國(guó)土空間規(guī)劃?背景下村莊規(guī)劃優(yōu)化提升的思考探索
——以安徽省太湖縣為例

魯李燦

太湖縣自然資源和規(guī)劃局 安徽 安慶 246400

國(guó)家需要得到更好的發(fā)展，就應(yīng)該利用好現(xiàn)有的土地資源，對(duì)于土地資源閑置或浪費(fèi)等現(xiàn)象要及時(shí)處理，只有全面加強(qiáng)對(duì)于土地的利用率和管理程度，才能幫助我國(guó)更好的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源的轉(zhuǎn)化，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但是我們可以從目前的狀況來看，我國(guó)的國(guó)土面積有960萬平方千米，有著龐大的規(guī)模，我國(guó)更是世界上的人口大國(guó)，也是首位人數(shù)最多的國(guó)家，為此，我們的人均占地面積其實(shí)并不占優(yōu)勢(shì)。其次，我國(guó)的土地的使用率不是很高，很難滿足實(shí)際發(fā)展的趨勢(shì)，制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)有關(guān)資料顯示，國(guó)務(wù)院、中共中央從2004開始，一直到2018年總共發(fā)布了幾十個(gè)以“三農(nóng)”為主題的“一號(hào)文件”。盡管其中未對(duì)鄉(xiāng)村治理措施進(jìn)行詳細(xì)說明，但至少都是結(jié)合我國(guó)的“三農(nóng)”問題而出臺(tái)的。這足以說明，我國(guó)鄉(xiāng)村政策已經(jīng)經(jīng)過了數(shù)十年的發(fā)展周期，該過程中也嘗試從經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)及體制機(jī)制中尋求突破，希望現(xiàn)存的鄉(xiāng)村治理難題都能有所改善。

我國(guó)從2004年開始，截止到2018年結(jié)束，這十五年期間基本每一年都會(huì)出臺(tái)許多的政策和文件，其中在2004年的關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策中就有明確的提出，并具有代表性，加強(qiáng)農(nóng)村工作、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見也是在2005年就已經(jīng)得到落實(shí)，則2006年，是新農(nóng)村建設(shè)向社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)展，2007年，大力發(fā)揚(yáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，以及加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。在2008年時(shí)，基本已經(jīng)穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是需要持續(xù)促進(jìn)農(nóng)民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并且推進(jìn)弄產(chǎn)業(yè)的持續(xù)增收狀態(tài)。2009年，繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收保持若干意見，2010年，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度、進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見，2012年，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見，2013年，關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見，2014年，全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見，2015年，關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，2016年，落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見，2017年，關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見，2018年，關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見。盡管每年都不盡相同，但是所有的政策文件始終都圍繞著鄉(xiāng)村“三農(nóng)”問題而展開。

1.國(guó)土空間規(guī)劃的特征

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃分析

工業(yè)時(shí)代的如期而至，進(jìn)一步加劇了我國(guó)的環(huán)境污染問題，我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)了巨大的退步，資源保有量變得越來越少，相反廣大民眾的需求卻反向提升，我國(guó)正面臨著環(huán)境惡化、資源危機(jī)等一系列嚴(yán)重的問題。處于這樣的形勢(shì)背景中，黨的十八大召開來，我國(guó)黨中央便在特色社會(huì)主義的建設(shè)體系中增加了生態(tài)文明的建設(shè)，要求規(guī)劃的時(shí)候需要注意城市和鄉(xiāng)村的多元化發(fā)展，包含了生態(tài)產(chǎn)業(yè)等等，我國(guó)新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃不能只是簡(jiǎn)單的以低為本的體系，而是爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，切實(shí)處理好開發(fā)與保護(hù)的問題，由此我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)才能做到合理合法。

1.2 高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃需基于國(guó)土空間規(guī)劃才能實(shí)現(xiàn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在問題，不平衡、不充分的空間與我國(guó)廣大民眾對(duì)美好生活的憧憬產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖突，而要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，目前最好的辦法就是針對(duì)性處理國(guó)土空間的規(guī)劃事宜，有鑒于此，建設(shè)以生態(tài)文明為主題的國(guó)土空間的規(guī)劃才是明智之選，而非一味強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間具有的環(huán)境價(jià)值，同時(shí)還應(yīng)積極開發(fā)人文社會(huì)的多元價(jià)值，不僅要注重空間規(guī)劃的需求，對(duì)空間規(guī)劃的發(fā)展作用更不容輕易忽略，要以高質(zhì)量的發(fā)展、完善為主題，國(guó)土空間的規(guī)劃方可有效促進(jìn)優(yōu)美生態(tài)空間、高效生產(chǎn)空間的構(gòu)造等理想目標(biāo)的達(dá)成。

1.3 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的要求

首先我們需要立足村莊的全域空間，將其他要素納進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮范疇以內(nèi)，設(shè)法實(shí)現(xiàn)保護(hù)兼顧發(fā)展，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)以多規(guī)合一作為核心，也需要觀測(cè)落實(shí)全域空間整體需求，全盤統(tǒng)籌村莊的生活以及生態(tài)空間。所以我們?cè)趯?shí)際分析是應(yīng)當(dāng)考慮到以下幾個(gè)方面，第一是要堅(jiān)決落實(shí)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的布局、職能分工等進(jìn)行準(zhǔn)確劃分，并專門制定出安徽省太湖縣的功能區(qū)域設(shè)計(jì)方案，最終才能將今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體目標(biāo)確定下來。第二是對(duì)村莊的產(chǎn)業(yè)布局現(xiàn)狀予以改進(jìn)，前提是不能對(duì)自然生態(tài)造成嚴(yán)重?fù)p壞，全面優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地實(shí)際的規(guī)模，為生產(chǎn)的發(fā)展構(gòu)建相應(yīng)的基礎(chǔ)。

1.4 國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的確定

首先《自然資源部關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》文件中已經(jīng)指出，自上而下、上下聯(lián)動(dòng)和壓茬推進(jìn)等是首選的開展方式，要將全國(guó)、各省、各市縣以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間的規(guī)劃編制統(tǒng)統(tǒng)落實(shí)到位。更是要求在過渡期內(nèi)一致性處理不允許超出土地利用總體規(guī)劃確立的2020年建設(shè)用地和耕地保有量等硬性指標(biāo)，從這里我們就能直接看出，其建設(shè)用地指標(biāo)的下達(dá)順序是從上往下。相對(duì)于土地利用規(guī)劃中用地指標(biāo)逐級(jí)下達(dá)的方法而言，談不上創(chuàng)新，而更像是一種延續(xù)。

與社會(huì)主義新農(nóng)村的“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”到鄉(xiāng)村振興的貫徹“二十字方針”，“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”、“鄉(xiāng)村振興”這類政策的實(shí)行相比之下，我們發(fā)現(xiàn) 只有“鄉(xiāng)風(fēng)文明”這一發(fā)展目標(biāo)被保留了下來，其余的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、管理民主”卻變成了“產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、生態(tài)宜居及治理有效”，這充分體現(xiàn)了我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)水平不斷增強(qiáng)、收入水平明顯提高、環(huán)境要求顯著提高、有效監(jiān)管模式不斷優(yōu)化的發(fā)展歷程。

2.國(guó)土空間規(guī)劃背景下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)則路徑

2.1 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)體系的分析

村莊產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分析可以為后續(xù)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃提供保障，它主要是在“三調(diào)”成果、現(xiàn)狀調(diào)研數(shù)據(jù)、上位規(guī)劃、雙評(píng)結(jié)果的要求下所完成的。首先，在規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)就要結(jié)合上位規(guī)劃，對(duì)村莊所處的時(shí)空格局產(chǎn)生全面認(rèn)知，比如村莊的區(qū)位條件、城鄉(xiāng)要素供給等等。詳細(xì)而言，空域認(rèn)知就是對(duì)村莊、周邊城鎮(zhèn)、空間距離和各自發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行深入了解，并以此作為其所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境的判斷依據(jù)，這樣村莊與周邊城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間在資源要素、生產(chǎn)生活服務(wù)等方面的要素供給關(guān)系就會(huì)自然呈現(xiàn)出來了;時(shí)域認(rèn)知是對(duì)地區(qū)居民的收入水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行了解，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)需求度的數(shù)據(jù)獲取。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合村莊在不同層面承擔(dān)的產(chǎn)業(yè)分工、發(fā)展依托，對(duì)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展?jié)摿椭鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的正確選擇等給出合理指導(dǎo)。第二，需要全面綜合調(diào)查的情況，分析村莊當(dāng)中各類資源的情況和具體的分布情況，包含了山水林田湖草等等自然資源體系等等文化資源，進(jìn)行相關(guān)的梳理為后續(xù)的產(chǎn)業(yè)類型以及產(chǎn)業(yè)的規(guī)模構(gòu)建一個(gè)扎實(shí)的基礎(chǔ)，分析村莊的發(fā)展?jié)摿?，?guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保證產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃發(fā)展。最后對(duì)于人民的意見也需要進(jìn)行收集和會(huì)中，運(yùn)用調(diào)查問卷和訪談的方式進(jìn)行調(diào)查以及為開展后續(xù)的工作做好基礎(chǔ)。

2.2 明確農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)

對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)需要滿足產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)情況，首先需要全面提高村莊的再造功能，利用現(xiàn)有的資源進(jìn)行整合，做到因地制宜，讓村莊依靠自身的優(yōu)勢(shì)全面帶動(dòng)周圍產(chǎn)業(yè)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展理念體系。其次是需要全面增加農(nóng)民的收入，加強(qiáng)對(duì)于信息化和現(xiàn)代化的構(gòu)建從，促進(jìn)村莊產(chǎn)業(yè)的融合，創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，帶動(dòng)生活質(zhì)量的提高。第三需要全面提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)力的發(fā)展水平，通過積極的融入到區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工制度當(dāng)中，全面加快農(nóng)業(yè)生態(tài)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，品牌溶液的構(gòu)建。最后是需要不斷的弘揚(yáng)農(nóng)村的傳統(tǒng)文化體系，做到保護(hù)和傳承村莊的物質(zhì)和文化，保證在沒有破壞的條件下，考慮到村莊產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，使用活化的模式讓其獲得重生。

2.3 制定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略需從村莊現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃提出的有關(guān)要求而定。首先，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌村莊資源本底條件和國(guó)土空間規(guī)劃的剛性管控要求，注重傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的根基。如，要在基本的農(nóng)田保護(hù)紅線的永久性上要落實(shí)好規(guī)劃性，擴(kuò)大農(nóng)林牧漁業(yè)的發(fā)展空間，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件扎實(shí)穩(wěn)固;第二步，要依據(jù)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)資源，統(tǒng)籌考慮各類農(nóng)業(yè)建設(shè)的可行性與綜合效益，采取有效的措施把 我們的農(nóng)產(chǎn)業(yè)走向規(guī)模化，高效化，生態(tài)化方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。其次，我們要始終站在“全域覆蓋，全要素統(tǒng)籌”的貫徹理念中，將自然生態(tài)、文化、風(fēng)貌等要素納入村莊產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的考慮之中，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。規(guī)劃需將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然景觀、文化風(fēng)貌、民間技藝的結(jié)合，以及充分的集聚產(chǎn)業(yè)，聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新技術(shù)的等方式來發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道，農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游等相互滲入，把農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)重點(diǎn)，特色作為核心靈魂的農(nóng)業(yè)特色形成產(chǎn)業(yè)鏈，把農(nóng)村推向?qū)I(yè)化，特色化，產(chǎn)業(yè)復(fù)合化，規(guī)?；M(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.4 全面加強(qiáng)規(guī)劃行政管理執(zhí)行力度體系

安徽省太湖縣村莊規(guī)劃實(shí)施之后需要嚴(yán)格的根據(jù)相關(guān)的執(zhí)行體系，按照總量控制，全面保證，依法治理的模式和原則，嚴(yán)格根據(jù)村莊規(guī)劃的實(shí)際需求進(jìn)行用地規(guī)劃以及相關(guān)的安排。安徽省太湖縣規(guī)劃實(shí)施之后，村民委員會(huì)作為規(guī)劃最主要主體，但是因?yàn)榘不帐√h聯(lián)合召開村民的代表大會(huì)之后進(jìn)行實(shí)施，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的規(guī)劃方案。

3.總結(jié)

安徽省太湖縣需要提高規(guī)劃科學(xué)性以及使用，全面完善和提高農(nóng)村建設(shè)的品質(zhì)，全面改善實(shí)際的居住環(huán)境，構(gòu)建鄉(xiāng)土風(fēng)貌，進(jìn)行引領(lǐng)鄉(xiāng)村的振興發(fā)展。村莊的規(guī)劃不單單優(yōu)化了安徽省太湖縣的土地資源，提高了農(nóng)民的收入，增強(qiáng)了農(nóng)民收獲的幸福感，經(jīng)濟(jì)收入也得到了大幅度的增長(zhǎng)，從而也可持續(xù)發(fā)展得到平衡的發(fā)展。