關(guān)于城市濱水空間天際線營造的思考

張 晨

南寧市建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 廣西 南寧 530000

邕江是珠江水系流經(jīng)南寧主城區(qū)的上游河段，全長133.8公里，流域面積6120平方公里。2015年7月，為充分貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的“要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”新要求，圍繞“恢復(fù)城市自然生態(tài)，營造城市宜居環(huán)境”的目標(biāo)，落實(shí)“城市雙修”理念，南寧市委市政府作出了邕江綜合整治和開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)的重大決策部署，掀起了“百里秀美邕江”建設(shè)的新高潮。

邕江綜合整治和開發(fā)利用工程是廣西壯族自治區(qū)成立60周年重大公益性項(xiàng)目，范圍上起老口航運(yùn)樞紐，下至邕寧水利樞紐，全長74公里。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容主要包括水利樞紐，兩岸景觀、護(hù)岸、設(shè)施和燈光亮化工程等。工程建設(shè)完成后，城市宜居品質(zhì)進(jìn)一步提升。項(xiàng)目挖掘了歷史文化積淀，沿江建成公園、運(yùn)動(dòng)場地等，打造以邕江為軸線的城市景觀帶，極大豐富了市民群眾的生活。但是由于各種原因，濱水空間的天際線建設(shè)已成為優(yōu)美景色下凸顯的首要問題。為學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)城市在濱水天際線規(guī)劃的相關(guān)做法，特別是了解相關(guān)城市對(duì)城市重要天際線的規(guī)劃、管控等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，特別展開了對(duì)天津、杭州、寧波、南昌等市濱水空間規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)的系列研究。

一、先進(jìn)城市的成功做法

（一）“系統(tǒng)化”的城市設(shè)計(jì)編制體系

天津市從2002年開始啟動(dòng)海河兩岸綜合開發(fā)規(guī)劃，完成海河總體規(guī)劃咨詢成果，后續(xù)圍繞海河節(jié)點(diǎn)開展三輪城市設(shè)計(jì)的國際招標(biāo)，完成了18個(gè)節(jié)點(diǎn)（片區(qū)）的城市設(shè)計(jì)以及其他各類專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)（公共空間系統(tǒng)、慢行系統(tǒng)等），全面系統(tǒng)地研究確定了海河濱水地區(qū)的功能布局、城市界面控制、公共空間網(wǎng)絡(luò)、交通組織等方面的內(nèi)容。同時(shí)，通過6年3批次地深化落實(shí)節(jié)點(diǎn)、區(qū)域城市設(shè)計(jì)國際招標(biāo)以及后續(xù)的各專項(xiàng)城市設(shè)計(jì)，指導(dǎo)海河開發(fā)改造按總體目標(biāo)深化落實(shí)，70%的城市設(shè)計(jì)得到了實(shí)施，建成了今日海河兩岸優(yōu)美的城市景觀地區(qū)。

杭州市組織開展錢江核心區(qū)（約401.6公頃范圍）的城市設(shè)計(jì)國際招標(biāo)。核心區(qū)城市設(shè)計(jì)主要汲取了德國歐博邁亞公司好的設(shè)計(jì)理念，結(jié)合地下空間概念規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，在控規(guī)成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行了補(bǔ)充、深化與完善。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，核心區(qū)一期以大型配套設(shè)施為帶動(dòng)，吸引了世界500強(qiáng)企業(yè)及全球的銀行、保險(xiǎn)、證券、咨詢等大公司、大集團(tuán)總部爭先入駐。

寧波市通過嚴(yán)格執(zhí)行《寧波市三江六岸拓展提升總體規(guī)劃》，為濱水地區(qū)的風(fēng)貌管控和開發(fā)管理提供指導(dǎo)，規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)城市空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市生態(tài)、文化、品牌形象塑造，將三江六岸定位為寧波城市轉(zhuǎn)型提升發(fā)展的重要戰(zhàn)略平臺(tái)。在重點(diǎn)地區(qū)的城市設(shè)計(jì)工作中，要求新編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃需含有城市設(shè)計(jì)的篇章，并制定了城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則。

南昌市紅谷灘的建設(shè)成功，有賴于十多年來規(guī)劃設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性，現(xiàn)已成為城市的一張魅力名片。南昌市先后開展了一系列規(guī)劃編制工作：《南昌市“一江兩岸”總體城市設(shè)計(jì)》《南昌市“一江兩岸”詳細(xì)城市設(shè)計(jì)》和《南昌市“一江兩岸”規(guī)劃控制導(dǎo)則（含分區(qū)指引）》，從宏觀到微觀，從戰(zhàn)略到實(shí)施，從系統(tǒng)到節(jié)點(diǎn)多層次進(jìn)行了規(guī)劃控制引導(dǎo)，為建設(shè)良好的城市景觀奠定了基礎(chǔ)。

（二）“法制化”的城市設(shè)計(jì)管理模式

各先進(jìn)城市濱水地區(qū)開發(fā)建設(shè)的成功，一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是將相關(guān)規(guī)劃控制要求及有關(guān)城市設(shè)計(jì)法制化。確保規(guī)劃成果的有效落實(shí)，對(duì)濱水地區(qū)建設(shè)的控制引導(dǎo)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

天津市通過出臺(tái)一系列的制度文件，將城市設(shè)計(jì)的規(guī)劃管理法制化，保障了城市設(shè)計(jì)提出的規(guī)劃管控內(nèi)容能有效實(shí)施。

杭州市為加強(qiáng)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌管理，充分發(fā)揮城市設(shè)計(jì)對(duì)城市特色風(fēng)貌和建筑景觀管理的關(guān)鍵作用，2018年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)杭州市城市特色風(fēng)貌和建筑景觀管理的指導(dǎo)意見》，意見劃定了杭州市重點(diǎn)景觀風(fēng)貌區(qū)和一般景觀風(fēng)貌區(qū)，通過系統(tǒng)化的城市設(shè)計(jì)，明確城市設(shè)計(jì)管理要求，細(xì)化建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃條件，加強(qiáng)對(duì)杭州城市特色風(fēng)貌和建筑景觀的建設(shè)管理。

寧波市對(duì)三江六岸的規(guī)劃上升到市人大決策的層次，并以人大決議的形式給三江六岸開發(fā)建設(shè)的管理提供了法制層面的保障，其中明確三江六岸規(guī)劃選定的18個(gè)地塊控制為公共功能地塊，調(diào)整必須通過市人大，保障了濱水地區(qū)的公共性和開放屬性，為天際線的塑造奠定了基礎(chǔ)。

南昌市人大常委會(huì)決議通過《南昌市重點(diǎn)地段規(guī)劃控制導(dǎo)則》，對(duì)濱水地區(qū)劃分了嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域和建設(shè)控制范圍，并對(duì)用地功能、建筑高度、建筑風(fēng)貌等提出了具體的控制要求。2020年南昌市政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善贛江兩岸濱江區(qū)域規(guī)劃管控的若干意見》，從政府層面對(duì)濱江地區(qū)加強(qiáng)管控提供了保障。

（三）“一體化”的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐統(tǒng)籌

天津市通過規(guī)劃實(shí)施的一體化管理，保障城市設(shè)計(jì)管控內(nèi)容的有效實(shí)施，包括橫向上城市設(shè)計(jì)編制階段與多專業(yè)多領(lǐng)域聯(lián)合（包括開發(fā)策劃、地下空間、生態(tài)專項(xiàng)、建筑意向等），縱向涵蓋前期策劃、地塊出讓條件、地塊開發(fā)方案、建筑設(shè)計(jì)及施工驗(yàn)收，重要地區(qū)城市設(shè)計(jì)與控規(guī)同步報(bào)批等。在重點(diǎn)地區(qū)以詳細(xì)城市設(shè)計(jì)為引領(lǐng)，將其轉(zhuǎn)化為土地細(xì)分導(dǎo)則和城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則。

杭州市在風(fēng)貌管控方面，在重點(diǎn)風(fēng)貌控制區(qū)必須要編制城市設(shè)計(jì)，城市設(shè)計(jì)管控內(nèi)容要納入控規(guī)及出讓地塊設(shè)計(jì)條件中。對(duì)于一些重點(diǎn)項(xiàng)目，通過專家論證、部門審查后確定推薦方案。

寧波市規(guī)劃編制方面注重城市設(shè)計(jì)實(shí)施導(dǎo)則的提煉，并將實(shí)施導(dǎo)則落實(shí)到控規(guī)當(dāng)中。涉及土地開發(fā)，力求將城市設(shè)計(jì)貫穿于土地開發(fā)（土地收儲(chǔ)-出讓-項(xiàng)目落地）“全生命周期”。

（四） “公建化”的沿江用地屬性控制

天津市為建設(shè)優(yōu)美且充滿活力的海河兩岸地區(qū)，規(guī)劃對(duì)于用地開發(fā)功能和風(fēng)貌形式加強(qiáng)了控制，對(duì)于更新再開發(fā)地區(qū)，優(yōu)先安排公共功能類建筑，盡量避免濱水一線布局居住用地，通過用地功能來控制天際線界面層次及城市空間活力。

杭州市在總體規(guī)劃中明確提出濱水一線地區(qū)不宜規(guī)劃居住功能，應(yīng)留作文化、休閑等公共服務(wù)用地，文體、教育及公共空間等優(yōu)先布局選址在濱水地區(qū)，力求把濱江岸線60%的用地功能轉(zhuǎn)向公建開發(fā)類用地。

南昌市一直以來比較重視濱江資源，在招商引資工作中按照城市規(guī)劃要求，臨江用地最好的資源地塊都留給公共建筑開發(fā)建設(shè)，濱江地區(qū)以公建為主，核心地帶（橋頭區(qū)域等）70%開發(fā)功能為商務(wù)辦公。重點(diǎn)地段嚴(yán)格限制商品房開發(fā)。

（五）“信息化”的三維技術(shù)決策

許多先進(jìn)城市都在利用三維建模等信息化手段，提升濱江沿岸城市設(shè)計(jì)和建設(shè)管控水平。天津市、寧波市及南昌市均采用了三維建模等手段推進(jìn)管理和服務(wù)的創(chuàng)新，提升管理水平和服務(wù)效能。通過制定三維模型數(shù)據(jù)生產(chǎn)、入庫標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范統(tǒng)一的三維數(shù)據(jù)庫，并安排資金對(duì)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行定期更新和維護(hù)，確保三維模型數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，為城市規(guī)劃和管理提供科學(xué)的數(shù)據(jù)依據(jù)。

二、反思與借鑒

沿江天際線的管控除了直觀的建筑高度控制以外，還涉及城市建設(shè)管理各方面工作。對(duì)比上述幾個(gè)先進(jìn)城市，南寧市在邕江沿岸的空間建設(shè)、功能導(dǎo)入、建設(shè)管理等方面還存在不足。

邕江現(xiàn)狀濱江區(qū)域缺乏核心功能和標(biāo)志性景觀。在功能布局上，濱江岸線以自然岸線、居住岸線為主，公共服務(wù)岸線占比低，缺乏吸引點(diǎn)；沿岸現(xiàn)狀已開發(fā)用地中以居住用地為主，缺乏公共功能；現(xiàn)狀建設(shè)對(duì)山體視廊造成破壞，沿江區(qū)域開放空間不足，歷史文化街區(qū)缺乏與邕江的聯(lián)系。參考借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，其濱水岸線核心區(qū)均具有高度的識(shí)別性和鮮明的形象空間，沿江地區(qū)文化設(shè)施布局保持較高的密度，形成較為密集的活力吸引點(diǎn)；通過沿江文化商業(yè)商務(wù)設(shè)施吸引大量人群活動(dòng)，提供多類型、多層次、多尺度的活動(dòng)點(diǎn)。

我們應(yīng)該將邕江兩岸城市設(shè)計(jì)內(nèi)容嚴(yán)格落實(shí)到地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)條件出具、方案審批、建設(shè)核查等后期審批過程中。落實(shí)城市設(shè)計(jì)做到城市建設(shè)精細(xì)化管理，精準(zhǔn)出具規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，不但明確容積率、建筑密度、綠地率等硬性指標(biāo)，亦可規(guī)定地塊內(nèi)塔樓的位置、建筑形態(tài)及建筑高度。在后續(xù)的規(guī)劃審批中亦嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的限制內(nèi)容對(duì)總平方案、建筑單體方案的審批進(jìn)行把關(guān)，做到落實(shí)城市設(shè)計(jì)不走樣。在下一步國土空間規(guī)劃工作中，梳理沿岸土地權(quán)屬以及尚未開發(fā)建設(shè)地塊的規(guī)劃情況，按照區(qū)域更新改造與濱江活力地區(qū)再造的要求，優(yōu)先保障植入公共功能，加強(qiáng)對(duì)于邕江兩岸地區(qū)用地開發(fā)功能和風(fēng)貌形式的控制，通過濱江區(qū)域地塊的公共功能開發(fā)提升活力與改善天際線風(fēng)貌。

另外，在遵循《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《南寧市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》等相關(guān)法律、法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合開展編制的邕江兩岸城市設(shè)計(jì)，梳理需要嚴(yán)格管控的內(nèi)容并制定相應(yīng)管控規(guī)則，重點(diǎn)對(duì)城市山水格局、城市空間形態(tài)、建筑風(fēng)格、公共空間、濱水空間等要素提出更為細(xì)致的引導(dǎo)和控制要求，制定有關(guān)規(guī)定。

三、結(jié)束語

邕江作為南寧市的母親河，疏密有致、高低錯(cuò)落的城市風(fēng)貌對(duì)推動(dòng)城市品質(zhì)升級(jí)具有重要作用。但城市在開發(fā)建設(shè)和征地拆遷過程中，由于利益主體不同，產(chǎn)生了各種不同的訴求，需要各部門協(xié)同合作，統(tǒng)一思想，將建設(shè)擁有優(yōu)美天際線的濱江區(qū)域放在重要位置，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城市公共服務(wù)設(shè)施，完善公共空間體系、控制城市改造開發(fā)強(qiáng)度和建筑密度，拓展城市生態(tài)空間，傳承城市歷史文脈，提升城市形象。我們需要站在城市長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，立足長遠(yuǎn)，顧全大局，堅(jiān)持規(guī)劃科學(xué)性、合理性，合力推進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展工作。