河套灌區(qū)國管水利工程保護(hù)與管理問題分析及對策建議

閆晉陽，馬向陽，王晨霞

（內(nèi)蒙古河套灌區(qū)水利發(fā)展中心，015000，巴彥淖爾）

一、河套灌區(qū)國管水利工程概況

內(nèi)蒙古河套灌區(qū)處于黃河內(nèi)蒙古段北岸的“幾”字彎上，是全國三個特大型灌區(qū)之一，也是亞洲最大“一首制”自流引水灌區(qū)。 灌溉取水從黃河三盛公水利樞紐攔河閘實行自流引水， 由總干渠、13 條干渠、48 條分干渠、339 條支渠和 85 522 條斗、農(nóng)、毛渠等七級渠道輸配供水至田間地頭及湖泊濕地，再由17 322 條斗、農(nóng)、毛溝和 346 條支溝、64 條 分干溝、12 條干溝、 總排干溝等七級排水溝道匯入烏梁素海承泄區(qū)進(jìn)行調(diào)蓄凈化，最后退入黃河。 河套灌區(qū)水利工程實行分級管理與保護(hù)，其中內(nèi)蒙古河套灌區(qū)水利發(fā)展中心負(fù)責(zé)國管渠溝道管理，主要包括分干渠及以上的渠道、干溝及以上的溝道、跨旗縣區(qū)的分干溝溝道及其建筑物等；各旗縣區(qū)人民政府水行政主管部門和受益的農(nóng)民用水合作組織，按照“誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則，對支渠及以下的渠道、旗縣區(qū)境內(nèi)的分干溝及以下溝道及其建筑物等水利工程進(jìn)行管理與保護(hù)。

二、河套灌區(qū)國管水利工程保護(hù)與管理存在的主要問題

為切實加強(qiáng)對河套灌區(qū)水利工程的科學(xué)管理和有效保護(hù)，2017 年，巴彥淖爾市人大制定出臺了首部地方性法規(guī)《巴彥淖爾市河套灌區(qū)水利工程保護(hù)條例》（以下簡稱 《條例》）。內(nèi)蒙古河套灌區(qū)水利發(fā)展中心認(rèn)真貫徹落實《條例》，結(jié)合工作職責(zé)，制定相關(guān)規(guī)章制度， 強(qiáng)化工作措施，國管水利工程保護(hù)與管理工作取得較為明顯成效， 但由于歷史、 體制等深層次原因，還存在不少問題，亟須解決。

1.宣傳廣度和深度不夠

2021 年6 月，巴彥淖爾市人大委托內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)地方性法規(guī)研究中心開展《巴彥淖爾市河套灌區(qū)水利工程保護(hù)條例》 立法后評估工作，在832 份問卷調(diào)查中， 水利工程管理主體工作人員對《條例》內(nèi)容“非常了解”的為164 人，占比僅為19.71%；在196 份問卷調(diào)查中， 農(nóng)民、 用水戶對《條例》內(nèi)容“非常了解”的為 62 份，占比僅為31.63%。

2.規(guī)章制度尚未健全

灌區(qū)建設(shè)任務(wù)繁重，導(dǎo)致灌區(qū)重建輕管問題一定程度存在。 各類水利工程建筑物的日常管理、 觀察檢查、水閘安全運(yùn)行、巡查養(yǎng)護(hù)、管理標(biāo)準(zhǔn)等制度還未健全， 一些原有規(guī)章制度還沒有得到及時清理和完善，各類工程管理標(biāo)識標(biāo)牌存在一定程度缺失，工程管理標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作相對滯后。

3.工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)占用問題突出

河套灌區(qū)國管水利工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)村民養(yǎng)殖建房， 以及水利工程管理和保護(hù)范圍與基本農(nóng)田重疊現(xiàn)象十分普遍。其中一些耕地，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)給農(nóng)民頒發(fā)土地權(quán)屬證明。

4.管養(yǎng)分離改革推進(jìn)緩慢

目前，河套灌區(qū)國管水利工程養(yǎng)護(hù)方式主要為各灌域分中心各自成立養(yǎng)護(hù)站（辦）或者養(yǎng)護(hù)公司進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，工作人員由抽調(diào)人員組成，養(yǎng)護(hù)資金采取報賬制。 這種養(yǎng)護(hù)站（辦）或者公司不是獨(dú)立法人單位，無法進(jìn)行獨(dú)立核算， 實質(zhì)上仍然是自我管養(yǎng)，沒有實現(xiàn)管養(yǎng)分離。

5.執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制缺失

河套灌區(qū)國管渠溝工程多為跨旗縣區(qū)運(yùn)行， 往往會成為地方政府“清四亂”的盲點和空白點，出現(xiàn)“幾不管”問題。 如對于垃圾、病死牲畜丟棄渠溝道內(nèi)等涉河違規(guī)違章事件，灌區(qū)各級管理單位與當(dāng)?shù)仄炜h區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，僅通過樹立警示牌進(jìn)行提醒或者口頭制止，由于執(zhí)法力度弱，此類問題屢禁不止。

6.保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

灌區(qū)國管渠溝工程體系龐大，各類建筑物數(shù)量眾多，且工程建設(shè)年代較久，大多處于帶病運(yùn)行狀態(tài)。 據(jù)測算，每年國管渠溝和各類建筑物保護(hù)和管理費(fèi)用約需3 000 萬元。目前，灌區(qū)水價改革尚不到位，同時地方財力吃緊，灌區(qū)水利工程保護(hù)和管理費(fèi)用嚴(yán)重不足，不能滿足實際需求。

三、對 策

1.加大《條例》宣傳培訓(xùn)力度

要緊緊圍繞《條例》的核心內(nèi)容加大宣傳培訓(xùn)力度。 各級灌區(qū)水管單位要利用“世界水日” “中國水周”等重要時間節(jié)點，采取多種形式，加大《條例》宣傳力度，讓保護(hù)灌區(qū)水利工程成為廣大村民的自覺行動。同時，灌區(qū)管理單位要通過舉辦培訓(xùn)班，邀請專家有針對性地解讀《條例》， 幫助灌區(qū)基層管理者了解、應(yīng)用《條例》。

2.推進(jìn)工程標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理

要認(rèn)真貫徹落實水利部《關(guān)于印發(fā)大中型灌區(qū)、灌排泵站標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理指導(dǎo)意見（試行）的通知》精神， 進(jìn)一步加強(qiáng)灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作建設(shè)，結(jié)合灌區(qū)七級管理特點，簡政放權(quán)，層級管理，壓實責(zé)任；突出工程管理這個重點， 進(jìn)一步建立完善灌區(qū)渠溝、泵站、水閘管理考核辦法，明確灌區(qū)水利工程管理標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范、工作內(nèi)容和流程等；同時健全完善各類工程標(biāo)識標(biāo)牌，做到醒目齊全，切實保障灌區(qū)安全規(guī)范高效運(yùn)行。

3.深入開展劃界確權(quán)工作

依法劃定水利工程管理與保護(hù)范圍是開展劃界確權(quán)工作的重點和難點， 也是確保水利工程運(yùn)行安全和效益充分發(fā)揮的重要抓手和有力途徑。 劃界確權(quán)要堅持先易后難原則：一是土地權(quán)屬無爭議的先確權(quán)，有爭議的先劃界。 二是積極協(xié)調(diào)各旗縣政府， 堅決守住水利工程管理和保護(hù)范圍土地使用現(xiàn)狀， 嚴(yán)禁新的占地行為發(fā)生。 三是對于水利工程土地權(quán)屬清晰的，要依據(jù)《條例》等相關(guān)法律法規(guī)，予以堅決收回。 對于收回難度較大的， 要采取多種措施，收回渠溝堤腳外3 m 內(nèi)管理范圍用地，同時栽植2 行樹木，做到以林劃界。 四是對已經(jīng)完成的確權(quán)范圍內(nèi)用地設(shè)立界樁。

4.加快推進(jìn)管養(yǎng)分離改革

推進(jìn)管養(yǎng)分離改革，是河套灌區(qū)工程管理和保護(hù)工作的核心。 首先要將灌區(qū)水利工程養(yǎng)護(hù)維修經(jīng)費(fèi)據(jù)實列入當(dāng)?shù)卣蚬鄥^(qū)當(dāng)年預(yù)算計劃，切實保障經(jīng)費(fèi)落實到位。 其次要對現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)模式加大企業(yè)化改革力度，按照企業(yè)資質(zhì)要求，配置相關(guān)技術(shù)人員、機(jī)械和固定場所，實現(xiàn)管理和養(yǎng)護(hù)分開，將現(xiàn)有管護(hù)站（辦）推向市場。 最終將灌區(qū)管護(hù)運(yùn)營全面推向市場，實行招標(biāo)管理，擇優(yōu)選用運(yùn)營管護(hù)企業(yè)， 實現(xiàn)灌區(qū)工程養(yǎng)護(hù)由傳統(tǒng)管理模式向市場管理模式邁進(jìn)，逐步實現(xiàn)專業(yè)化、物業(yè)化和社會化管理。

5.進(jìn)一步深化灌區(qū)管理體制改革

進(jìn)一步深化水務(wù)體制改革，厘清水行政主管部門和灌區(qū)管理單位的職能職責(zé)，促使灌區(qū)管理單位聚焦灌溉主業(yè)，更好地服務(wù)于灌區(qū)。 要對灌區(qū)管理單位現(xiàn)在承擔(dān)的水庫管理、渠溝道防洪防汛、保障城市生活和工業(yè)生產(chǎn)供水、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、辦企業(yè)等職能認(rèn)真梳理和研究，按照相關(guān)法律和法規(guī)，依照職能職責(zé)，積極向市委市政府匯報，逐一進(jìn)行剝離，徹底解決灌區(qū)發(fā)展問題。

6.建立健全行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制

一是貫徹落實河長制，在灌區(qū)各級渠溝河長的統(tǒng)籌安排下，建立健全灌區(qū)各級管理單位與旗縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。 對跨旗縣區(qū)的渠溝，按照地域界限明確執(zhí)法責(zé)任單位和工作職能。 灌區(qū)各級管理單位要強(qiáng)化巡查制度落實， 對無法制止的案件，及時上報相應(yīng)層級聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的牽頭部門進(jìn)行執(zhí)法。 建立健全社會舉報制度，力求對各類違法違規(guī)案件早發(fā)現(xiàn)、早處理。 加大《條例》貫徹落實力度，各級人民政府水行政主管部門對在水利工程管理范圍內(nèi)游泳、捕魚、傾倒垃圾、危及水利工程安全、擅自操作水利工程設(shè)備造成損失的加大行政處罰力度。

7.切實保障工作經(jīng)費(fèi)

依據(jù)《水利工程供水價格管理辦法》要求，加強(qiáng)測算，分步調(diào)整，逐步到位， 將灌區(qū)水價提高到運(yùn)行維護(hù)成本水價以上。 要按照國務(wù)院《關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見》要求，完善“兩費(fèi)”剛性制度，確?！皟少M(fèi)”落實率繼續(xù)保持在100%。 適度參與水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作， 利用水權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償機(jī)制， 為灌區(qū)水利工程良性運(yùn)行提供保障。 積極爭取國家和自治區(qū)水利發(fā)展資金和地方債券等項目支持，重點解決“卡脖子”和病險水利工程。 建立健全社會資本投入機(jī)制，更好地發(fā)揮市場引領(lǐng)作用，切實保障灌區(qū)水利工程管理和保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)。

四、結(jié) 語

近年，河套灌區(qū)全面推動“改革活水、項目興水、科學(xué)管水、全面節(jié)水、依法治水”，各項工作取得長足發(fā)展，但縱觀全局依然存在一些問題需要改進(jìn)。 為解決這些問題，應(yīng)加快灌區(qū)水管單位體制改革進(jìn)程、推進(jìn)劃界確權(quán)、深化管養(yǎng)分離、開展水利工程標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理、建立健全水行政聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、 切實保障工作經(jīng)費(fèi)，以進(jìn)一步提升水利工程管理和保護(hù)水平，為推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化、保障國家糧食安全提供堅實的保障。