名實(shí)分離：城市社區(qū)“三社聯(lián)動”的執(zhí)行偏差
——基于10個(gè)典型社區(qū)的多案例分析*

顏克高,唐 婷

(湖南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410082)

一 問題提出

社區(qū)是社會治理的“最后一公里”，也是服務(wù)群眾的最前沿，在國家治理體系中占據(jù)基礎(chǔ)地位。近年來，地方政府大膽創(chuàng)新，不斷探尋科學(xué)高效的社區(qū)治理新舉措與新模式，“三社聯(lián)動”便是創(chuàng)新成果之一。2004年，上海市民政部門提出“社區(qū)、社工、社團(tuán)”三社互動概念；2013年，民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》，以社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務(wù)的運(yùn)作思路得到進(jìn)一步明確；2017年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》更是將其作為破解社區(qū)治理內(nèi)卷化困境的一般工作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)社區(qū)、社會組織、社會工作‘三社聯(lián)動’，完善社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目、支持社會組織承接、引導(dǎo)專業(yè)社會工作團(tuán)隊(duì)參與的工作體系”。在政策的推動下，全國各地結(jié)合自身工作實(shí)際開展了多種形式的探索，形成了內(nèi)生型、嵌入型、聯(lián)動型等各具特色的“三社聯(lián)動”模式。

“三社聯(lián)動”的實(shí)踐發(fā)展吸引了理論界的廣泛關(guān)注，部分學(xué)者試圖從內(nèi)涵切入，著重闡釋了“三社”的行動主體及其角色定位，并從認(rèn)識層面思考“三社聯(lián)動”的理論支撐[1]及其參與城市基層社會治理的實(shí)踐績效[2]；有的學(xué)者著重探索其內(nèi)在機(jī)制，主要分析“三社”的“聯(lián)”“動”過程，理解其背后的治理結(jié)構(gòu)[3]、運(yùn)行機(jī)制[4]和動力來源[5]；還有學(xué)者對全國各地的“三社聯(lián)動”實(shí)踐模式進(jìn)行歸納總結(jié)，指出其呈現(xiàn)了從“嵌入式”到“內(nèi)生式”再到“融入式”的發(fā)展趨勢[6]。也有研究表明，在獲得全面推廣的向好態(tài)勢下，“三社聯(lián)動”仍隱藏著諸如聯(lián)動不暢[7]、過分注重技術(shù)創(chuàng)新而偏失價(jià)值目標(biāo)[3]、聯(lián)動主體沖突[8]等問題亟待解決?？傮w而言，得益于現(xiàn)有實(shí)踐探索和理論研究，“三社聯(lián)動”模式逐漸走向清晰和成型，這為本文研究提供了良好的思路啟發(fā)。不過，現(xiàn)有研究側(cè)重理論構(gòu)建，對“三社聯(lián)動”的問題分析呈現(xiàn)出碎片化特征，以典型個(gè)案研究居多，研究樣本集中在社區(qū)發(fā)展較早、社會組織發(fā)展較完善、社會工作發(fā)展較成熟的東部地區(qū)，甚少關(guān)注中西部地區(qū)情況。基于此，本文結(jié)合東、中、西部地區(qū)10個(gè)典型社區(qū)“三社聯(lián)動”的實(shí)地調(diào)研資料，將其納入公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，試圖系統(tǒng)描繪“三社聯(lián)動”實(shí)施過程，并重點(diǎn)考察“三社聯(lián)動”在落地過程中存在的偏差行為及影響機(jī)制，以期為深入推進(jìn)“三社聯(lián)動”、提高新時(shí)代的社區(qū)治理效能提供參考。

二 政策執(zhí)行偏差：一個(gè)整合性分析框架

政策執(zhí)行是連通政策目標(biāo)與政策結(jié)果的橋梁，從根本上決定著政策內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。然而，事實(shí)和研究表明，政策執(zhí)行不會如預(yù)期那樣理想，地方政府執(zhí)行偏差在扶貧、搬遷、教育等過程中屢見不鮮，理論界將其定義為“政策變通”“執(zhí)行偏差”“執(zhí)行扭曲”等概念，并開展了豐富的研究。有研究認(rèn)為，偏差只是形式的變化，而不是政策精神本質(zhì)的更換[9]。但也有學(xué)者對此政策偏差行為持否定態(tài)度，認(rèn)為“是對原政策的一種偏離或反動”[10]。

為揭示政策執(zhí)行偏差行為的黑箱，傳統(tǒng)研究構(gòu)建了諸多模型，總結(jié)出多種影響變量，以期找全所有影響執(zhí)行行為的因素。這為研究政策執(zhí)行偏差提供了極為寬闊的視角。后期，學(xué)者們認(rèn)識到，在多元政策類型和政策情境下，執(zhí)行者的執(zhí)行策略選擇也會隨之變化，需要關(guān)注關(guān)鍵因素對執(zhí)行的影響作用，不少學(xué)者聚焦于某一影響因素分析成因。政策文本作為執(zhí)行活動的依據(jù)，最先引起學(xué)者關(guān)注。一些學(xué)者指出，政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的產(chǎn)生跟社會政策的欠科學(xué)性[8]、沖突性和模糊性[11]等特質(zhì)密切有關(guān)。隨著治理能力和治理體系的完善，政策不完備論的解釋力日益式微，一些學(xué)者將成因焦點(diǎn)從政策本身轉(zhuǎn)移到執(zhí)行政策的行為主體身上。“街頭官僚自由裁量權(quán)的濫用”[12]、“執(zhí)行人員理性選擇的結(jié)果”[13]是學(xué)者分析執(zhí)行主體變通政策的常用觀點(diǎn)。也有學(xué)者指出，執(zhí)行主體所處的基層場域及其背后的價(jià)值系統(tǒng)[14]等隱性因素的制約和影響也不可忽視。另一部分學(xué)者則跳出微觀視角，將政策運(yùn)作過程放到更寬廣的體制和結(jié)構(gòu)視閾中來探討。在宏觀層面，“政治錦標(biāo)賽”的強(qiáng)激勵(lì)和問責(zé)懲罰的雙重壓力直接觸發(fā)了下級政府產(chǎn)生任務(wù)導(dǎo)向下的目標(biāo)替代[15],鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村間“合作共謀”[16]等非規(guī)范化的執(zhí)行行為。在中觀層面，條塊分割的行政體系[17]、執(zhí)行部門之間的“結(jié)構(gòu)摩擦力”[18]都易造成公共政策傳遞過程中產(chǎn)生“跨界感”。

綜上，以往政策執(zhí)行偏差研究主要關(guān)注政府內(nèi)部主體和情境對執(zhí)行的影響。然而，目前政策執(zhí)行主體已經(jīng)不再局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部的政府部門。隨著社會治理重心不斷向基層社區(qū)下沉，社區(qū)層面的政策執(zhí)行面臨著更加復(fù)雜的情境。其不僅需要在完成上級任務(wù)與滿足居民需求之間保持巧妙的平衡，還需要在政府力量與社會力量協(xié)同共治的趨勢下保持穩(wěn)定，社區(qū)情境下多元執(zhí)行主體對政策執(zhí)行的影響成為不可忽視的因素。

鑒于此，本文試圖在前人研究的基礎(chǔ)上，關(guān)注多元執(zhí)行主體這一關(guān)鍵因素，構(gòu)建適用于社區(qū)層面的政策執(zhí)行偏差框架，旨在回答“何種因素影響了社區(qū)主體執(zhí)行行為”。已有研究表明，公共政策執(zhí)行者的態(tài)度、行為傾向等會對政策有效執(zhí)行產(chǎn)生影響,甚至決定政策執(zhí)行的成敗[19]。不同態(tài)度成分的組合會產(chǎn)生不同的執(zhí)行行為，學(xué)者們依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)對執(zhí)行偏差模式進(jìn)行劃分，總結(jié)出了規(guī)避式執(zhí)行、投機(jī)式執(zhí)行、走調(diào)式執(zhí)行、復(fù)制性執(zhí)行、敷衍性執(zhí)行等多種樣式。

本文借鑒麥克斯“態(tài)度ABC理論”的核心概念：感情、傾向和認(rèn)知，提煉出主體執(zhí)行態(tài)度的三個(gè)維度，即意愿情感、目標(biāo)認(rèn)知、執(zhí)行傾向。執(zhí)行主體對政策執(zhí)行意愿不強(qiáng)、對政策目標(biāo)認(rèn)知失范、執(zhí)行傾向表面化等都有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的偏差，且執(zhí)行意愿情感與執(zhí)行傾向之間具有高度相關(guān)性，消極態(tài)度上很難產(chǎn)生積極的行為傾向。在“三社聯(lián)動”政策的執(zhí)行中，政策認(rèn)知和執(zhí)行態(tài)度依然很大程度上影響著執(zhí)行行為，執(zhí)行者對政策目標(biāo)的識別常常無法達(dá)到高度一致的標(biāo)準(zhǔn)，多是基于自身想象和需要，模糊解讀、包裝、改變甚至抵抗政策。在執(zhí)行態(tài)度上，考慮利益關(guān)系和資源存量，主體也會選擇積極或消極不同情感執(zhí)行策略。為便于分析，筆者在對10個(gè)社區(qū)調(diào)查所獲經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將執(zhí)行情感和行為傾向合并為一組變量，即執(zhí)行意愿，以認(rèn)知與意愿兩大要素為基礎(chǔ)，依據(jù)政策目標(biāo)認(rèn)知程度與執(zhí)行意愿積極程度，將聯(lián)動執(zhí)行偏差劃分為曲解聯(lián)動、替換聯(lián)動、形式聯(lián)動、抗拒聯(lián)動(見表 1)。

表1 聯(lián)動執(zhí)行偏差的類型

曲解聯(lián)動指由于客觀條件限制出現(xiàn)了認(rèn)識上的曲解，執(zhí)行主體即使擁有積極的執(zhí)行意愿，也只能模糊識別政策目標(biāo)，導(dǎo)致執(zhí)行行為與政策要求不相符合。替換聯(lián)動是執(zhí)行主體基于利益關(guān)系和自身需求改變原有政策目標(biāo)，有意以“為自己所用”的新方式代為執(zhí)行，從形式上看原有政策運(yùn)行良好，但實(shí)際上本質(zhì)目標(biāo)已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重異化。形式聯(lián)動以“應(yīng)付對待”“意思一下”為主要特質(zhì)，在執(zhí)行過程中人員缺乏主動創(chuàng)新意識，行為強(qiáng)度隨上級決心變化而變化，遠(yuǎn)低于政策要求，多為敷衍執(zhí)行?？咕苈?lián)動在認(rèn)知上表現(xiàn)為對政策目標(biāo)不認(rèn)同不接受，對政策精神不理解,在行為上表現(xiàn)為抗拒執(zhí)行或者回避執(zhí)行，導(dǎo)致聯(lián)動政策停滯在執(zhí)行的某一階段或者環(huán)節(jié)。

以上執(zhí)行偏差類型為理想狀態(tài)的界定，四種形式互不重疊。但是在現(xiàn)實(shí)情境中，一個(gè)社區(qū)中可能有多種執(zhí)行偏差行為并存的現(xiàn)象，四種偏差形式呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的交融關(guān)系，在表現(xiàn)形式上會因客觀環(huán)境作用，導(dǎo)致執(zhí)行態(tài)度發(fā)生變化而進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

三 研究方法與研究案例

為深入揭示我國各地“三社聯(lián)動”的多樣形態(tài)，本文采取多案例研究方法，以東中西部多個(gè)社區(qū)為案例樣本，研究“三社聯(lián)動”的多樣執(zhí)行過程，通過提取多個(gè)社區(qū)共同存在的條件以驗(yàn)證結(jié)果的準(zhǔn)確性、研究結(jié)論的可靠性。案例基本信息如表2所示。

本文所使用的資料主要來自研究團(tuán)隊(duì)2019年7月至8月期間所做的“田野調(diào)查”，出于匿名考慮，文中所有人名和地名均已作技術(shù)處理；為保證案例資料的信效度，選擇了一手資料采集、二手資料采集2種信息收集方法[20]。采集一手資料主要包括：1)收集從案例社區(qū)、社會組織獲取到的文件資料，尤其是“三社聯(lián)動”相關(guān)的政策文件、總結(jié)報(bào)告、宣傳資料等；2)相關(guān)主體的訪談資料和問卷調(diào)查資料。收集二手資料主要包括：1)相關(guān)社區(qū)“三社聯(lián)動”的新聞報(bào)道和多媒體資料等；2)正式發(fā)表的有關(guān)書籍、期刊論文、政府文件等。

四 多案例分析

(一)“三社聯(lián)動”的執(zhí)行偏差：名實(shí)分離

“三社聯(lián)動”是近年來黨和政府為提升社區(qū)治理效率自上而下推行的新型政策，在多元主體執(zhí)行的社區(qū)情境下，其具體執(zhí)行產(chǎn)生了多種偏差行為。政策執(zhí)行偏差的整合性分析框架為研究“三社聯(lián)動”執(zhí)行問題提供了一個(gè)有效的理論視角。本文將通過對執(zhí)行意愿、目標(biāo)、手段、力度、角度等不同層面的分析，多維度刻畫“三社聯(lián)動”政策的執(zhí)行偏差現(xiàn)象；而對執(zhí)行主體、政策品質(zhì)、執(zhí)行資源及執(zhí)行環(huán)境的系統(tǒng)考察，將有助于揭示“三社聯(lián)動”政策的執(zhí)行偏差何以會形成。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在國家政策和地方政策的號召作用下，“三社聯(lián)動”在多數(shù)社區(qū)基本得到執(zhí)行，一定程度調(diào)動了社會力量參與基層自治的積極性。但是，深入研究后發(fā)現(xiàn)，這一新型社區(qū)治理模式尚處于推廣和發(fā)展的階段，表面繁榮的背后隱藏了不少問題。從執(zhí)行過程來看，形式主義、目標(biāo)置換、供需錯(cuò)位等問題嚴(yán)重，在執(zhí)行中出現(xiàn)了“名實(shí)分離”現(xiàn)象，離實(shí)現(xiàn)“三社”協(xié)同治理的政策目標(biāo)還有較大差距。下文將遵循執(zhí)行偏差模式分類，描述和刻畫案例社區(qū)在具體運(yùn)作中展現(xiàn)的多種執(zhí)行偏差現(xiàn)象。

表2 相關(guān)社區(qū)基本信息

表3 名實(shí)分離的提取過程

1.曲解聯(lián)動

曲解聯(lián)動是指在“三社聯(lián)動”開展過程中，聯(lián)動主體沒有理解和領(lǐng)會政策的實(shí)質(zhì)和精神，對“三社聯(lián)動”內(nèi)涵認(rèn)識不清、對聯(lián)動主體定位不明，導(dǎo)致執(zhí)行偏差度不斷擴(kuò)大，活動運(yùn)行變形、變質(zhì)。通常所說的“斷章取義、主觀臆斷”等就屬于曲解聯(lián)動現(xiàn)象。

其主要表現(xiàn)在兩個(gè)曲解維度：一是居民對社工的概念認(rèn)知錯(cuò)誤。我們在訪談社區(qū)居民時(shí)發(fā)現(xiàn)，大部分居民對社會工作的服務(wù)領(lǐng)域、內(nèi)容和成效等概念不甚了解(20190802-DF社區(qū))，一部分社區(qū)和居民甚至將志愿者等同于專業(yè)社工，認(rèn)為“只要有志愿者參加的服務(wù)活動都能與‘三社聯(lián)動’活動掛鉤”(20190725-XGZ社區(qū))。除了“完全不知道社工是做什么”之外，還存在少部分居民認(rèn)為“社工是無所不能的、什么都做、什么忙都幫”(20190812-HJW社區(qū))。這不僅不利于該服務(wù)力量的專業(yè)成長，而且會給后續(xù)社會工作的開展帶來重重阻礙。二是居委會對聯(lián)動主體間的角色定位錯(cuò)誤?！叭纭逼降群献魇秦S富社區(qū)活動、推動社區(qū)更好發(fā)展的前提和關(guān)鍵。然而，社區(qū)工作人員常常將自己定位在管理層參與“三社聯(lián)動”，將社會組織看作協(xié)助自己工作的附屬機(jī)構(gòu)，將派駐的社工看作下屬安排任務(wù)，導(dǎo)致社會組織和社工的活力無法得到釋放，偏離了合作共治的初衷。成都市XH社會工作服務(wù)中心工作人員談道：“社區(qū)叫我們替代他們?nèi)^(qū)里面開會都是常事。然后平時(shí)搞活動、報(bào)信息、物資采購、活動評估、媒體宣傳等任務(wù)全都是社會組織里面的人員在弄。雖說一兩件事幫幫忙也沒關(guān)系，但有一就有二，我們的工作任務(wù)本來就比較重了。但考慮到今后還要和社區(qū)工作人員一同辦事，我們也不好拒絕，更不可能直接去找社區(qū)說以后不要再找我們幫忙了。”(20190805-YLDL社區(qū))社會工作服務(wù)中心人員的苦衷在“三社聯(lián)動”中具有普遍性，這種協(xié)調(diào)矛盾是合作模式中最容易出現(xiàn)的一個(gè)問題，常令帶著項(xiàng)目進(jìn)社區(qū)的社會組織人員深感無奈。

2.替換聯(lián)動

替換聯(lián)動是指聯(lián)動主體在執(zhí)行“三社聯(lián)動”時(shí)采取“偷梁換柱”的做法，活動目的從“服務(wù)社區(qū)居民”變成“完成政府任務(wù)”，活動選擇標(biāo)準(zhǔn)從“以居民需求為本”變成“滿足上級偏好”，最終成為“借服務(wù)居民之名，行績效獲取之實(shí)”的行為。最突出的表現(xiàn)是“聯(lián)動”行政化、官方化，活動“圍繞政府轉(zhuǎn)”而不是“圍繞居民轉(zhuǎn)”。

社區(qū)工作人員提到，“三社聯(lián)動”經(jīng)驗(yàn)主要來自街道辦，社區(qū)本身對此主動性和創(chuàng)造力不足，淪為街道辦指令的被動執(zhí)行者。“社區(qū)大部分工作還是依賴政府財(cái)政支出，所以‘三社聯(lián)動’的工作主要都是圍繞政府部門的中心任務(wù)來開展，很少是由社區(qū)自主決定的。例如社區(qū)服務(wù)中的‘餃子宴’，這就是市(縣)政府提出的全市(縣)社區(qū)均要開展的活動。還有‘快樂星期天’也為TX街道辦的特色活動，義診活動也是上級政府強(qiáng)制要求舉辦的……”(20190725-XGZ社區(qū))即使是在“三社聯(lián)動”發(fā)展得熱火朝天的東中部社區(qū)，被訪談?wù)弑硎?，他們活躍的同時(shí)，政府“行政之手”也操縱得過多?！罢F(xiàn)在管理的社會職能太多，他們的權(quán)力不下放，等于說我們無大事可做，小事雜事倒是一大堆。我們很希望他們把一些工作的自主權(quán)能夠轉(zhuǎn)移到社會中來?！?20190812-HJW社區(qū)、20190730-CTY社區(qū))矛盾的是，為獲得上級的補(bǔ)貼和支持，居委會又不得不花費(fèi)大量時(shí)間，協(xié)助政府工作。因此，社區(qū)很大程度上仍然是“政府的腳”，而不屬于“居民的手”。

3.形式聯(lián)動

形式聯(lián)動是指聯(lián)動主體在執(zhí)行“三社聯(lián)動”時(shí)，即使政策目標(biāo)認(rèn)知無誤，但執(zhí)行意愿消極，不愿多花心思運(yùn)作“三社聯(lián)動”項(xiàng)目。它又可以細(xì)分為機(jī)械聯(lián)動和表面聯(lián)動。

一是機(jī)械聯(lián)動，即執(zhí)行手段僵化，具體表現(xiàn)為：沒有把準(zhǔn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)居民的需求脈絡(luò),盲目照抄照搬其他社區(qū)的聯(lián)動活動與經(jīng)驗(yàn)，呆板、生硬地提供不合社區(qū)時(shí)宜的聯(lián)動服務(wù)和活動?！叭缏?lián)動”客觀目標(biāo)是要求提升服務(wù)的個(gè)性化、精準(zhǔn)化與高質(zhì)量化，對不同目標(biāo)人群的需求“下藥”。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，供需偏差與特色缺乏是“三社聯(lián)動”中需攻克的兩塊“硬骨頭”。GXZT社會工作服務(wù)研究中心的社工表示，原社區(qū)統(tǒng)一購買的“三留守”項(xiàng)目，初衷是為解決社區(qū)留守兒童、留守婦女和留守老人面臨的問題，經(jīng)過社工的走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際屬于“三留守”的人員很少。最終，該項(xiàng)目的服務(wù)重心向“困難家庭”方向轉(zhuǎn)變才解決了這個(gè)尷尬問題(20190710-XX社區(qū))。除此之外，我們走訪了眾多社區(qū)后發(fā)現(xiàn)，“三社聯(lián)動”活動形式大同小異：要么是老年人的歌舞藝術(shù)團(tuán)、節(jié)日慰問活動，要么是青少年的放學(xué)課堂、普法宣傳活動等，圍繞社區(qū)特色打造新穎品牌的項(xiàng)目少見，活動類型顯示出較強(qiáng)的局限性和封閉性(20190714-JYLW社區(qū)、20190802-DF社區(qū))。這種“一刀切”式的機(jī)械聯(lián)動，不但導(dǎo)致服務(wù)供給和居民需求“文不對題”，還浪費(fèi)了有限的公共資源。

二是表面聯(lián)動，即執(zhí)行力度不足。在實(shí)施“三社聯(lián)動”過程中，執(zhí)行主體將聯(lián)動政策束之高閣，做一些“表面文章”敷衍了事或裝點(diǎn)門市，活動走向形式化，大多不關(guān)心其實(shí)際效果和后續(xù)影響。尤其是當(dāng)社區(qū)日常管理工作與“三社聯(lián)動”產(chǎn)生沖突時(shí)，表面聯(lián)動出現(xiàn)得更多。

其可以分為兩種類型：其一，文件空架子，即社區(qū)空喊“三社聯(lián)動”的口號，雷聲大雨點(diǎn)小，招募一批臨時(shí)志愿者，拍幾張照片、發(fā)幾篇網(wǎng)文走過場，并未實(shí)際深入開展行動。其二，一些面子工程，為了應(yīng)付調(diào)查組的檢查，過于注重宣傳和形象包裝，將活動是為了惠及民生的真正目的拋之腦后。這顯著影響了居民的參與度和滿意度。

通過整理社區(qū)居民問卷數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，30.9%的社區(qū)居民對“三社聯(lián)動”比較不滿意，積極參與活動后反而產(chǎn)生了較大失落感。有群眾還直接反映：“活動初心雖好，奈何只是‘走馬觀花’‘拍照，走形式’的表面功夫罷了?！?20190714-JYLW社區(qū))在“三社聯(lián)動”示范社區(qū)也存在類似情況。兩位社區(qū)居民指出：“社區(qū)早在2016年就引進(jìn)了一個(gè)垃圾分類的社會組織，并斥資購買了智能垃圾分類機(jī)器。這一舉動在當(dāng)時(shí)可不得了咯，得到了上級部門的大力表揚(yáng)和報(bào)道，但多年來機(jī)器只是一個(gè)擺設(shè)，實(shí)際上沒有投入使用?！?20190809-XJXC社區(qū))對此，一些社區(qū)和社會組織解釋道：“我們也不想這么搞，但上級政府給的時(shí)間短、任務(wù)重，不得已才用‘把文章寫得漂亮一點(diǎn)’的手段湊數(shù)?！?20190710-XX社區(qū))

4.抗拒聯(lián)動

抗拒聯(lián)動指在開展“三社聯(lián)動”過程中，聯(lián)動主體對政策產(chǎn)生不認(rèn)同、不接受的抵制情緒，在主觀上有意不執(zhí)行或在行動上變相不執(zhí)行聯(lián)動，導(dǎo)致三者間的配合程度和互動程度不高，沒有形成合力，最終無法達(dá)到預(yù)期的聯(lián)動效果。

其主要有兩種表現(xiàn)形態(tài)：一是在政策初期，社區(qū)活動仍依照傳統(tǒng)模式展開，由居委會一方運(yùn)作，拒絕引進(jìn)社會組織和社工，延緩開展“三社聯(lián)動”。一些社區(qū)對此表示，社區(qū)活動基本常規(guī)化，規(guī)模亦十分有限，并非時(shí)時(shí)刻刻都需要社會組織或社工的支持(20190825-GL社區(qū))。在調(diào)研中，有社區(qū)干部就表示：“每個(gè)社區(qū)情況不一樣，有些社區(qū)需要引進(jìn)，有些社區(qū)沒必要引進(jìn)。有些社會組織把自己的活動講得多么天花亂墜，但和我們社區(qū)沒有契合度，我們就不需要，你說是不是？更微觀一點(diǎn)來講，現(xiàn)在一些社會組織它根本就不懂你社區(qū)的需求是什么，很多活動都是我們社區(qū)自己搞，我們社區(qū)本來活動就做得多，質(zhì)量也還可以嘛?！?20190809-XJXC社區(qū))

二是在中期執(zhí)行階段，面對社會組織和社工已經(jīng)進(jìn)場的情況，社區(qū)選擇“消極作為”甚至是“無為而治”，變相不執(zhí)行聯(lián)動政策。某入駐社區(qū)已久的社工無奈地說：“剛來社區(qū)的時(shí)候，工作人員都不覺得我們是來合作幫忙的，而是來分散他們的任務(wù)和資源，將我們置于競爭對手的位置來看待。在這種情況下，社區(qū)怎么可能與我們積極聯(lián)系，更不用說主動協(xié)助我們完成工作了。而且，多主體協(xié)作本來就不是一件容易事，從沖突到磨合，再從信任走向合作，這肯定是長時(shí)間的過程，理想狀態(tài)的‘三社聯(lián)動’急不得?！?20190805-YLDL社區(qū))而且現(xiàn)階段活動中，社工只被分配倒水和維持秩序等簡單的工作，無法深入活動的中心，“三社聯(lián)動”更多時(shí)候是“三社自動”(20190714-JYLW社區(qū))。

(二)名實(shí)分離的類型分布及轉(zhuǎn)化

從區(qū)域來看，東中西部10個(gè)社區(qū)在“三社聯(lián)動”執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了多形式、高態(tài)勢的執(zhí)行偏差行為。從類型來看，以抗拒聯(lián)動最為多發(fā)，曲解聯(lián)動和形式聯(lián)動次之、替換聯(lián)動最少。抗拒聯(lián)動與形式聯(lián)動、替換聯(lián)動與形式聯(lián)動常以組合形態(tài)出現(xiàn)，內(nèi)部之間相互轉(zhuǎn)換。社區(qū)雖然在心理層面不認(rèn)同該政策，抗拒開展聯(lián)動，但因?yàn)樯矸菹拗疲@種行為不會過于明顯，多為變相不執(zhí)行。同時(shí)，執(zhí)行者的態(tài)度不是一成不變的，其執(zhí)行程度也會隨著上級政府態(tài)度和行為傾向的變化而變化。當(dāng)上級在一段時(shí)間內(nèi)強(qiáng)力推動政策時(shí)，社區(qū)也會一改“消極應(yīng)對”為極力宣傳和包裝的“形式應(yīng)對”，或者加以利用，變成討上級歡心的“替換聯(lián)動”，但其本質(zhì)上仍為不認(rèn)同之心態(tài)。在這種心理狀態(tài)影響下，社區(qū)工作人員對于政策文件研究的積極性和認(rèn)真度均不高，這便使得他們無法順利開展聯(lián)動活動，同時(shí)在長期半行政角色的浸調(diào)下，曲解聯(lián)動也難以避免。

表4 名實(shí)分離的類型分布

(三)名實(shí)分離何以會形成

不可否認(rèn)，從制度設(shè)計(jì)來看，面對日益精細(xì)化、多樣化的公共服務(wù)需求，多主體參與、專業(yè)人員協(xié)助、多樣化服務(wù)的“三社聯(lián)動”的確是保障公共服務(wù)提供與提升社區(qū)治理效能的一個(gè)有效方式。然而，作為新型社區(qū)治理模式，“三社聯(lián)動”的實(shí)際操作過程呈復(fù)雜化態(tài)勢，無論是執(zhí)行意愿、執(zhí)行目標(biāo)、執(zhí)行手段，還是執(zhí)行力度、執(zhí)行角度，都存在比較大的執(zhí)行偏差，出現(xiàn)了執(zhí)行實(shí)效與政策設(shè)計(jì)背離的名實(shí)分離。

這一名實(shí)分離現(xiàn)象的形成，與執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)諸多要素密切相關(guān)。在“三社聯(lián)動”過程中，既存在多元的行為主體，也不可忽視政府、居民等其他主體的影響作用。執(zhí)行主體間的利益博弈、執(zhí)行環(huán)境的差異、資源配置的阻隔等多重因素的相互作用與影響，使“三社聯(lián)動”運(yùn)行結(jié)果變得復(fù)雜。因此，從單一視角已經(jīng)無法解釋這復(fù)雜的現(xiàn)象，而必須基于其本身的復(fù)雜關(guān)系與執(zhí)行環(huán)境的特殊性去分析其形成機(jī)理?；诖?，本文結(jié)合調(diào)查結(jié)果，從執(zhí)行主體、政策品質(zhì)、執(zhí)行資源和執(zhí)行環(huán)境四個(gè)關(guān)鍵層面，探究“三社聯(lián)動”的名實(shí)分離現(xiàn)象何以會形成。

1.執(zhí)行主體：能力限制與利益沖突

政策本身不會出現(xiàn)變通，導(dǎo)致政策變通的首要因素在于執(zhí)行主體。有學(xué)者指出：“政策執(zhí)行之所以無法符合政策制定者的期望,在很大程度上取決于執(zhí)行人員對所執(zhí)行的政策存在著誤解?！盵21]執(zhí)行主體良好的綜合素質(zhì)是政策有效落實(shí)的重要保證。調(diào)查表明，當(dāng)前“三社聯(lián)動”主體在專業(yè)素質(zhì)方面，存在著二個(gè)缺陷。

一是專業(yè)能力限制。一方面，社區(qū)居委會人員的專業(yè)水平普遍較低。社區(qū)主任指出：“大多數(shù)成員對活動的運(yùn)行流程都熟悉得很，但就是講不清‘三社聯(lián)動’是什么，更不要說從更高層次的理論角度對活動進(jìn)行總結(jié)與反思了?！?20190725-XGZ社區(qū))另一方面，社會組織和社工承接服務(wù)能力薄弱。囿于資金、人力、社會功能、政府支持等資源的缺乏，我國社會組織和社工的發(fā)展都較為滯后。社區(qū)受訪者反映：“這個(gè)社會組織它就發(fā)展得不健全，一個(gè)組織里面只有三四個(gè)工作人員，還都是不專業(yè)的，那要怎么搞嘞？要有那些能提供專業(yè)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的社會組織存在，我們怎么可能不去引進(jìn)咯。”(20190809-XJXC社區(qū))與社會組織相比，專業(yè)社工的數(shù)量更是稀缺。一名年輕社區(qū)負(fù)責(zé)人感嘆道：“社工的工資待遇低、就業(yè)平臺少、社會認(rèn)可差是大家周知的嘛，我們專業(yè)很多同學(xué)不愿意做社工，這也是可以理解的……所以，我們社區(qū)都是發(fā)動退休老人去參加社工資格證考試。現(xiàn)有社工的年紀(jì)比較大，一些電腦啊、網(wǎng)絡(luò)上的事情都不能做。這也沒辦法，不只我們，每個(gè)地方專業(yè)社工數(shù)量都是稀缺的，有總比沒有好了。”(20190812-HJW社區(qū))

二是“三社聯(lián)動”主體間存在利益沖突。在引進(jìn)社會力量和資源服務(wù)社區(qū)的同時(shí)，隨之而來的必然是有限資源在主體間的重新轉(zhuǎn)移和分配。當(dāng)多個(gè)行動者參與政策執(zhí)行，處于沖突和競爭的情況下，每一個(gè)參加者將遵循最大收益-最小損失原則來執(zhí)行政策。社區(qū)作為聯(lián)動的載體和平臺，一方面要提供場地、經(jīng)費(fèi)等資源，另一方面要讓渡部分社區(qū)管理權(quán)力。此外，在缺乏補(bǔ)償機(jī)制和聯(lián)動機(jī)制的情況下，身為“理性經(jīng)濟(jì)人”的社區(qū)人員，可能基于利益得失的考慮，將入駐的社會組織和社工視為競爭對手而進(jìn)行利益博弈。

2.政策品質(zhì)：專項(xiàng)政策缺失與政策碎片化

政策執(zhí)行以政策文本為依據(jù)?！霸谡邎?zhí)行過程中，政策目標(biāo)會遭遇到某種程度的改變，是因?yàn)檎邇?nèi)涵出現(xiàn)意義不清的情境，需要重新界定?！盵22]“三社聯(lián)動”實(shí)施的最后一公里受阻，既有政策指導(dǎo)缺失，也存在政策碎片化的問題。表面上看，在國家層面中，三項(xiàng)國家級的政策相當(dāng)有份量，直接掀起了一股“三社聯(lián)動”的討論熱潮，為建立健全聯(lián)動機(jī)制指明了方向。各地區(qū)紛紛召開經(jīng)驗(yàn)分享會，發(fā)布實(shí)施意見，大力鼓勵(lì)在社區(qū)層面開展“三社聯(lián)動”。但深入分析發(fā)現(xiàn)，國家制定的相關(guān)政策偏重于指導(dǎo)性和宏觀性的規(guī)定，就具體執(zhí)行、責(zé)任主體、保障機(jī)制等具體問題沒有明確界定，更缺乏關(guān)于推進(jìn)“三社聯(lián)動”的專項(xiàng)政策。

在地方治理的領(lǐng)域，目前已出臺的市級實(shí)施意見內(nèi)容比較單薄，存在實(shí)行程序、途徑規(guī)定得不夠清晰、透明度不高的普遍性問題，不論是份量還是質(zhì)量都不足以支撐起復(fù)雜的聯(lián)動和協(xié)調(diào)過程。這不但給“三社聯(lián)動”實(shí)踐帶來了難度，也給一些“膽量過人”的社區(qū)留下了鉆政策空子、打“擦邊球”、敷衍應(yīng)對“三社聯(lián)動”政策的空間。同時(shí)，由于缺乏部委層面、省級層面細(xì)化政策的支持，僅通過碎片化的地方化措施及社區(qū)自身經(jīng)驗(yàn)去實(shí)質(zhì)推進(jìn)難度較大，更不利于相關(guān)制度的成熟、定型與可持續(xù)發(fā)展。

3.執(zhí)行資源：經(jīng)費(fèi)短缺與人才瓶頸

“資源的多寡是組織間政策執(zhí)行成功與否的關(guān)鍵因素?！盵23]任何一項(xiàng)政策都需要投入一定的資源以保證執(zhí)行活動的正常開展，社區(qū)層面的“三社聯(lián)動”的運(yùn)行亦是如此。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層的資金和人員匱乏一直是難以解決的現(xiàn)實(shí)問題。社區(qū)一般難有多余資金存留，更不用說加大資金投入，推動高質(zhì)量發(fā)展了。在這種狀況下，一些經(jīng)濟(jì)狀況不太好的社區(qū)就不得不放棄開展“三社聯(lián)動”，基本工作也處于“過了今天不想明天”的尷尬局面。即使是迫于某種壓力執(zhí)行，也必然會降低標(biāo)準(zhǔn)或者偏離原有目標(biāo)。因此，“三社聯(lián)動”都難以得到錘煉和提升。這一問題也在社區(qū)負(fù)責(zé)人處得到了驗(yàn)證：“最大的問題就是關(guān)于這個(gè)錢吶。社區(qū)屬于自治組織，所有的財(cái)政資金都是依賴街道和其他部門的撥款。社區(qū)如果要更好地開展各類活動，還是要有經(jīng)費(fèi)上的保障。不可能說我一年花這么多錢去搞這個(gè)，那我其他的工作還要不要開展了？”(20190809-XJXC社區(qū))

此外，“三社聯(lián)動”的人才矛盾問題依然較為普遍。多數(shù)案例社區(qū)僅有三到五名工作人員主管社區(qū)業(yè)務(wù)。一名社區(qū)受訪干部談道：“社區(qū)的常住人口數(shù)有一萬一千多名，但我們社工最多的時(shí)候都只有十名。雖然活動時(shí)有社區(qū)兩委、社區(qū)居民和志愿者的協(xié)助，但仍得面對社工人數(shù)少、工作壓力大的事實(shí)。我們也是心有余而力不足，無法全面顧及‘三社聯(lián)動’的全部目標(biāo)和任務(wù)?！?20190805-YLDL社區(qū))

專業(yè)人員流失嚴(yán)重也是長期存在的問題。以GL社區(qū)“幸福社區(qū)”項(xiàng)目為例，負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)由四名成員組成，在項(xiàng)目取得良好成績的情況下，其中三人卻放棄繼續(xù)發(fā)展或是晉升的機(jī)會選擇離職，最后導(dǎo)致項(xiàng)目不了了之(20190825-GL社區(qū))。

4.執(zhí)行環(huán)境：復(fù)雜多元的外部環(huán)境

政策的執(zhí)行和落實(shí)都是在一定場域進(jìn)行的。因此，環(huán)境成熟與否直接影響著政策執(zhí)行的順利與否。社區(qū)“三社聯(lián)動”在運(yùn)行中也受到了來自經(jīng)濟(jì)、政治、社會等多方政策環(huán)境的影響。

第一，就經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，在經(jīng)濟(jì)較為薄弱的西部地區(qū)，因缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，“三社聯(lián)動”大多處于起步和摸索階段，往往只有社區(qū)和社工二元主體在聯(lián)動。而在經(jīng)濟(jì)水平較高的區(qū)域，社區(qū)執(zhí)行人員的素質(zhì)相對較高、社會組織和社工發(fā)展較成熟、執(zhí)行的體系較完善。一些實(shí)力較強(qiáng)的大社區(qū)(甚至整個(gè)街道)，已不再滿足于“三社聯(lián)動”，紛紛實(shí)行“四社聯(lián)動”“五社聯(lián)動”了。某社區(qū)負(fù)責(zé)人驕傲地說：“我們這種模式已經(jīng)創(chuàng)新到‘五社聯(lián)動’了，‘社會服務(wù)平臺+社會工作者+社會組織+社會資源+社區(qū)自治組織’是全國最新的聯(lián)動模式?！?20190829-CHH社區(qū)，20190730-CTY社區(qū))

第二，就政治環(huán)境而言，政府一直充當(dāng)主導(dǎo)角色，直接介入社區(qū)和社會機(jī)構(gòu)的聯(lián)動服務(wù)過程，對其服務(wù)內(nèi)容及實(shí)施方式進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致自治組織失去一定程度的靈活性和自治性。“就拿前面舉辦過的‘CS藍(lán)’系列活動來說，那個(gè)就是全市有統(tǒng)一要求的，不是我們想和哪個(gè)合作就和哪個(gè)，都是團(tuán)市委統(tǒng)一配的，配到哪個(gè)就是哪個(gè)。所以要推進(jìn)這個(gè)‘三社聯(lián)動’，社會組織還必須根據(jù)社區(qū)的需求做一些改變，要和社區(qū)的需要對接上，才能談進(jìn)一步發(fā)展?！?20190809-XJXC社區(qū))

第三，就社會環(huán)境而言，社區(qū)自治程度仍顯不足，居民參與意識淡薄。根據(jù)社區(qū)工作人員的描述，“家務(wù)大比拼”“廚房安全知識競賽”等項(xiàng)目，最慘淡的賽場只有不到十個(gè)人比賽，而且參與者也未表現(xiàn)出極大熱情，這給舉辦單位帶來不小打擊(20190729-CHH社區(qū))。在“三社聯(lián)動”起步較早的東部沿海社區(qū)也是存在同類情況。這些地區(qū)受到深圳、香港等鄰近發(fā)達(dá)城市的影響，社會工作、社會工作者及社會組織的概念傳播較廣，但大部分居民依舊認(rèn)為“天上哪會掉下這樣好的餡餅”，對活動持有懷疑態(tài)度。還有一部分居民采取“你辦我就去，不辦也沒什么”的被動式接受，更多時(shí)候只是偶爾或從眾參與(20190825-GL社區(qū))。

五 結(jié)論與討論

“三社聯(lián)動”作為國家基層治理創(chuàng)新的重要抓手，在運(yùn)行過程中取得了一定效果，但也面臨著一系列問題。本文以東中西部10個(gè)城市社區(qū)的“三社聯(lián)動”為案例樣本，遵循政策執(zhí)行偏差整合性分析框架，深入探析城市社區(qū)中“三社聯(lián)動”名實(shí)分離的存在形式及形成機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，盡管“三社聯(lián)動”得以普遍推廣，但也普遍存在曲解聯(lián)動、替換聯(lián)動、形式聯(lián)動及抗拒聯(lián)動等偏差行為，形成“名實(shí)分離”現(xiàn)象。從執(zhí)行意愿來看，部分社區(qū)心存抵制，態(tài)度消極；從執(zhí)行目標(biāo)來看，“三社聯(lián)動”主要服務(wù)于上級行政工作，滿足居民需求的實(shí)際目標(biāo)被忽視；從執(zhí)行手段來看，體現(xiàn)為無視社區(qū)實(shí)際情況和特點(diǎn)，生搬硬套其他社區(qū)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致活動供需偏差嚴(yán)重；從執(zhí)行力度來看，活動形式遠(yuǎn)大于內(nèi)容，實(shí)施效果差強(qiáng)人意，不利于形成長效化的互動格局；從執(zhí)行主體來看，由于聯(lián)動主體對政策缺乏足夠的認(rèn)識而曲解執(zhí)行。“名實(shí)分離”問題使“三社聯(lián)動”走向“形式化”，難以承擔(dān)社會治理重心下移之重任。

究其原因，從執(zhí)行主體來看，由于聯(lián)動主體認(rèn)知和服務(wù)能力薄弱，造成政策理解偏差和執(zhí)行偏差，限制了其在聯(lián)動過程中功能的發(fā)揮。同時(shí)，聯(lián)動主體間的利益沖突明顯，個(gè)體基于維護(hù)自身利益的內(nèi)在動機(jī)，而選擇將政策進(jìn)行變通、歪曲甚至消極抵制，從而使得政策無法有效落實(shí)。從政策品質(zhì)來看，聯(lián)動政策的不完整、不配套給活動開展帶來了難度，也給執(zhí)行主體對“三社聯(lián)動”做自由解釋和裁量創(chuàng)造了可能的空間。從執(zhí)行資源來看，受經(jīng)費(fèi)投入和人才隊(duì)伍等執(zhí)行資源的限制，“三社聯(lián)動”的活動質(zhì)量和運(yùn)作效率大打折扣，難以向高水平、多層次的方向發(fā)展。從執(zhí)行環(huán)境來看，經(jīng)濟(jì)水平的差異造成了各地?fù)碛械馁Y源極度不均衡，直接導(dǎo)致“三社聯(lián)動”運(yùn)行水平的差異。政府的垂直式管理方式使“三社聯(lián)動”中的行政主導(dǎo)過于集中，一定程度上阻礙了社會力量的發(fā)揮，也影響了主體對政策目標(biāo)的追求。此外，社會共同體的理念尚未完全建立，社會資本存量的缺乏已成為制約“三社聯(lián)動”進(jìn)一步發(fā)展的重要因素。

長期以來，政策執(zhí)行的彈性與剛性矛盾一直存在，二者間的矛盾關(guān)系成為“閉合的死循環(huán)”，難以得到根本消解[24]?！叭缏?lián)動”亦逃不出實(shí)踐與政策設(shè)計(jì)“貌合神離”的迷途，這也是基層社會治理創(chuàng)新中亟待解決的一大難題。學(xué)界試圖從平衡二者關(guān)系角度出發(fā)，就如何保證政策執(zhí)行偏差不影響政策效果規(guī)范性問題進(jìn)行了深入的討論和思考。但由于這對矛盾本身具有復(fù)雜性，目前尚未有系統(tǒng)的解決方案，學(xué)者們從政策本身、執(zhí)行主體、監(jiān)督體制等各個(gè)方面進(jìn)行了相應(yīng)的研究。

為深入推進(jìn)“三社聯(lián)動”，促進(jìn)相關(guān)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的名實(shí)融合，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面努力：首先，居委會、社會組織和社工自身的實(shí)力需增強(qiáng)，讓其由“有路可走”變成“有能力走”，奠定好聯(lián)動的基礎(chǔ)，建立長效協(xié)商和利益補(bǔ)償機(jī)制，樹立好主體之間正確的利益共識，促進(jìn)“三社”形成一個(gè)有事協(xié)商、責(zé)任共負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、成果共享的利益共同體。其次，“三社聯(lián)動”相關(guān)法律體系和規(guī)章制度應(yīng)明確管理主體與管理職責(zé)，將聯(lián)動的工作流程和聯(lián)動事項(xiàng)精細(xì)化，為社區(qū)開展“三社聯(lián)動”提供政策依據(jù)和方向指引。再次，政府在推進(jìn)購買專項(xiàng)服務(wù)的同時(shí)，還可聯(lián)合高校、其他社區(qū)、社會組織和企業(yè)等社會力量，為“三社聯(lián)動”提供建設(shè)指導(dǎo)和物力保障，切實(shí)解決“三社聯(lián)動”的資源困境。最后，政府要減少對“三社聯(lián)動”微觀層面的介入，盡早完成從“劃槳者”到“掌舵人”的角色轉(zhuǎn)變，促進(jìn)“小政府、大社會”社區(qū)治理格局早日形成。