審計促進積極財政政策提質(zhì)增效的研究

嚴其豐

[摘要]財政扶持企業(yè)政策是實施積極財政政策的舉措之一，是地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。積極財政政策要提質(zhì)增效，財政扶持企業(yè)政策提高績效是關(guān)鍵。政府在出臺和施行各類財政扶持企業(yè)政策中，出現(xiàn)了一些問題影響政策績效的發(fā)揮。本文從完善機制、規(guī)范行為、強化監(jiān)管等三方面提出審計建議，推動扶持政策發(fā)揮激勵引導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞]財政政策 ? ?提質(zhì)增效 ? ?審計建議

積極的財政政策是指通過調(diào)整政府收入和支出方向來刺激社會總需求。2020年中央經(jīng)濟工作會議提出“積極的財政政策要大力提質(zhì)增效”，落實到基層政府，積極的財政政策除了扎實落實上級各項減稅降費等政策方針之外，還包括地方政府的財政扶持政策。通過對財政扶持政策進行績效審計發(fā)現(xiàn)，地方政府出臺的各類財政扶持政策對幫助企業(yè)輕裝上陣、快速發(fā)展起到了積極的促進作用，但也存在一些問題，需要引起重視。

一、財政扶持政策在應(yīng)用中存在的問題

財政扶持政策既是政府支出的重要內(nèi)容，也是政府實施積極財政政策中調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的重要政策工具。結(jié)合開展的政策扶持績效審計情況，財政扶持政策實施過程中存在以下問題：

1.財政扶持政策制定不科學(xué)。財政扶持政策是政府為扶持區(qū)域內(nèi)某一經(jīng)濟領(lǐng)域的企業(yè)快速健康發(fā)展、促進區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整完善的有力舉措。政策內(nèi)容能否發(fā)揮效用、發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用、有效帶動社會投資，進而增加財政稅收收入，形成區(qū)域經(jīng)濟的良性循環(huán)，主要看政策是否制定科學(xué)、條款合理、責(zé)任明確。審計發(fā)現(xiàn)，相關(guān)領(lǐng)域的政府職能部門往往是政策起草部門，政策的前期研究和論證主要由部門負責(zé)，部門又主要由相關(guān)職能科室的工作人員負責(zé)，雖然在一定范圍內(nèi)召開座談會或在政府內(nèi)部征求其他部門的書面意見，但未向社會公眾尤其是政策扶持目標(biāo)對象企業(yè)充分征求意見或進行公開聽證等，政策論證的針對性不夠強，政策立項及論證程序有待完善，政策制定的科學(xué)機制尚未完全形成，造成政策的績效不明顯，表現(xiàn)為：有些政策獎補內(nèi)容和領(lǐng)域是企業(yè)自身有意愿、有能力實施，且能夠通過企業(yè)運營直接獲益的項目，扶持政策對企業(yè)行為的激勵作用不大;有些政策的補助資金標(biāo)準定得過高，政策回報難以覆蓋政府投入成本，特別是在技術(shù)合作、咨詢服務(wù)等項目領(lǐng)域，一次性獎補力度就超出企業(yè)對地方的財政貢獻值，使得政府“得不償失”，如×新能源企業(yè)合作項目，政府以優(yōu)厚的“一企一策”政策扶持企業(yè)，但根據(jù)目前企業(yè)的經(jīng)營狀態(tài)，預(yù)計近10年內(nèi)，該企業(yè)對地方的財政貢獻都無法匹配所獲得的補助。

2.區(qū)域財政扶持政策與上級政策統(tǒng)籌不充分。中央財政，省、市財政為促進全國或本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，一般會根據(jù)自身的職責(zé)和法定的權(quán)限，出臺全國或者省級、市級一系列惠企政策?？h市區(qū)地方政府作為基層政府，在制定出臺本地區(qū)的財政扶持企業(yè)政策時，為吸引和招攬高質(zhì)量的優(yōu)秀企業(yè)落戶本地區(qū)、提高本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)水平，往往會在上級政策的基礎(chǔ)上，出臺本地區(qū)更為優(yōu)惠、更大力度的財政扶持政策，有的政策未充分統(tǒng)籌上級政策，未充分考慮本地區(qū)客觀的財政水平、投資環(huán)境等因素?；鶎诱畱?yīng)統(tǒng)籌考慮財政部以及上級政府已經(jīng)出臺且在本地區(qū)須嚴格貫徹落實的經(jīng)濟補助政策，不宜無原則無依據(jù)地隨意擴大補助范圍、降低補助條件或者提高補助標(biāo)準等，容易造成扶持資金投入體量過大，產(chǎn)生適得其反的效果。審計發(fā)現(xiàn)，近年來為落實積極財政政策，中央推出了一系列減稅降費的惠企政策，2019年進一步加大了減稅降費的覆蓋面和力度，企業(yè)在得到實惠的同時也直接造成地方財政減收。比如，2019年為落實中央各項減稅降費、降低企業(yè)成本等積極財政政策，×區(qū)全年累計減稅降費約20億元，全區(qū)一般公共預(yù)算收入減收超過10億元。同步實施區(qū)域財政扶持政策，區(qū)財政預(yù)算內(nèi)安排的扶持資金規(guī)模6.5億元，兩種惠企政策方式疊加，區(qū)財政2019年負擔(dān)的財政扶持企業(yè)資金規(guī)模超過16.5億元，占當(dāng)年全區(qū)一般公共預(yù)算收入的近20%。

3.地方財政扶持政策數(shù)量多、分布廣。財政扶持政策覆蓋面廣，資金的規(guī)模效用難以得到有效發(fā)揮。審計綜合分析發(fā)現(xiàn)，×區(qū)為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，政府針對工業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等領(lǐng)域共出臺了11大類財政扶持政策，具體政策條款達300余項。2019年，相關(guān)部門合計兌現(xiàn)政策項目277個，累計兌現(xiàn)區(qū)級惠企政策資金4.7億元，惠及各類企業(yè)和個人5825家次，平均每家次得到扶持資金僅8.07萬元?；菁捌髽I(yè)多，但單家企業(yè)得到的資金規(guī)模小，對企業(yè)發(fā)展的作用幾乎可以忽略不計，政策目標(biāo)難以實現(xiàn)，財政資金績效難以發(fā)揮。

4.財政扶持政策目標(biāo)導(dǎo)向不合理。政府制定出臺經(jīng)濟扶持政策，是通過向達到約定享受政策前提條件的企業(yè)兌現(xiàn)一定的財政政策資金，從而推進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代、區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。政策兌現(xiàn)條件就體現(xiàn)著政策的目標(biāo)、政策引導(dǎo)的方向。經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域、企業(yè)能力不足難以開拓市場的重點領(lǐng)域、市場機制作用發(fā)揮不充分的領(lǐng)域，都是需要財政扶持政策重點引導(dǎo)和激勵的領(lǐng)域。但審計實踐中發(fā)現(xiàn)，部分部門經(jīng)濟扶持政策目標(biāo)異化，借助或者依賴財政政策實現(xiàn)行政職能目標(biāo)，表現(xiàn)為：有的政策就項目論項目，政策兌現(xiàn)無實際績效應(yīng)用。比如，×區(qū)×部門引進×網(wǎng)絡(luò)企業(yè)項目兩年多來，實際運行情況不佳，與原政策兌現(xiàn)目標(biāo)差距大;又如，×部門開展企業(yè)創(chuàng)新能力診斷服務(wù)項目，診斷服務(wù)完成，政策資金兌現(xiàn)，但診斷服務(wù)報告并無后續(xù)應(yīng)用，實際為“花錢買報告”。有的政策以考核指標(biāo)為導(dǎo)向，為應(yīng)對或完成上級專項考核等任務(wù)出臺“刺激性”政策，引導(dǎo)企業(yè)開展一些對其本身發(fā)展意義不大、缺乏政策外溢效應(yīng)的工作，偏離經(jīng)濟政策的初衷。比如，前兩年×區(qū)實施的“個轉(zhuǎn)企”政策，截至2019年3月，已注銷企業(yè)占受補助企業(yè)總數(shù)的54.86%，多數(shù)轉(zhuǎn)為企業(yè)享受補助政策的個體戶并不具備以企業(yè)身份開展經(jīng)營的條件。有的政策以獎補條款代替行政執(zhí)法，為推動企業(yè)淘汰不符合行業(yè)標(biāo)準的設(shè)備、添置符合環(huán)保要求的設(shè)施，有的地方政府用直接獎補政策手段使企業(yè)配合，替代行政執(zhí)法手段規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)行為。

5.財政扶持政策兌現(xiàn)進度不及時。財政扶持政策作用的發(fā)揮，依靠財政扶持資金及時兌現(xiàn)下達企業(yè)，使資金在企業(yè)發(fā)展再生產(chǎn)、加大科技投入、降低融資成本、推動企業(yè)經(jīng)營良性發(fā)展上發(fā)揮積極作用。財政政策資金從財政國庫到達企業(yè)賬戶，需要一系列的審批程序，經(jīng)歷較長時間。企業(yè)需要完成政策兌現(xiàn)條款規(guī)定的工作任務(wù)，按通知要求開展政策資金兌現(xiàn)申報，職能部門按政策審核驗收，財政部門兌現(xiàn)下達資金，扶持資金才能真正到達企業(yè)賬戶。這一政策資金兌現(xiàn)過程中，涉及多個部門的協(xié)作，資金兌現(xiàn)進度影響著資金績效的發(fā)揮，進而影響扶持政策的目標(biāo)兌現(xiàn)。審計發(fā)現(xiàn)，由于部門工作推進不積極、政策申報審核辦理周期長、各部門協(xié)作不順暢，導(dǎo)致政策資金兌現(xiàn)進度緩慢、資金沉淀閑置、未有效發(fā)揮政策資金的效用現(xiàn)象仍有存在。比如，2019年×區(qū)政策資金年度執(zhí)行率小于80%的政策項目有20項，其中有4項專項政策資金未動用，主要原因是政策兌現(xiàn)的主管職能部門未及時開展政策資金兌現(xiàn)相關(guān)工作，要么未啟動申報，要么未及時召集相關(guān)部門開展審核驗收，使資金兌現(xiàn)程序擱置，財政政策資金的績效未得到有效發(fā)揮。

6.財政扶持政策后續(xù)監(jiān)管不到位。對企業(yè)享受政策補助后的經(jīng)營情況是否按照相關(guān)政策規(guī)定要求開展，也是政策資金績效的重要內(nèi)容之一。財政扶持政策的最終目的不是使企業(yè)完成政策兌現(xiàn)約定的指標(biāo)條款任務(wù)，而是通過完成指標(biāo)條款任務(wù)，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級提供持續(xù)不斷的新經(jīng)濟動能。通過審計對近兩年的政策兌現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營情況回頭看發(fā)現(xiàn)，由于政策后評價、后續(xù)監(jiān)督管理、追究問責(zé)的缺位，部分財政扶持政策效用未得到發(fā)揮，存在財政資金出現(xiàn)損失的問題。有的因缺乏后續(xù)監(jiān)管，政策兌現(xiàn)條件不再成立，如×區(qū)×企業(yè)享受落后產(chǎn)能淘汰政策，政策兌現(xiàn)后又繼續(xù)生產(chǎn)，騙取政策資金;有的因無后續(xù)跟蹤評價，企業(yè)未實現(xiàn)后續(xù)的政策兌現(xiàn)條款指標(biāo)，首批補助資金兌現(xiàn)到手后就成為空殼企業(yè)，政策資金未發(fā)揮效用，如×區(qū)×企業(yè)獲得首批200萬元入駐獎勵后，后續(xù)的稅收目標(biāo)、營收目標(biāo)等均未達到政策兌現(xiàn)要求，企業(yè)已處關(guān)閉狀態(tài)。

二、促進財政扶持政策提質(zhì)增效的審計建議

1.完善政策制定機制。首先，要強化立項論證機制。要落實具體部門專門牽頭負責(zé)政策出臺的立項工作，重點從政策的必要性、合理性、可行性的角度進行考量，統(tǒng)籌與上級政策、其他部門相關(guān)政策的銜接，使政策真正帶動一個領(lǐng)域的發(fā)展。建立健全論證機制，開展具有針對性、面向公眾的聽證環(huán)節(jié)，廣泛征求意見，確保政策有的放矢。其次，要加強政策資金統(tǒng)籌。財政部門要從中央普惠政策和區(qū)域扶持政策兩者疊加的財政扶持政策總量入手，控制相對合理、穩(wěn)定的投入體量。梳理政策項目，整合優(yōu)化分散的政策，清理目標(biāo)不合理、效益不明顯、實施到期限的政策，開展政策績效評估，建立扶持資金預(yù)算競爭性分配機制，將有限的扶持政策資金更好地保障該用、好用、管用的政策，發(fā)展政策的激勵引領(lǐng)作用。

2.規(guī)范政策運用行為。首先，要實事求是地開展好政策項目，使每項政策都能發(fā)揮一定的政策引導(dǎo)作用。要能夠帶動一批企業(yè)在特定領(lǐng)域的發(fā)展，杜絕為了純粹完成項目任務(wù)、兌現(xiàn)項目資金支付而開展無實際意義的政策項目。其次，要發(fā)揮好政府行政管理作用。政府出臺扶持政策，要著眼于企業(yè)能力不足、市場失靈、經(jīng)濟發(fā)展的重要領(lǐng)域、新興行業(yè)。比如，在公共服務(wù)、科技創(chuàng)新等外溢效應(yīng)明顯的項目要加大政策支持力度;在推進產(chǎn)學(xué)研合作、供需協(xié)作等項目，政府要搭建對接平臺、提供精準服務(wù)。最后，要把握好扶持政策的政策本意。正確把握行政手段與經(jīng)濟手段的邊界，該用行政手段的領(lǐng)域，不能一味依賴經(jīng)濟補償換取被執(zhí)行對象的配合。

3.強化政策管理體制。首先，要強化部門工作協(xié)作機制。規(guī)范政策資金預(yù)算安排，加快財政扶持政策資金的申請、審核、兌付等各個環(huán)節(jié)的工作進度，讓財政扶持資金盡早進入企業(yè)賬戶，發(fā)揮資金的政策作用。其次，要完善政策資金信息化管理。探索建立完善經(jīng)濟政策資金管理信息系統(tǒng)功能，提高涉及補助資金相關(guān)信息共享的完整性和及時性，力求各職能部門相關(guān)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，實現(xiàn)政策享受條件數(shù)據(jù)智能甄別，提高財政資金補助的效益。最后，要強化政策落實監(jiān)督管理。落實政策主管部門的主體責(zé)任，對政策項目要開展全過程的跟蹤評價，對項目開展的情況進行動態(tài)評估，促進政策資金發(fā)揮實效。加強政策績效運行監(jiān)控，完善績效評價管理，開展重點政策績效評價，推進評價結(jié)果與政策資金安排相銜接以及開展評價結(jié)果信息公開工作。建立政策落實“回頭看”制度，加大督查力度，對未按約定履行的企業(yè)要建立政策資金使用追溯辦法，提升政策施行的精準性和效益性。

（作者單位：浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)審計局，

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