中國通航法治時代何時來臨？

韓莎莎

目前，中國通用航空發(fā)展面臨著“飛不上天，落不下地，賺不到錢”的問題，產(chǎn)生這些問題的根源在于通航政策導(dǎo)向不強和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。回顧和展望我國通航的立法之路乃“路曼曼其修遠(yuǎn)兮”。

通用航空已經(jīng)成為美國除樞紐、支線航空之外的第三種航空運輸力量，美國在世界通航市場所處的霸主地位不言而喻。中國作為世界通航市場新秀，雖然發(fā)展?jié)摿薮?，但是畢竟起步晚、底子薄，尤其是法?guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善已成為制約其發(fā)展的瓶頸。因此，加快我國通航法治建設(shè)是通航振興的必經(jīng)之路。

美國通航規(guī)則

美國聯(lián)邦航空局（FAA）是美國對民航安全、運營等方面進行監(jiān)管的政府機構(gòu)，主要依據(jù)《聯(lián)邦航空條例》（FAR）在整個民用航空領(lǐng)域內(nèi)對飛機的設(shè)計、生產(chǎn)、適航、運營以及空中交通、地面保障等進行全面的監(jiān)督、控制和管理。

FAA針對通用航空制定的法規(guī)，可歸納為以下幾方面：（1）通用機場管理。對通用機場及其他不開放或私人所屬機場不進行使用許可管理，不需要按照FAR-139部進行審批，只需向一級州政府進行簡單的申報即可，唯一的安全要求是起降區(qū)要空曠。（2）通航飛行人員。美國擁有專屬通用航空愛好者及通用航空活動的飛行員執(zhí)照分類（FAR-61），對通航飛行員培訓(xùn)學(xué)校審批要求及其培養(yǎng)模式都有明確的規(guī)定（FAR-141）。（3）空域管理和空中交通管理。FAR-71部規(guī)定了空域分類，空中交通服務(wù)航路和報告點；FAR-73部規(guī)定了特殊用途空域；FAR-91部規(guī)定了一般運行和飛行規(guī)則；FAR-99部規(guī)定了空管中的（國防）安全。（4）通航運營。通航企業(yè)開展航空噴灑、航空觀測、空中觀光、管道巡線等飛行活動無需經(jīng)營許可。根據(jù)FAR-119部，若通航公司開展公共運輸服務(wù)的承運飛機的座位數(shù)不超過20個且載重不超過6000磅（約2721千克），也不實行強制許可。

美國通用航空法規(guī)不但全面而且細(xì)致，尤其是在通航運營管理方面，針對各種不同類別的通用航空飛行活動，F(xiàn)AA都制定有專門的一部法規(guī)與之相對應(yīng)。每部法規(guī)還包括適用范圍、檢查要求、登記、申請、運行規(guī)范等細(xì)節(jié)。政府部門和機場對FBO的建設(shè)要求和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也有明確的規(guī)定。

此外，美國空域的劃分大約是軍方11%，民航89%。雖然美國軍方對11%的空域有管控權(quán)，但通過國防部與FAA之間的備忘錄，這些空域會在軍方不需要使用的時候開放給民航，特別是在主要節(jié)假日空中交通繁忙時期。加拿大、澳大利亞、巴西和大部分中美洲和南美洲國家、歐盟國家、南非等國家和美國情況相似，幾乎所有空域都可為民用。美國低空空域以通用航空飛行為主，基本可以實現(xiàn)自由飛行。

FAA的通用航空及商業(yè)航空部（General Aviation and Commercial Division），是美國專門負(fù)責(zé)管理通用航空相關(guān)事務(wù)的部門，其又下設(shè)3個主要部門：（1）通用航空及商業(yè)航空處，負(fù)責(zé)管理通用航空的航空人員、飛行培訓(xùn)學(xué)校、商業(yè)運營等的認(rèn)證、檢查及監(jiān)督；（2）飛行器維修處，制定航空器維護要求、性能標(biāo)準(zhǔn)，確保通用航空器適航性；（3）飛行標(biāo)準(zhǔn)處，進行或協(xié)助進行事故調(diào)查，確保飛行程序、運營模式、航空人員資質(zhì)和專業(yè)程度滿足相關(guān)規(guī)定。此外，有關(guān)通用航空的審批程序也較為簡潔（以通用航空器登記為例，僅通過4個步驟，歷時僅12～16天）。

中國通航規(guī)則

我國通用航空一方面參考美國FAA引進了CCAR-91部、CCAR-145部、CCAR-61部等成熟的航空管理規(guī)章和嚴(yán)格的資格認(rèn)證體系，又結(jié)合了一系列基于政府審批的規(guī)章制度。因此，我國通用航空立法既有美國科學(xué)而嚴(yán)格的管理因素，又含較多行業(yè)審批制度。

從法律法規(guī)體系形成的調(diào)整范圍標(biāo)準(zhǔn)、價值實效標(biāo)準(zhǔn)、效力構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來看，我國通用航空法規(guī)體系已經(jīng)初步建立。（1）法律層面：《中華人民共和國民用航空法》；（2）行政法規(guī)層面：《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《通用航空飛行管制條例》；（3）民航規(guī)章層面：涉及到通用航空的民航規(guī)章三十多部；（4）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)層面：通用航空作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)十幾部。

我國現(xiàn)行的通用航空安全監(jiān)管體系屬于“二級政府三級監(jiān)管”模式，同時通航作業(yè)飛行活動也受到軍方的一些管制。中國民航局有關(guān)通用航空的事務(wù)主要由發(fā)展計劃司、航空器適航審定司、運輸司和飛行標(biāo)準(zhǔn)司權(quán)責(zé)分工、共同監(jiān)管。而且我國通用航空相關(guān)的審批程序較為復(fù)雜（以通用航空器登記為例，要通過8個步驟，歷時2～3個月）。

近年來，強勁的政策“東風(fēng)”助推了我國通用航空的快速發(fā)展。2009年底，中國民航局出臺的15條《民航局關(guān)于加快通用航空發(fā)展的措施》將發(fā)展通用航空提高到國家戰(zhàn)略的高度。2010年11月，國務(wù)院、中央軍委頒發(fā)的《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》是目前為止我國低空空域管理改革逐步推進的綱領(lǐng)性文件。2012年5月制定的《通用機場建設(shè)規(guī)范》是民航首部專門針對通用機場的建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)。2012年7月出臺的《國務(wù)院關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》明確了通用航空未來幾年的重點發(fā)展方向及保障措施。陸續(xù)頒布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》《通用航空發(fā)展專項資金管理暫行辦法》等從財政方面為通用航空創(chuàng)造了寬松的環(huán)境。

問題及出路

雖然我國通用航空法治建設(shè)呈現(xiàn)上述逐步完善的趨勢，但仍存在諸多問題。

一是法規(guī)系統(tǒng)性、宏觀性不強。目前通用航空立法層次不高，基本法條文少且籠統(tǒng)，規(guī)章層面支離破碎、不成體系，法律規(guī)范間使用概念不統(tǒng)一。通用航空器及零部件的研發(fā)、制造等管理和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域出現(xiàn)立法空白：基礎(chǔ)保障服務(wù)設(shè)施（如通用機場、FBO、FSS）的建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)，航空油料儲運、航材儲備與供應(yīng)，導(dǎo)航設(shè)施與飛行管制等立法嚴(yán)重缺失。

二是法規(guī)限制性因素過多。如，行業(yè)準(zhǔn)入門檻過高，對非經(jīng)營性通用航空活動的登記管理限制過多：通用機場建設(shè)審批手續(xù)復(fù)雜，缺乏明確的管理辦法與細(xì)則，現(xiàn)有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可操作性差：低空空域使用管理嚴(yán)格，飛行計劃申請審批程序繁瑣、效率低，等等。

三是法規(guī)獨立性差、行業(yè)特征不明顯。通航法規(guī)欠缺針對性和時效性，相關(guān)規(guī)定多以紅頭文件形式下發(fā)。其技術(shù)運行標(biāo)準(zhǔn)及各種證照的頒發(fā)、使用，有些是參照運輸航空，有些是以通知形式規(guī)定，有些沒有統(tǒng)一規(guī)定，在運行管理的嚴(yán)密性和運行標(biāo)準(zhǔn)上與國際民航組織的要求仍存在差距。

針對以上問題，筆者認(rèn)為，中國通航法規(guī)體系建設(shè)迫在眉睫，需要在滿足《中華人民共和國立法法》和保障安全的基礎(chǔ)上，解決當(dāng)前通航立法中存在的時效性與穩(wěn)定性、滯后性與前瞻性、特殊適用性與普遍適用性的三對矛盾。既要考慮歷史形成的監(jiān)管格局，又要考慮當(dāng)前形勢變化的需要，更要兼顧未來通航發(fā)展的趨勢。

首先，加強通航立法頂層設(shè)計，明確“監(jiān)察、引導(dǎo)、服務(wù)”的立法理念?？刹捎孟然痉ê髥涡蟹ǖ穆窂竭x擇方案：在修訂《民用航空法》的基礎(chǔ)上，明確通用航空相關(guān)定義和基本規(guī)定，盡快研究制定引導(dǎo)和支持通用航空的法律；以基本法為綱領(lǐng)，根據(jù)通航發(fā)展需求，分領(lǐng)域（如低空空域、通用機場、通航業(yè)務(wù)、通航安全等）推進重點單行法（如《通用航空法》《低空空域使用管理辦法》《通用機場建設(shè)管理規(guī)定》《公務(wù)航空管理辦法》等）的制定。

其次，加快推進通航法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的修、改、立。系統(tǒng)梳理和全面、深入地研究我國現(xiàn)有通用航空法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，廢止過時規(guī)章，與時俱進地修訂既有規(guī)章并制定新規(guī)章，加強各法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性及其相互之間的銜接性，豐富法規(guī)體系的同時要結(jié)合實際，合理簡化流程，科學(xué)引導(dǎo)和規(guī)范通航發(fā)展。

最后，發(fā)揮各相關(guān)主體的主觀能動性，共同推進通航法制建設(shè)進程。在借鑒國外和國內(nèi)相關(guān)成熟法規(guī)的基礎(chǔ)上，可通過“自下而上”的立法方式推動我國通航法規(guī)體系建設(shè)。如授權(quán)試點通航企業(yè)根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在統(tǒng)一若干企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，自下而上地結(jié)合各地方政府、民航各地區(qū)管理局和民航局的管理需求，由中國民航局統(tǒng)籌制定統(tǒng)一的通航法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

總之，通用航空迫切需要建立一套以法律為核心、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件共同組成的、科學(xué)合理的、與國際慣例接軌的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。有效解決上述法律依據(jù)缺失問題，對于規(guī)范通用航空活動，保障通用航空持續(xù)、健康發(fā)展具有重要意義。