據(jù)學(xué)校層級(jí)采用分步登記辦法，實(shí)施學(xué)前教育以及非學(xué)歷教育培訓(xùn)的民辦學(xué)校，原則上應(yīng)在2019年9月1日前向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交關(guān)于學(xué)校法人性質(zhì)選擇的書面申請(qǐng)，實(shí)施普通高級(jí)中等教育、中等職業(yè)教育的學(xué)歷教育學(xué)校，原則上應(yīng)在2020年9月1日前向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交關(guān)于學(xué)校法人性質(zhì)選擇的書面申請(qǐng)，實(shí)施高等學(xué)歷教育的學(xué)校，原則上應(yīng)在2021年9月1日前向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交關(guān)于學(xué)校法人性質(zhì)選擇的書面申請(qǐng)。

分類管理對(duì)民辦高校來(lái)說(shuō)是重大挑戰(zhàn)，無(wú)論是選擇營(yíng)利性還是選擇非營(yíng)利性，都“左右為難”。分類管理是對(duì)現(xiàn)有民辦教育政策的重大調(diào)整，需要細(xì)化多項(xiàng)配套政策，因此省級(jí)教育行政部門對(duì)于推進(jìn)民辦高校的分類管理也“舉棋不定”。由于政策執(zhí)行客體和政策執(zhí)行主體均無(wú)加快推進(jìn)分類管理的積極性，分類管理工作整體進(jìn)展緩慢。從上述省份的分類管理時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求來(lái)看，部分省份民辦高校的過(guò)渡期節(jié)點(diǎn)已到，比如上海、湖北和西藏等，江蘇省的過(guò)渡期節(jié)點(diǎn)也即將到來(lái)。但是，從云南、甘肅、江蘇和廣東等地民辦高校的分類管理實(shí)際來(lái)看，存在一些困難。筆者對(duì)一些省份的省級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)人、民辦高校校長(zhǎng)作了訪談：云南正在密切關(guān)注國(guó)家政策要求，也在密切跟蹤其他省份特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民辦高校分類管理的情況，不過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和先行試驗(yàn)地區(qū)也沒(méi)有提供足夠的經(jīng)驗(yàn)與借鑒，分類管理還未取得實(shí)質(zhì)性的突破，如浙江溫州在全國(guó)率先進(jìn)行民辦教育分類管理試點(diǎn)，但是浙江省的分類管理推進(jìn)速度似乎并沒(méi)有學(xué)界所預(yù)期的那樣快。

目前上海的民辦高校分類管理取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其標(biāo)志是上海工商外國(guó)語(yǔ)學(xué)院等民辦高校已選擇成為法律意義上的營(yíng)利性民辦高校。雖然我國(guó)很多民辦高校仍未作出選擇，但是多重跡象表明，大多數(shù)民辦高校將選擇成為非營(yíng)利性民辦高校。第一，從民辦高校分類選擇的關(guān)鍵決策者——舉辦者的動(dòng)機(jī)來(lái)看，越來(lái)越多舉辦者的辦學(xué)動(dòng)機(jī)不再是單純的投資辦學(xué)，希望辦成百年名校、堅(jiān)持公益性辦學(xué)的舉辦者越來(lái)越多。第二，從政策導(dǎo)向來(lái)看，國(guó)家政策鼓勵(lì)現(xiàn)有民辦高校選擇為非營(yíng)利性民辦高校。國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確提出“國(guó)家積極鼓勵(lì)和大力支持社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)?！?，“在政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)、土地劃撥、稅費(fèi)減免等方面對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校給予扶持”。第三，從分類管理的技術(shù)操作來(lái)看，選擇營(yíng)利性民辦高校的政策門檻較高?！缎薹Q定》規(guī)定“選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費(fèi)，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)”，導(dǎo)致部分希望選擇營(yíng)利性的民辦高校望而卻步。第四，從分類選擇以后的發(fā)展環(huán)境來(lái)看，營(yíng)利性民辦高校仍受到一定的社會(huì)輿論壓力，營(yíng)利性民辦高校的正式名稱是“某某高校投資公司”，該名稱可能會(huì)使部分學(xué)生心生猶豫。

二、當(dāng)前民辦高校的舉辦類型及特征

既然大多數(shù)現(xiàn)有民辦高校會(huì)選擇成為非營(yíng)利性民辦高校，那么目前民辦高校內(nèi)部治理的基本特征就構(gòu)成了今后非營(yíng)利性民辦高校的發(fā)展基礎(chǔ)。舉辦者是民辦高校內(nèi)部治理的重要主體，不同的舉辦主體在很大程度上決定了民辦高校內(nèi)部權(quán)力分配等治理結(jié)構(gòu)的基本特征。

(一)我國(guó)民辦高校的主要舉辦類型

辦學(xué)許可證是民辦高校辦學(xué)的合法憑證，辦學(xué)許可證上載明的事項(xiàng)包括：舉辦者、開(kāi)辦資金以及辦學(xué)地址等。筆者收集了74所民辦本科高校官網(wǎng)的辦學(xué)信息，這些民辦本科高校有20年以上的辦學(xué)歷史，占我國(guó)民辦本科高?？倲?shù)的48%。通過(guò)統(tǒng)計(jì)舉辦者類型后發(fā)現(xiàn)，舉辦者為自然人和私營(yíng)企業(yè)的民辦高校累計(jì)達(dá)92.1%(見(jiàn)表1)。

表1 我國(guó)74所民辦本科高校舉辦者類型分布

1.自然人辦學(xué)。自然人辦學(xué)所形成的治理模式主要是個(gè)人或家族治理模式，這種內(nèi)部治理模式是我國(guó)民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主體類型。在這類民辦高校中，舉辦者或舉辦者的家族成員扮演著“主心骨”的角色，是民辦高校真正的決策者。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，這種制度安排具有必要性。對(duì)于企業(yè)而言，只有明確剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，才能有效避免偷懶和“搭便車”等道德風(fēng)險(xiǎn)。舉辦者擁有最終控制權(quán)，成為民辦高校發(fā)展的掌舵者、資源的籌措者?；谫Y本權(quán)力與辦學(xué)過(guò)程中的努力所形成的人格權(quán)威，舉辦者成為學(xué)校決策的核心，并對(duì)學(xué)校形成控制性的影響力。舉辦者通過(guò)讓渡個(gè)人資產(chǎn)給學(xué)校法人，獲得了組建董事會(huì)、參與董事會(huì)會(huì)議并對(duì)學(xué)校重大事務(wù)作出決策的強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)權(quán)力契約(2)張宏博：《中國(guó)私立大學(xué)有效經(jīng)營(yíng)的制度研究》，人民出版社2009年版，第111頁(yè)。。雖然自然人辦學(xué)在當(dāng)前具有必要性和合理性，但是也存在諸多矛盾：一是自然人生命周期有限性與大學(xué)生命周期長(zhǎng)期性的矛盾，二是舉辦者投資辦學(xué)的特征與民辦高校公益性、社會(huì)性發(fā)展的矛盾。如何克服這兩大矛盾，成為民辦高校發(fā)展需要面對(duì)的首要問(wèn)題。

2.企業(yè)辦學(xué)。企業(yè)辦學(xué)是民辦高校的第二大主體類型，可分為兩種情況。第一種是企業(yè)治理型民辦高校，實(shí)際上是個(gè)人控制型的變體。從辦學(xué)許可證來(lái)看，大多數(shù)民辦高校的舉辦者都是企業(yè)，屬于企業(yè)辦學(xué)，但大多數(shù)企業(yè)辦學(xué)的實(shí)質(zhì)依然是個(gè)人辦學(xué)。創(chuàng)辦民辦學(xué)校的自然人出于下述原因，選擇將企業(yè)而非個(gè)人作為民辦學(xué)校的舉辦者：其一，便于舉辦者變更。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》，舉辦者變更需要進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，并且需要報(bào)教育行政部門審批，但在舉辦者是公司的情況下，舉辦者很容易通過(guò)公司內(nèi)部股東變更的方式實(shí)現(xiàn)隱蔽的舉辦者變更，從而避開(kāi)教育行政部門的審查。自《修法決定》頒布以來(lái)，已有多所民辦高校的舉辦者由個(gè)人變更為企業(yè)。其二，便于加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的控制。企業(yè)作為一個(gè)組織，其生命周期不受自然人生命周期的影響，因此，作為實(shí)際控制者的舉辦者即使因年齡較大或身體條件不允許等原因無(wú)法繼續(xù)擔(dān)任民辦高校的董事長(zhǎng)，也可通過(guò)控制企業(yè)延續(xù)對(duì)學(xué)校的控制。出于控制學(xué)校目的而成立的企業(yè)，其主要業(yè)務(wù)是運(yùn)營(yíng)學(xué)校而沒(méi)有其他的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，所以嚴(yán)格來(lái)說(shuō)這類民辦高校并不應(yīng)該被視為企業(yè)辦學(xué)。第二種企業(yè)辦學(xué)是真正意義上的企業(yè)辦學(xué)。這類企業(yè)除舉辦民辦高校之外，還有其他的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，其主營(yíng)業(yè)務(wù)并非管理高校，而是涉足汽車、石化、精細(xì)化工等行業(yè)。民辦高等教育集團(tuán)舉辦的民辦高校也可視為這種類型，雖然部分民辦高等教育集團(tuán)的主要業(yè)務(wù)是管理學(xué)校，但是因其往往管理多所民辦高校，與只管理一所民辦高校、僅僅出于控制學(xué)校的目的而建立起來(lái)的企業(yè)辦學(xué)仍有區(qū)別。我國(guó)有很多民辦高校由大型企業(yè)或具有重要社會(huì)影響力的企業(yè)舉辦，比如吉利集團(tuán)舉辦了吉利學(xué)院、三亞學(xué)院等民辦高校，茅臺(tái)集團(tuán)舉辦了茅臺(tái)學(xué)院，新和成集團(tuán)舉辦了浙江越秀外國(guó)語(yǔ)學(xué)院。這類民辦高校深受企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效等因素的影響，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效較佳時(shí)，能持續(xù)向?qū)W校提供包括經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的支持，比如浙江越秀外國(guó)語(yǔ)學(xué)院和三亞學(xué)院都是我國(guó)民辦高校第一方陣的成員，其科研指標(biāo)在民辦高校中居于前列；但當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效不佳時(shí)，就可能連累學(xué)校，比如寶塔石化集團(tuán)在陷入資金困境后，不得不將銀川能源學(xué)院的舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓給新希望教育集團(tuán)。

(二)民辦高校舉辦體制對(duì)內(nèi)部治理的影響

舉辦體制是指舉辦者辦學(xué)動(dòng)機(jī)、辦學(xué)投入方式和參與內(nèi)部治理的方式等組成的體制，是學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，決定著學(xué)校內(nèi)部治理的特征。

1.脆弱性。我國(guó)民辦高校內(nèi)部治理的第一個(gè)特征是脆弱性，組織韌性程度低，甚至一些發(fā)展態(tài)勢(shì)很好的民辦高校也可能一夜之間陷入風(fēng)險(xiǎn)。這種脆弱性源于民辦高校的舉辦體制。作為舉辦者的自然人，當(dāng)其因年齡較大或身體條件不允許等原因退出領(lǐng)導(dǎo)崗位時(shí)，由于其在民辦高校的發(fā)展中起著決定性的作用，個(gè)人的離開(kāi)往往對(duì)民辦高校的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。作為舉辦者的企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)狀況受到國(guó)內(nèi)外經(jīng)營(yíng)環(huán)境、內(nèi)部決策優(yōu)劣等因素影響，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況較佳時(shí)，可以對(duì)民辦高校提供資金支持，但當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳甚至破產(chǎn)倒閉時(shí)，就可能拖累民辦高校，因舉辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況而影響民辦高校發(fā)展的案例屢見(jiàn)不鮮。

2.投資性。對(duì)于自然人舉辦的民辦高校而言，其辦學(xué)動(dòng)機(jī)往往是希望獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在民辦高等教育發(fā)展早期，部分退休領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)和教師等群體往往以非經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)創(chuàng)辦民辦高校，但是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立所創(chuàng)辦起來(lái)的民辦高校，部分舉辦者將創(chuàng)辦民辦高校視同為創(chuàng)辦企業(yè)。企業(yè)的本質(zhì)是追求利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)組織，需要向股東提供回報(bào)。與此類似，民辦高校的舉辦者也希望從辦學(xué)中獲得回報(bào)。投資性表現(xiàn)在很多方面，其中一個(gè)方面就是民辦高校的舉辦者通過(guò)舉辦者變更獲得巨額收益。

三、未來(lái)非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理模式創(chuàng)新

未來(lái)非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理模式會(huì)在三個(gè)方面有所創(chuàng)新：一是在國(guó)家政策等外部力量和內(nèi)部自然演化規(guī)律的推動(dòng)下，形成新的內(nèi)部治理模式；二是當(dāng)前處于邊緣地位的內(nèi)部治理模式可能會(huì)成為更加中心化的治理模式；三是目前處于主流治理模式地位的自然人辦學(xué)和企業(yè)辦學(xué)會(huì)更加規(guī)范。

(一)新治理模式——無(wú)舉辦者辦學(xué)的引入

2018年司法部公布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)》提出“不設(shè)舉辦者的非營(yíng)利性民辦學(xué)?！钡闹贫仍O(shè)計(jì)，2020年教育部印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》也指出“對(duì)于無(wú)社會(huì)舉辦方的獨(dú)立學(xué)院……可探索無(wú)舉辦者辦學(xué)”?！盁o(wú)舉辦者辦學(xué)”是指民辦學(xué)校在舉辦者這一結(jié)構(gòu)要素缺失狀態(tài)下的運(yùn)行模式。

舉辦者是我國(guó)民辦高校創(chuàng)建和運(yùn)行的關(guān)鍵要素。從2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》中治理主體的出現(xiàn)頻率來(lái)看，有16處文字提及舉辦者，教師出現(xiàn)12次，校長(zhǎng)出現(xiàn)9次，黨組織出現(xiàn)4次，這從側(cè)面證明了舉辦者的重要性。該法規(guī)定，舉辦者的作用包括提出學(xué)校的籌建、籌建董事會(huì)等。由于舉辦者在民辦高校的創(chuàng)辦和發(fā)展中起著重要作用，目前我國(guó)無(wú)舉辦者辦學(xué)的民辦高校很少，現(xiàn)有文獻(xiàn)鮮有提及無(wú)舉辦者辦學(xué)的民辦高校，筆者在已有的調(diào)研范圍內(nèi)也尚未發(fā)現(xiàn)無(wú)舉辦者辦學(xué)的民辦高校案例。該類民辦高校之所以很少，一是因?yàn)槿鄙倥e辦者會(huì)使辦學(xué)許可證上的舉辦者一欄空缺，可能導(dǎo)致年檢困難；二是因?yàn)楝F(xiàn)有民辦高校大都是由自然人或以自然人為主導(dǎo)創(chuàng)辦起來(lái)的，這些創(chuàng)辦者成為舉辦者，而多數(shù)民辦高校的創(chuàng)辦年限不長(zhǎng)，這些創(chuàng)辦者依然在位，不會(huì)呈現(xiàn)無(wú)舉辦者的狀態(tài)。

未來(lái)，我國(guó)會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)無(wú)舉辦者辦學(xué)的民辦高校，且數(shù)量有可能越來(lái)越多，這是因?yàn)樽鳛榕e辦者的自然人或組織(如企業(yè))有可能失去舉辦資格或失去繼續(xù)辦學(xué)的意愿。第一，作為舉辦者的自然人會(huì)去世或者由于年齡較大及身體條件不允許等原因無(wú)法參與學(xué)校管理。我國(guó)第一代創(chuàng)辦者已經(jīng)老齡化，1/3民辦高校的舉辦者年齡已超60歲(3)王一濤：《民辦高校的內(nèi)部治理與國(guó)家監(jiān)管——基于舉辦者的視角》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2019年版，第68頁(yè)。。第二，作為舉辦者的企業(yè)可能會(huì)破產(chǎn)倒閉。企業(yè)的壽命并不長(zhǎng)，據(jù)調(diào)查，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)的平均壽命只有3.7年(4)劉興國(guó)：《中國(guó)企業(yè)平均壽命為什么短》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2016年6月1日，第9版。。第三，作為舉辦者的自然人或組織可能因?yàn)橛|犯法律而失去舉辦民辦學(xué)校的資格。當(dāng)出現(xiàn)這些情形后，在法律允許甚至倡導(dǎo)無(wú)舉辦者辦學(xué)的狀態(tài)下，很多民辦高校會(huì)被動(dòng)接受或主動(dòng)選擇無(wú)舉辦者辦學(xué)這一模式安排。

舉辦者這個(gè)詞語(yǔ)暗含著這樣一層含義：某個(gè)人或組織是民辦高校的永久負(fù)責(zé)者，是學(xué)校的最終控制者。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的角度來(lái)看，這樣的制度安排符合管理實(shí)踐，可有效避免“搭便車”行為，使組織時(shí)刻處于有人監(jiān)督的情境中。盡管舉辦者作為內(nèi)部治理重要主體的制度設(shè)計(jì)符合管理邏輯，但這一制度安排與學(xué)校的教育邏輯存在沖突。學(xué)校的組織生命周期遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于自然人或企業(yè)的生命周期，因此，學(xué)校可以缺少某一個(gè)絕對(duì)的控制者，這樣的制度設(shè)計(jì)更能保證學(xué)校實(shí)現(xiàn)百年名校的組織目標(biāo)。無(wú)舉辦者的狀態(tài)就能夠保障組織永續(xù)，所謂組織永續(xù)狀態(tài)，就是指作為一個(gè)組織的大學(xué)并不依賴于某個(gè)人的存在，學(xué)校通過(guò)董事會(huì)和校長(zhǎng)遴選這兩大基礎(chǔ)性制度，保證學(xué)校教學(xué)運(yùn)行、科學(xué)研究、師資聘任和社會(huì)服務(wù)等重大組織行為的合理性，最終保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

美國(guó)很多私立高校在初創(chuàng)時(shí)期也有明顯的家族辦學(xué)痕跡，甚至也存在創(chuàng)辦者讓子女繼任的經(jīng)歷，比如達(dá)特茅斯學(xué)院的創(chuàng)校校長(zhǎng)退休后讓兒子接任校長(zhǎng)一職，引起了學(xué)校董事會(huì)的不滿，從而觸發(fā)了高等教育歷史上著名的達(dá)特茅斯學(xué)院案(5)Whitehead J S，The Separation of College and State-Columbia, Dartmouth, Harvard, and Yale, 1776-1876，Yale University Press,1973,p.191.；又如，斯坦福大學(xué)由斯坦福夫婦創(chuàng)辦，斯坦福先生去世后，斯坦福夫人也曾干預(yù)該校教師聘任等方面的管理事務(wù)。但是，上述兩所私立高校最終都從家族控制中走了出來(lái)，成為開(kāi)放的大學(xué)。這些高校之所以能成為世界一流的私立高校，在發(fā)展后期脫離家族控制、實(shí)現(xiàn)開(kāi)放辦學(xué)無(wú)疑是必要條件之一。

(二)已有邊緣治理模式的中心化

目前我國(guó)民辦高校的治理模式還存在政府治理、基金會(huì)治理和社會(huì)治理三種模式，但這三種治理模式處于邊緣地位。今后，這三種治理模式可能會(huì)從邊緣化、小眾化走向中心化、普及化。

1.政府治理模式的擴(kuò)大化。政府治理模式就是政府實(shí)際參與內(nèi)部治理并在關(guān)鍵人事任命中掌握主導(dǎo)權(quán)的治理模式。政府治理模式的形成包括兩種情況：第一種情況是地方政府直接主導(dǎo)創(chuàng)辦民辦高校并掌握學(xué)校的人事決策權(quán)?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定民辦學(xué)校必須由政府機(jī)構(gòu)之外的組織或個(gè)人舉辦，為滿足這一規(guī)定，很多地方政府的國(guó)資委成立國(guó)有企業(yè)，然后由國(guó)有企業(yè)舉辦民辦高校。第二種情況是民辦高校發(fā)展過(guò)程中政府接管學(xué)校、獲得學(xué)校人事權(quán)，政府一般安排退休的教育行政干部或高校校長(zhǎng)擔(dān)任民辦高校的主要領(lǐng)導(dǎo)。政府之所以接管這些民辦高校，從目前的少數(shù)案例來(lái)看，主要是由于民辦高校內(nèi)部出現(xiàn)辦學(xué)混亂、教學(xué)質(zhì)量下降等問(wèn)題，政府為化解辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而主動(dòng)承擔(dān)接管職責(zé)。未來(lái)這種辦學(xué)模式可能會(huì)逐漸增多。當(dāng)?shù)谝淮鷦?chuàng)辦者不愿讓家族成員或者其他成員繼續(xù)管理學(xué)校，也不愿通過(guò)舉辦者變更的方式“出售”民辦高校控制權(quán)時(shí)，可能會(huì)將控制權(quán)移交給政府。政府從維護(hù)高校穩(wěn)定、促進(jìn)高校健康發(fā)展的角度出發(fā)，可能會(huì)擔(dān)負(fù)起接管職責(zé)。而且，政府的接管不會(huì)大幅增加財(cái)政開(kāi)支，因?yàn)槊褶k學(xué)校的運(yùn)行主要還是依靠學(xué)費(fèi)。

2.基金會(huì)模式的普及化?；饡?huì)是利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的成立的非營(yíng)利法人?；饡?huì)在高校中有兩種功能：第一，基金會(huì)作為高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要發(fā)揮籌資功能，充當(dāng)社會(huì)和學(xué)校之間的橋梁。這種類型的基金會(huì)是由學(xué)校發(fā)起成立的，其內(nèi)部的人事任命由學(xué)校負(fù)責(zé)。第二，基金會(huì)作為高校的舉辦者，發(fā)揮辦學(xué)主體功能，基金會(huì)參與學(xué)校治理，對(duì)學(xué)校的高層人事(比如董事會(huì)成員)任免具有影響。

近年來(lái)，我國(guó)許多高校建立了教育基金會(huì)，但絕大多數(shù)相當(dāng)于學(xué)校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要發(fā)揮籌資功能，沒(méi)有發(fā)揮辦學(xué)主體功能。西湖大學(xué)作為新型大學(xué)，是基金會(huì)辦學(xué)的典范，杭州市西湖教育基金會(huì)是西湖大學(xué)的舉辦方，同時(shí)也是該大學(xué)捐贈(zèng)基金的籌資主體。西湖教育基金會(huì)和西湖大學(xué)是兩個(gè)獨(dú)立法人主體，從法律上看主要有兩層關(guān)系：首先，基金會(huì)是學(xué)校的舉辦者，有義務(wù)支持學(xué)校的發(fā)展，即根據(jù)大學(xué)章程向其提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；其次，基金會(huì)是大學(xué)捐贈(zèng)的籌資方，負(fù)責(zé)籌集學(xué)校建設(shè)所需的資金，社會(huì)資本通過(guò)基金會(huì)支持西湖大學(xué)的運(yùn)行。因此，基金會(huì)更像是社會(huì)和學(xué)校之間的橋梁。目前西湖大學(xué)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自西湖教育基金會(huì)作為舉辦者的出資、政府扶持資金、競(jìng)爭(zhēng)性科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和人才政策支持經(jīng)費(fèi)等。其中，西湖教育基金會(huì)主要承擔(dān)西湖大學(xué)的運(yùn)行費(fèi)用，即所有教師的工資收入、福利待遇，包括退休金和對(duì)子女教育的支持計(jì)劃，但基金會(huì)不直接參與大學(xué)具體的管理工作。學(xué)校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，董事會(huì)作為學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，校長(zhǎng)依法獨(dú)立行使教育教學(xué)和行政管理權(quán)。作為資助者的基金會(huì)，對(duì)于被資助的大學(xué)在資金使用方面具有監(jiān)督的權(quán)利和信息公開(kāi)的義務(wù)。同時(shí)，基金會(huì)有權(quán)根據(jù)章程向?qū)W校董事會(huì)推舉董事，依法依規(guī)參與學(xué)校治理。

西湖大學(xué)代表了新型的民辦高校發(fā)展模式，它由知名科學(xué)家和企業(yè)家倡議成立，有很強(qiáng)的輿論光環(huán)效益，更容易獲得社會(huì)捐贈(zèng)，也得到了中央和地方政府的大力支持。很顯然，我國(guó)大多數(shù)民辦高校與西湖大學(xué)并無(wú)可比性。在西湖大學(xué)之前，我國(guó)也有民辦高校實(shí)行基金會(huì)辦學(xué)，但實(shí)踐證明并不成功，主要原因是基金會(huì)被民辦高校的家族成員控制，失去了基金會(huì)辦學(xué)的實(shí)質(zhì)意義，與家族辦學(xué)并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。西湖大學(xué)目前是我國(guó)民辦高等教育發(fā)展中的孤例，所以推動(dòng)我國(guó)更多民辦高校向基金會(huì)辦學(xué)轉(zhuǎn)變是今后的一個(gè)挑戰(zhàn)，基金會(huì)如何獲得持續(xù)穩(wěn)定的捐資、如何獲得社會(huì)的信任，是考驗(yàn)制度設(shè)計(jì)的重要方面?；饡?huì)自身也要做好內(nèi)部治理，包括規(guī)范基金會(huì)與學(xué)校的關(guān)系、費(fèi)用的預(yù)算與審計(jì)等，同時(shí)在資金募集方面做到信息的公開(kāi)透明和嚴(yán)格管理，如此才能實(shí)現(xiàn)基金會(huì)和學(xué)校的良性發(fā)展。成立于1904年的美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)，至今已歷任五代家族成員，仍在堅(jiān)持最初的捐贈(zèng)傳統(tǒng)。西湖大學(xué)若要建成百年老校，與之對(duì)應(yīng)的基金會(huì)也必須管理科學(xué)、架構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)。秦和(2020)認(rèn)為，應(yīng)該支持基金會(huì)作為民辦高校的舉辦者，基金會(huì)辦學(xué)是非營(yíng)利性民辦高校辦學(xué)模式的重大創(chuàng)新，從自然人和企業(yè)法人辦學(xué)向基金會(huì)辦學(xué)的轉(zhuǎn)變，是新時(shí)代民辦教育“第二次出發(fā)”(6)秦和：《基金會(huì)辦學(xué):民辦教育“第二次出發(fā)”》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年1月14日，第14版。。

3.社會(huì)治理模式的中心化。一些民辦高校的創(chuàng)辦者離開(kāi)學(xué)校后，學(xué)校的管理權(quán)沒(méi)有移交到創(chuàng)辦者子女手中，也沒(méi)有轉(zhuǎn)讓給其他自然人或企業(yè)，而是通過(guò)吸收政府退休官員、高校退休領(lǐng)導(dǎo)及知名專家學(xué)者等社會(huì)賢達(dá)進(jìn)入董事會(huì)，由董事會(huì)作為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)。學(xué)校雖然也保留了舉辦者，但是舉辦者僅僅具有名義上的意義，在學(xué)校的實(shí)際治理中并不發(fā)揮決定性的作用。這種形式的治理結(jié)構(gòu)虛化了學(xué)校的舉辦者，實(shí)際上與無(wú)舉辦者狀態(tài)很類似。

采用社會(huì)治理模式的民辦高校的健康發(fā)展取決于兩個(gè)因素：第一，董事會(huì)的自我永續(xù)發(fā)展。董事會(huì)是民辦高校的最高決策機(jī)構(gòu)，所以，董事會(huì)成員的自我遴選和決策制度就成為這類民辦高校能否健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。第二，卓越校長(zhǎng)的遴選。這類民辦高校還要處理好個(gè)人權(quán)威和制度約束的關(guān)系，若缺乏具有克里斯瑪(charisma)氣質(zhì)魅力型的人物(如董事長(zhǎng)或校長(zhǎng))，學(xué)校就會(huì)缺乏靈魂人物，學(xué)校的決策質(zhì)量、決策效率、與外界關(guān)系的處理和維護(hù)都會(huì)受到影響，但若學(xué)校發(fā)展過(guò)多地依賴于個(gè)人而非科學(xué)的制度，個(gè)人辦學(xué)理念、辦學(xué)動(dòng)機(jī)和權(quán)力欲望等方面的變化都會(huì)對(duì)學(xué)校的健康發(fā)展造成影響。

(三)個(gè)人治理模式和企業(yè)治理模式的優(yōu)化升級(jí)

雖然分類管理后我國(guó)會(huì)有非營(yíng)利性民辦高校的創(chuàng)新治理模式，如無(wú)舉辦者辦學(xué)，一些作為少數(shù)特例的治理模式如政府治理、基金會(huì)治理和社會(huì)治理會(huì)更加普遍，但是自然人辦學(xué)、企業(yè)辦學(xué)依然會(huì)是非營(yíng)利性民辦高校的主流治理模式。因此，推動(dòng)個(gè)人治理模式和企業(yè)治理模式的優(yōu)化升級(jí)，將是保證非營(yíng)利性民辦高校治理機(jī)制優(yōu)化的重要舉措。今后，針對(duì)自然人辦學(xué)和企業(yè)辦學(xué)治理模式的優(yōu)化升級(jí)，需著重在加強(qiáng)對(duì)資金安全的監(jiān)管、舉辦者變更的監(jiān)管以及完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)三個(gè)方面下功夫。

1.加強(qiáng)對(duì)資金安全的監(jiān)管。首先，要加強(qiáng)對(duì)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。分類管理后，非營(yíng)利性民辦高校的舉辦者不能再?gòu)膶W(xué)校直接獲得回報(bào)，若其投資辦學(xué)的動(dòng)機(jī)不變，就會(huì)通過(guò)關(guān)聯(lián)交易的方式轉(zhuǎn)移辦學(xué)資金。2020年11月，教育部關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議第3379號(hào)(教育類343號(hào))提案答復(fù)的函中明確，民辦學(xué)校的關(guān)聯(lián)交易應(yīng)該公開(kāi)、公正，這是今后非營(yíng)利性民辦高校需要堅(jiān)守的制度底線。其次，要加強(qiáng)對(duì)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)和資金賬戶的監(jiān)管，在民辦高校和舉辦者之間建立起風(fēng)險(xiǎn)防火墻，不能因?yàn)榕e辦者的風(fēng)險(xiǎn)(如舉辦企業(yè)倒閉)影響民辦高校的發(fā)展。

2.加強(qiáng)對(duì)舉辦者變更的監(jiān)管。部分舉辦者變更可能是維持學(xué)校發(fā)展的需要，比如，學(xué)校本身陷入債務(wù)之中，通過(guò)舉辦者變更的方式有利于挽救學(xué)校，新的舉辦者進(jìn)入學(xué)校后，會(huì)給學(xué)校注入更多的資金，帶來(lái)更完善的制度，但是很多時(shí)候，舉辦者變更是舉辦者主動(dòng)套取利潤(rùn)的選擇。民辦高等教育集團(tuán)購(gòu)買民辦高校的控制權(quán)屬于投資行為，其目的是獲取更多的投資回報(bào)，必然會(huì)壓縮辦學(xué)成本，比如減少教師數(shù)量、增加教師工作量、降低教師薪酬、減少教學(xué)和科研支出等，而這些行為都會(huì)導(dǎo)致優(yōu)秀教師的流失和教學(xué)質(zhì)量的下降。資金安全監(jiān)管與舉辦者變更監(jiān)管間存在緊密聯(lián)系。一方面，加強(qiáng)關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管有助于減少出于套取利益目的而采取的舉辦者變更行為，如果新的舉辦者即使獲得了舉辦權(quán)，也無(wú)法輕易通過(guò)關(guān)聯(lián)交易獲得利潤(rùn)，就不會(huì)主動(dòng)收購(gòu)學(xué)校，從而降低民辦高校交易市場(chǎng)的活躍度。另一方面，限制舉辦者變更可能會(huì)加劇舉辦者對(duì)關(guān)聯(lián)交易的需求，刺激更多關(guān)聯(lián)交易行為的發(fā)生，因?yàn)楫?dāng)舉辦者無(wú)法通過(guò)舉辦者變更套取利益時(shí)，就會(huì)采取更多的短期行為，其中關(guān)聯(lián)交易就是短期行為的主要方式。

3.保障民辦高校中其他利益主體的決策參與權(quán)。利益相關(guān)者共同治理模式是指民辦高校出資者、行政管理人員、教師、學(xué)生、校友以及政府等利益相關(guān)者共同擁有學(xué)校控制權(quán)，通過(guò)董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)共同參與決策，并與其他利益相關(guān)者進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。在這種治理模式下，民辦高校重視教師、學(xué)生等群體在內(nèi)部治理中的主體意識(shí)和能動(dòng)性，凸顯了師生在學(xué)校重大決策、民主管理和監(jiān)督等方面的主體地位與作用，把控制權(quán)分散到整個(gè)組織以使所有利益相關(guān)者都能夠影響決策，對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略和方向提出建議，并參與到改善組織相關(guān)績(jī)效的過(guò)程中來(lái)。一些民辦高校雖然根據(jù)需要建立了學(xué)術(shù)委員會(huì)、教學(xué)工作指導(dǎo)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織，但很有可能變?yōu)樽稍儥C(jī)構(gòu)；或者由于學(xué)術(shù)組織主要成員仍擔(dān)任行政職務(wù)，實(shí)質(zhì)上學(xué)術(shù)事務(wù)仍被行政權(quán)力左右。我國(guó)民辦高校既有大學(xué)的組織屬性，也有企業(yè)的組織屬性，但是非營(yíng)利性民辦高校的學(xué)術(shù)屬性更強(qiáng)，按照伯頓·克拉克的觀點(diǎn)，高等教育系統(tǒng)一般會(huì)表現(xiàn)出“松散性”和“結(jié)合性”雙重特征，是學(xué)術(shù)組織與行政組織雙重屬性在組織結(jié)構(gòu)中的反映。非營(yíng)利性民辦高校作為學(xué)術(shù)組織，理當(dāng)存在著行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力兩種權(quán)力。這兩種權(quán)力各有特點(diǎn)，彼此區(qū)別而又相互補(bǔ)充，構(gòu)成了高校內(nèi)部權(quán)力的二元結(jié)構(gòu)(7)彭宇文：《中國(guó)高校法人治理結(jié)構(gòu)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第194頁(yè)。。在民辦高校中，學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制約顯得更加緊迫，必須尊重教育規(guī)律，淡化企業(yè)式的管理制度、評(píng)價(jià)制度。

四、非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理發(fā)展演化的推動(dòng)力量

我國(guó)民辦高校是在“合理回報(bào)”的制度框架下發(fā)展起來(lái)的，不少舉辦者有產(chǎn)權(quán)訴求。舉辦者通過(guò)不斷追逐控制權(quán)來(lái)獲得產(chǎn)權(quán)權(quán)益及其他非財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，民辦高校的主要矛盾由此產(chǎn)生。所以，投資辦學(xué)及其伴隨而來(lái)的對(duì)控制權(quán)的追逐，是民辦高校治理問(wèn)題的根源性障礙。未來(lái)，我國(guó)非營(yíng)利性民辦高校內(nèi)部治理的整體發(fā)展趨勢(shì)將呈現(xiàn)真正的“非營(yíng)利性”，個(gè)人控制的色彩日趨淡化、多元治理色彩日漸濃厚，具體表現(xiàn)在新的內(nèi)部治理模式的產(chǎn)生、現(xiàn)有邊緣治理模式的中心化以及現(xiàn)有主流治理模式的升級(jí)改造等。推動(dòng)我國(guó)民辦高校由“投資性”向“非營(yíng)利性”轉(zhuǎn)變的驅(qū)動(dòng)因素有很多，其中國(guó)家對(duì)民辦高校資金監(jiān)管力度的加大和社會(huì)對(duì)民辦高校違規(guī)辦學(xué)容忍空間的縮小是兩個(gè)主要因素。

(一)資金監(jiān)管力度的加大將促進(jìn)非營(yíng)利性民辦高校合規(guī)性的提高

國(guó)家對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的監(jiān)管趨勢(shì)總的來(lái)看是進(jìn)一步加強(qiáng)，規(guī)則更加細(xì)致，方法更加多樣，監(jiān)管力度更大。2020年8月，教育部等五部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范教育收費(fèi)管理意見(jiàn)》的通知，進(jìn)一步加大了對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的資金監(jiān)管力度。該意見(jiàn)有多個(gè)條款涉及民辦教育，明確要求“區(qū)別營(yíng)利性和非營(yíng)利性的不同屬性”，但對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校今后發(fā)展影響最大、最直接的有兩條：第五條規(guī)定，“2016年11月7日以前設(shè)立的民辦學(xué)校，在未完成分類登記相關(guān)程序前收費(fèi)政策按非營(yíng)利性民辦學(xué)校管理”，這就進(jìn)一步明確了現(xiàn)有民辦學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)；第十五條規(guī)定，“探索建立學(xué)校收費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)制度，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的審計(jì)，嚴(yán)禁非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者和非營(yíng)利性中外合作辦學(xué)者通過(guò)各種方式從學(xué)費(fèi)收入等辦學(xué)收益中取得收益、分配辦學(xué)結(jié)余(剩余財(cái)產(chǎn))或通過(guò)關(guān)聯(lián)交易、關(guān)聯(lián)方轉(zhuǎn)移辦學(xué)收益等行為”，進(jìn)一步明確了民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)的審計(jì)主體、審計(jì)重點(diǎn)以及辦學(xué)盈余的禁止項(xiàng)目，既解決了過(guò)去民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)治理上存在的政府監(jiān)管責(zé)任主體不清的問(wèn)題，又堵住了過(guò)去一些舉辦者以非營(yíng)利之名獲取經(jīng)濟(jì)利益或轉(zhuǎn)移資金的漏洞。資金是民辦學(xué)校的發(fā)展基礎(chǔ)，如果該意見(jiàn)能得到嚴(yán)格實(shí)施，將對(duì)我國(guó)民辦教育的發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，民辦高校內(nèi)部治理的規(guī)范性將得到明顯改善。

(二)社會(huì)對(duì)違規(guī)辦學(xué)容忍空間的縮小將進(jìn)一步強(qiáng)化政府的監(jiān)管力度

多數(shù)政策制定者、學(xué)者、民辦高校的利益相關(guān)者認(rèn)識(shí)到，我國(guó)民辦高校創(chuàng)辦者大多具有企業(yè)家特質(zhì)，在學(xué)校發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。執(zhí)法者對(duì)民辦高校一些不合法的行為“睜一只眼閉一只眼”，可能是一種積極主動(dòng)的治理策略。政策制定者往往將舉辦者部分“擦邊球”式辦學(xué)行為的容忍當(dāng)作是對(duì)創(chuàng)辦者辦學(xué)貢獻(xiàn)的承認(rèn)和尊重。政府的嚴(yán)格監(jiān)管往往面臨“法與情”的選擇困境。若執(zhí)法者采取強(qiáng)硬的監(jiān)管手段，既會(huì)引起舉辦者的反感，也會(huì)引起社會(huì)公眾對(duì)舉辦者的同情——“這所學(xué)校就是某某某辦起來(lái)的，拿一點(diǎn)回報(bào)理所應(yīng)當(dāng)”，這種觀點(diǎn)相當(dāng)普遍。只有取得政策執(zhí)行客體的理解和尊重，政策才會(huì)有執(zhí)行效果。我國(guó)政策執(zhí)行的動(dòng)力既來(lái)源于行政體制、行政組織和行政法規(guī)等制度性因素，也來(lái)源于“行政官員的個(gè)人行為和權(quán)變，靈活機(jī)動(dòng)地處理行政事務(wù)”(8)胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社1998年版，第327頁(yè)。等個(gè)體因素，行政官員個(gè)人的情感、態(tài)度在政策執(zhí)行中發(fā)揮了重要作用。很多民辦高校舉辦者擔(dān)任各級(jí)人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)職務(wù)，具有較強(qiáng)的社會(huì)活動(dòng)能力，這進(jìn)一步增強(qiáng)了行政官員對(duì)舉辦者的認(rèn)同感。

但是，當(dāng)為民辦高校的創(chuàng)辦和發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)的第一代舉辦者退出學(xué)校之后，政府行政部門對(duì)民辦高校嚴(yán)格監(jiān)管的程度將會(huì)提高，政策執(zhí)行者嚴(yán)格執(zhí)法的社會(huì)合法性也會(huì)提高，社會(huì)對(duì)民辦高校違規(guī)辦學(xué)的容忍空間也將縮小，“法與情”的矛盾和糾結(jié)將會(huì)減弱。此外，除了接班者之外的校領(lǐng)導(dǎo)、中層干部，會(huì)更加傾向于接受政府監(jiān)管和對(duì)接班者權(quán)力進(jìn)行制約，甚至學(xué)校內(nèi)部的關(guān)鍵利益相關(guān)者會(huì)主動(dòng)“邀請(qǐng)”政府進(jìn)行合理監(jiān)管，以保證學(xué)校的健康發(fā)展。

社會(huì)對(duì)民辦高校違規(guī)辦學(xué)容忍空間縮小的另外一個(gè)原因在于，政府對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的財(cái)政扶持將越來(lái)越多，“以扶持換監(jiān)管”將是非營(yíng)利性民辦高校的重要發(fā)展趨勢(shì)。隨著國(guó)家對(duì)非營(yíng)利性民辦高校財(cái)政扶持力度的不斷加大，民辦高校中來(lái)自財(cái)政的資產(chǎn)會(huì)越來(lái)越多，政府監(jiān)管的合法性進(jìn)一步得以提升，必然會(huì)在民辦高校的治理中發(fā)揮更大的作用。