關于土地征收成片開發(fā)方案編制問題的探究
——以合肥市長豐縣吳山鎮(zhèn)為例

謝海良

(合肥市規(guī)劃設計研究院，安徽 合肥230041)

2019年8月26 日第十三屆全國人大常委會對《土地管理法》進行修正，修正后的《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》第四十五條規(guī)定，只有為了公共利益的需要，才可以依法征收農民集體土地，并列舉了可以依法實施征收的六種情形，其中第五種情形指出在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，確實需要征收農民集體土地的，可通過成片開發(fā)方式實施征收。2020年11月，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》。該標準對土地征收設定了若干個限制條件，其中最主要的限制條件是在一個完整成片開發(fā)范圍內，所有的基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地面積比例一般不低于40%[1]。從中可以看出，成片開發(fā)制度的實施嚴格了征地條件，增加了征地的難度，縮小了土地征收范圍，但體現(xiàn)了集體經營性建設用地入市的改革方向和要求，能夠有效降低隨意征地的沖動，有利于落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，有利于保障農民合法權益。

1 成片開發(fā)方案編制存在的問題與難點

規(guī)劃過渡期內，成片開發(fā)方案上位規(guī)劃依據(jù)的差異性仍然突出。新一輪的國土空間規(guī)劃正在如火如荼地編制，由于其核心內容中的永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線尚未最終劃定，導致國土空間規(guī)劃正式出臺的周期較長。根據(jù)規(guī)劃過渡期內現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同要求，目前成片開發(fā)方案主要以城市總體規(guī)劃或土地利用規(guī)劃作為上位規(guī)劃進行編制。城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在編制方式、空間布局和控制要求方面一直有著很大差別，土地利用規(guī)劃在保護耕地、土地指標和保障重點項目條件的約束下，建設用地形態(tài)不規(guī)則，布局相對分散；而城市總體規(guī)劃以經濟社會發(fā)展為導向，優(yōu)化城市空間布局為出發(fā)點，建設用地相對規(guī)整，布局也比較緊湊[2]。由于兩規(guī)空間布局的差異性，導致以土地利用規(guī)劃作為依據(jù)的成片開發(fā)范圍很難完整成片，多地出現(xiàn)成片開發(fā)范圍規(guī)模小，空間上呈散點式分布，未能體現(xiàn)編制成片開發(fā)方案的初衷，難以形成開發(fā)的聚集效應。

不同的城市功能區(qū)，對公益性用地需求差異較大。城市根據(jù)功能一般可分為生活區(qū)、工業(yè)區(qū)、交通運輸和倉儲區(qū)、郊區(qū)等功能區(qū)。不同的城市功能區(qū)，對公益性用地需求大小不一樣，就拿生活區(qū)為例，生活區(qū)是具有一定的人口和用地規(guī)模，并集中布置文化，教育、醫(yī)療、公園綠地、社區(qū)配套以及其他基礎設施生活場所，由于生活區(qū)涉及公共服務設施以及其他配套設施較多，導致對公益性用地需求較高，一般能滿足公益性用地比例不低于40%的要求。然而對于工業(yè)區(qū)而言，對公共服務設施需求較少，滿足道路交通和市政設施要求即可，因此對于公益性用地需求較低，一般公益性用地比例在20%~25%，很難達到40%比例要求。

效益評估種類多，專業(yè)性強，方案編制難以做到全面評估。根據(jù)安徽省自然資源廳關于印發(fā)《安徽省土地征收成片開發(fā)標準實施細則（暫行）》的通知相關要求，土地征收成片開發(fā)方案涉及土壤污染風險管控、土地使用效率、經濟效益、社會效益、生態(tài)效益等大量專業(yè)性定量定性分析，這些效益評估內容覆蓋面廣，涉及生態(tài)環(huán)保、土地管理、經濟學等多個專業(yè)，難以通過成片開發(fā)方案研究透徹，達到評估的效果。

成片開發(fā)方案編制報批后，缺乏相應的修改調整程序。土地征收成片開發(fā)方案的用地布局主要是依據(jù)已批準的控規(guī)進行編制，實施期限一般是2~5年。在實施過程中，可能會出現(xiàn)依據(jù)的控規(guī)進行了規(guī)劃修改調整，土地征收成片開發(fā)方案和控規(guī)調整之間怎么協(xié)調，控規(guī)確定的用地性質或道路交通設施調整后，會導致公益性用地比例發(fā)生變化，進而導致不滿足公益性用地比例不低于40%的紅線要求，這種類似問題怎么解決，目前還沒有相關文件給出明確意見[3]。

2 成片開發(fā)方案編制相關建議

實施“城規(guī)土規(guī)”兩規(guī)一致性處理，落實近期發(fā)展空間。為保障近期項目落地，實現(xiàn)土地征收成片開發(fā)范圍形成相對完整的城市功能片區(qū)等目標，筆者建議對城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃實施兩規(guī)一致性調整，對兩規(guī)方案進行優(yōu)化調整，重點調整優(yōu)化近期建設區(qū)域，保障近期項目實施，提高土地征收成片開發(fā)方案的可操作性。并將已批準的土地征收成片開發(fā)方案納入正在編制的國土空間規(guī)劃的集中建設區(qū)范圍內，確保規(guī)劃的延續(xù)性。

明確公益性用地類別，適當降低工業(yè)區(qū)公益性用地比例。目前，土地征收成片開發(fā)方案用地分類采用《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》標準執(zhí)行，但沒有文件明確公益性用地類別，會導致在公益性用地統(tǒng)計上存在差別。因此，建議明確公益性用地地類，除自然資源部關于印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》的通知中明確的內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例之外，可將商業(yè)服務業(yè)設施用地中的公共設施營業(yè)網點用地、公園綠地內的水面和工業(yè)用地中的倉儲用地等用地納入公益性用地范疇。同時建議將工業(yè)區(qū)公益性用地比例不低于40%調整為不低于25%，保障工業(yè)區(qū)節(jié)約集約用地，提高工業(yè)區(qū)土地使用效率[4]。

盡快出臺土地征收成片開發(fā)方案調整程序和規(guī)則。目前，第一批編制的土地征收成片開發(fā)方案已獲得批復，進入了方案實施階段，在方案實施過程中難免會出現(xiàn)根據(jù)項目招商情況，對規(guī)劃方案進行修改調整，規(guī)劃方案的調整類型主要為用地性質、配套設施修改調整、道路實施線性優(yōu)化調整等。因此，盡快出臺土地征收成片開發(fā)方案調整程序和規(guī)則，保障土地征收成片開發(fā)方案順利實施，提高規(guī)劃方案可操作性。

3 成片開發(fā)方案的編制路徑探索

吳山鎮(zhèn)行政區(qū)面積126.3 km2，位于長三角的副中心城市合肥市的北郊，長豐縣的西南部，北距長豐縣縣城40 km，南距省會合肥市區(qū)28 km，是長豐縣重點鎮(zhèn)之一，也是合肥市的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。在鎮(zhèn)區(qū)南部，依托現(xiàn)有吳王楊行密之墓和百花公主墓兩處文物古跡，打造“吳王錦里”貢鵝特色小鎮(zhèn)；在鎮(zhèn)區(qū)北部，是吳山工業(yè)產業(yè)園，是長豐縣“一區(qū)六園”的六大園區(qū)之一。因此，吳山鎮(zhèn)將貢鵝小鎮(zhèn)片區(qū)和工業(yè)園片區(qū)納入土地征收成片開發(fā)范圍，保障近期項目的實施建設。

首先，對項目區(qū)概況進行分析。依據(jù)吳山鎮(zhèn)總體規(guī)劃，鎮(zhèn)區(qū)建設范圍內可建設開發(fā)用地面積約2.7 km2，均符合土地利用規(guī)劃，鎮(zhèn)區(qū)內主干道路已基本建成，東面為G206國道（合淮路），南側緊鄰主干道吳王大道，中部有車左路貫穿，交通條件優(yōu)越，基本具備供水、供電、通信、排水等條件，公共服務設施和市政基礎設施配套較完善，適宜開發(fā)建設。

其次，劃定成片開發(fā)范圍。考慮到南部的貢鵝小鎮(zhèn)片區(qū)與工業(yè)園區(qū)片區(qū)，在城市分區(qū)上不屬于同一個城市功能區(qū)，且在空間分布上距離較遠，因此，本次規(guī)劃將吳山鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)劃定兩個成片開發(fā)范圍。通過對已報批、正在報批、準備報批以及近期擬建項目地梳理，落實項目的分布情況，重點保障已報批、正在報批、準備報批項目須全部納入成片開發(fā)范圍，結合道路以及天然河流作為成片開發(fā)邊界線，按照成片開發(fā)邊界形態(tài)規(guī)則，集中成片的原則，合理劃定成片開發(fā)范圍。

再次，編制成片開發(fā)用地布局。落實城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和其他專項規(guī)劃，從實現(xiàn)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、實施國土空間總體規(guī)劃、滿足城市開發(fā)需求等方面對成片開發(fā)方案編制的必要性進行論述。根據(jù)已批準的控制性詳細規(guī)劃方案，繪制成片開發(fā)用地布局，按照公益性用地比例不低于40%的原則，優(yōu)化調整成片開發(fā)范圍，并劃分該片區(qū)的功能分區(qū)。

最后，完成相關效益評估分析。按照《安徽省土地征收成片開發(fā)標準實施細則（暫行）》的要求，土地征收成片開發(fā)方案需要對經濟效益、社會效益和生態(tài)效益進行評估分析。經濟效益評估主要按照已批控制性詳細規(guī)劃確定的用地容積率、建筑密度等控制指標，測算土地開發(fā)利用率、綜合容積率和建筑系數(shù)；按照吳山鎮(zhèn)工業(yè)項目建設用地固定資產投資強度、基準地價和畝均稅收等指標測算固定資產投資強度、土地出讓金和年財政收入。

4 結語

成片開發(fā)方案的編制有利于集約節(jié)約用地，提高土地資源使用效率，對城市空間布局進行了優(yōu)化完善。在新一輪國土空間規(guī)劃沒有批準實施前，應盡快開展“城規(guī)土規(guī)”兩規(guī)一致性優(yōu)化調整完善方案及其報批工作，確保成片開發(fā)方案編制符合上位規(guī)劃要求，同時將批準的成片開發(fā)方案成果納入正在編制的國土空間規(guī)劃，保障規(guī)劃的延續(xù)性。考慮到成片開發(fā)方案與實施過程中的差異，建議盡快出臺方案調整程序和規(guī)則，體現(xiàn)規(guī)劃的剛性與彈性，保障規(guī)劃實施的可操作性，使土地使用效益最大化。