通用機(jī)場建設(shè)存在的問題

張曦

近年來，我國通用航空的發(fā)展已經(jīng)為社會(huì)各界所關(guān)注，通用航空發(fā)展的政策和措施不斷出臺(tái)，通用航空發(fā)展的環(huán)境正在逐步改善，中央政府、各部委、地方和民航局都在努力為我國通用航空的發(fā)展拓展空間。

在我國通用航空大發(fā)展的背景下，各地方政府、各企業(yè)投資發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)的熱情高漲。截至2011年底，各省市地方先后共設(shè)立了38個(gè)通用航空產(chǎn)業(yè)基地或園區(qū)。各園區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)，都是以現(xiàn)有機(jī)場或即將興建的通用機(jī)場為中心，發(fā)展航空制造業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)、會(huì)展業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，以期望產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)臨空經(jīng)濟(jì)效益。

然而，經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)各地在建設(shè)通用機(jī)場，構(gòu)建通航產(chǎn)業(yè)體系時(shí)，存在很多問題。

比如在機(jī)場規(guī)劃方面，缺乏專業(yè)指導(dǎo)。有些地方通航基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目盲目發(fā)展，主管建設(shè)單位不了解通用機(jī)場建設(shè)的程序，不熟悉建設(shè)過程中可能遇到的專業(yè)問題，通用機(jī)場建設(shè)未經(jīng)專業(yè)選址程序盲目上馬，推進(jìn)過程中又被各種航空專業(yè)問題制約而進(jìn)展緩慢。更有甚者，不少城市缺乏專業(yè)指導(dǎo)，不熟悉航空特種行業(yè)的規(guī)律特點(diǎn)，一個(gè)城市多個(gè)部門都在搞通用航空，各自為政、重復(fù)建設(shè)，主管人員不熟悉民航法規(guī)要求，不了解行業(yè)特點(diǎn)，更不熟悉通用機(jī)場建設(shè)中的凈空要求等技術(shù)問題，前期工作和費(fèi)用已經(jīng)發(fā)生，機(jī)場項(xiàng)目卻不能實(shí)施，造成很大浪費(fèi)。

此外，通用機(jī)場選址地點(diǎn)和使用空域需進(jìn)行審批，然而空域管制是擺在通用航空面前的一大難題，低空空域使用存在種種限制，審批程序過于復(fù)雜。相對于通用航空發(fā)達(dá)的美國、澳大利亞和北歐，我國空域使用審批手續(xù)和過程顯得繁瑣而漫長，現(xiàn)行規(guī)定有很多模糊和不明確的地方。一直以來都是由使用單位與管制單位進(jìn)行協(xié)調(diào)，獲得如“臨時(shí)起降點(diǎn)”等有一定期限和局部范圍的空域使用權(quán)。正因此，我國空域管制是制約通用機(jī)場建設(shè)，同樣也是制約通航發(fā)展的最大因素。

長期以來，我國機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都是為運(yùn)輸機(jī)場制定的，但是，通用航空有其自身的特點(diǎn)，對機(jī)場的要求相對較低，并且通用飛行器種類繁多，尤其是供直升機(jī)起降的平臺(tái)，從實(shí)踐的角度其建設(shè)和使用標(biāo)準(zhǔn)都不宜過高，因此沒有必要按照運(yùn)輸機(jī)場的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)通用機(jī)場。由于以前沒有通用機(jī)場建設(shè)的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，參照運(yùn)輸機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，導(dǎo)致通用機(jī)場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和投資過高，嚴(yán)重影響了通用機(jī)場建設(shè)。并且機(jī)場建設(shè)審批程序除了要進(jìn)行民用項(xiàng)目審批程序（立項(xiàng)、土地、規(guī)劃、施工、驗(yàn)收等手續(xù)），還要進(jìn)行民航行業(yè)審批程序（場址審核、立項(xiàng)代可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)審查、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收、行業(yè)驗(yàn)收）。伴隨過高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的是繁復(fù)的審批程序，這些都嚴(yán)重制約了通用機(jī)場的建設(shè)，影響了通用航空的發(fā)展。

長期以來，我國通用航空企業(yè)一直處于舉步維艱的維持或虧損中。由于通航市場的不成熟，過高的審批費(fèi)用、維護(hù)費(fèi)用、人力成本等等，使得經(jīng)營成本居高不下，而繁復(fù)的作業(yè)審批手續(xù)制約著各項(xiàng)與飛行相關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)。在此背景下，作為基礎(chǔ)設(shè)施的通用機(jī)場建設(shè)，資金的籌集，項(xiàng)目的實(shí)施都存在很大難度。雖然各地都在積極籌建通用機(jī)場，但是如何通過經(jīng)營機(jī)場，收回投資成本，甚至盈利，各方都沒有一個(gè)明確的預(yù)期。收取機(jī)場使用費(fèi)和提供配套服務(wù)的費(fèi)用，伴隨著通航行業(yè)的發(fā)展，也存在一個(gè)尚不確定的市場成長期。這些都增加了通用機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，影響通用機(jī)場建設(shè)的實(shí)施。

分析以上通用機(jī)場建設(shè)中存在的問題，筆者提出以下建議。

發(fā)展通用航空，需要形成一個(gè)合理、高效的通用機(jī)場網(wǎng)絡(luò)，為避免因盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)造成的大量社會(huì)資源的浪費(fèi)，各省市地方應(yīng)根據(jù)各自通航作業(yè)需求和市場需求，召集各有通航作業(yè)需求的部門，在民航局和空軍相關(guān)專業(yè)部門的指導(dǎo)下，對區(qū)域內(nèi)的通用機(jī)場合理布點(diǎn)、統(tǒng)籌規(guī)劃，最大限度實(shí)現(xiàn)通用機(jī)場作為基礎(chǔ)設(shè)施的資源優(yōu)化配置和有效利用。各省市應(yīng)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)、人文、地形、氣候等條件的不同，統(tǒng)籌規(guī)劃切合地方需要的通用機(jī)場布點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，并考慮與鄰近區(qū)域的的鏈接，力求實(shí)現(xiàn)通用機(jī)場的最優(yōu)化布置。

發(fā)展通用航空，需要加快推進(jìn)、制定、落實(shí)我國低空開放政策?！蛾P(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》首次明確了低空空域管理改革目標(biāo)，提出了一系列任務(wù)和措施深化低空空域管理模式和空域使用。但目標(biāo)和任務(wù)不能只在口頭上，需要抓緊落實(shí)。

發(fā)展通用航空，需要普及通用機(jī)場建設(shè)規(guī)范和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。2012年6月1日，中國民航局實(shí)施《通用機(jī)場建設(shè)規(guī)范》，對通用機(jī)場使用范圍、分類、場址、設(shè)施等做出了明確規(guī)定。這是我國第一部專門適用于通用機(jī)場建設(shè)的規(guī)范，規(guī)范中根據(jù)通用航空的實(shí)際情況將通用機(jī)場分為三類，明確了各類機(jī)場建設(shè)的內(nèi)容和規(guī)模。

為推進(jìn)通用機(jī)場建設(shè)，有的民航地方管理局制定了適用于該區(qū)域的試行通用機(jī)場建設(shè)管理程序，大大簡化了通用機(jī)場的建設(shè)審批程序。

通用機(jī)場制定的規(guī)范和程序，需加快普及和落實(shí)，以推進(jìn)通用機(jī)場項(xiàng)目建設(shè)。

發(fā)展通用航空，需要制定優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)投資建設(shè)通用機(jī)場。除了政府投資，要通過切實(shí)的支持政策鼓勵(lì)地方建設(shè)通用機(jī)場，支持民營企業(yè)修建通用機(jī)場，研究通用機(jī)場建設(shè)、運(yùn)營，管理模式，在制定政策上讓通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利可圖。對于通用機(jī)場用于農(nóng)林作業(yè)、搶險(xiǎn)救災(zāi)，飛行訓(xùn)練等公益性和準(zhǔn)公益性作業(yè)的，給予相應(yīng)的征用土地和運(yùn)營的優(yōu)惠政策。

參考國外經(jīng)驗(yàn)，制定促進(jìn)機(jī)場及配套服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)惠政策，保障資金投入。對于通用機(jī)場分流商務(wù)航班，減緩運(yùn)輸機(jī)場運(yùn)營壓力的實(shí)際效果，或可考慮由運(yùn)輸機(jī)場按照運(yùn)營收入繳納一定比例的資金補(bǔ)充通用機(jī)場專用資金，用于通用機(jī)場運(yùn)營或通用機(jī)場建設(shè)。