新規(guī)下國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方法研究

李衛(wèi)鐵

[摘要] 本文圍繞新修訂的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》，以某集團(tuán)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在傳統(tǒng)組織方式方法下的開展情況為研究對象，對比分析新規(guī)對國有企業(yè)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的影響，提出改進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方式方法的建議。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計 ? ?國有企業(yè) ? ?方法研究

黨的十八大以來，黨和國家高度重視對領(lǐng)導(dǎo)干

部的管理監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為中國特色社會主義審計監(jiān)督制度的重要組成部分，是審計工作對權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的重要制度安排。2019年中辦國辦印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱新規(guī)），進(jìn)一步明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的指導(dǎo)思想和職責(zé)定位，充實(shí)和完善了程序性要求，規(guī)范了審計內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)聚焦經(jīng)濟(jì)責(zé)任、突出審計重點(diǎn)、恪守審計邊界。審計內(nèi)容和重點(diǎn)以及審計作用發(fā)揮的變化，對審計工作方式方法的探索和創(chuàng)新提出了新的更高要求。

一、新規(guī)對傳統(tǒng)審計組織方式方法的影響分析

以某集團(tuán)近三年來（2017—2019年）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計總體開展情況為對象，分析研究傳統(tǒng)制度規(guī)定條件下，組織開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要方式方法，并對照新規(guī)具體變化要求，分析提出需要改進(jìn)和完善的建議。

（一）傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以離任審計為主

從2017年開始，某集團(tuán)印發(fā)指導(dǎo)意見，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作在原來“逢離任必委托、逢委托必審計”的基礎(chǔ)上，提出“領(lǐng)導(dǎo)人員任期滿3年必審計1次”的要求，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計逐漸由事后審計監(jiān)督向事后與事中監(jiān)督相結(jié)合發(fā)展。但2019年，64%的審計項(xiàng)目以離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方式開展，36%的審計項(xiàng)目以任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方式開展，與新規(guī)中“以任職期間審計為主”的要求還有差距，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施的時效性不強(qiáng)，亟需進(jìn)一步創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計組織方式，提高任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的比例。

（二）傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方式以捆綁式為主

近年來，由于某集團(tuán)各級企業(yè)對所屬單位實(shí)行經(jīng)營業(yè)績考核，經(jīng)營業(yè)績審計作為考核工作的重要部分，往往作為審計全覆蓋的主要實(shí)施載體，成為各級審計機(jī)構(gòu)對所屬單位開展審計的主要方式，近90%的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計采取與經(jīng)營業(yè)績審計捆綁的方式組織開展。審計機(jī)構(gòu)采取經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與經(jīng)營業(yè)績審計或建設(shè)項(xiàng)目審計等捆綁的方式開展，雖然在組織形式上采取分別編制審計方案和分工、單獨(dú)編制審計報告和下達(dá)審計決定等措施，但不同程度地存在審計實(shí)施時間滯后、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重點(diǎn)不突出等問題。

（三）傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重點(diǎn)以財務(wù)收支為主

以某集團(tuán)2019年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計指導(dǎo)方案為例，通過對重點(diǎn)審計內(nèi)容的分析可以看出，60%的主要查證項(xiàng)點(diǎn)是圍繞“任職期間單位財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況，資產(chǎn)負(fù)債權(quán)益情況，遵守有關(guān)法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律情況”。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計過程中，大量的審計資源投入在財務(wù)收支方面，重點(diǎn)對被審計單位財務(wù)收支情況、資產(chǎn)負(fù)債權(quán)益情況以及企業(yè)遵守法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律情況進(jìn)行審計，相關(guān)的審計查證方法也多以對財務(wù)賬項(xiàng)的審計方法為主，對領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況關(guān)注較少，沒有體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“人格化”特點(diǎn)。

（四）傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的責(zé)任界定有待進(jìn)一步完善

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任分為：直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。審計實(shí)踐中，通常按直接責(zé)任“一事一界定”、主管責(zé)任“綜合界定”等原則開展，對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的界定重視不足，往往存在只要與本次審計相關(guān)的問題均界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情況。基于傳統(tǒng)審計工作的實(shí)際背景，在責(zé)任界定中也未考慮“三個區(qū)分開來”等因素。

二、新規(guī)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方式方法改進(jìn)建議

（一）改進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實(shí)施形式

根據(jù)新規(guī)中“以任職期間審計為主”的相關(guān)要求，結(jié)合離任審計“逢委托必審計”的工作安排，建議進(jìn)一步增加“任中審計”的比重，提高審計的時效性。加強(qiáng)審計部門與同級組織部門的溝通聯(lián)系，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目計劃管理，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計委員會辦公會在提出審計計劃安排時，應(yīng)全面梳理被審計領(lǐng)導(dǎo)人員信息，及時安排開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，有效提高任中審計項(xiàng)目數(shù)量占比，促進(jìn)審計監(jiān)督關(guān)口前移，發(fā)揮過程監(jiān)督優(yōu)勢。一是考慮換屆周期和審計力量配置情況，均勻安排審計項(xiàng)目;二是對年內(nèi)達(dá)到法定退休年齡的被審計領(lǐng)導(dǎo)人員提前安排審計;三是對任期超過三年未開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的領(lǐng)導(dǎo)人員及時安排審計;四是逐步探索對已開展任中審計且距離領(lǐng)導(dǎo)人員離任時間不足一年的，直接利用任中審計情況出具審計結(jié)果報告，不再開展離任審計，防止陷入“逢離必審”誤區(qū)，避免換屆年份不顧審計資源批量安排審計，導(dǎo)致審計質(zhì)量不高。

（二）改進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計組織方式

根據(jù)審計工作“兩統(tǒng)籌”要求，大多數(shù)審計項(xiàng)目都會采取捆綁等方式統(tǒng)籌實(shí)施。審計機(jī)構(gòu)要積極探索不同類型審計項(xiàng)目統(tǒng)籌融合和相互銜接的組織方式，推進(jìn)跨層級、跨專業(yè)、跨區(qū)域?qū)徲嬞Y源的優(yōu)化配置。一是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目計劃管理。年初，審計機(jī)構(gòu)應(yīng)提前謀劃，提前確定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目計劃，并在此基礎(chǔ)上編制年度審計工作計劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)審計資源，確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作質(zhì)量。二是推動以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項(xiàng)目為主的審計組織模式。開展捆綁審計時，應(yīng)結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)人員履職特點(diǎn)和兼任情況，按照新規(guī)對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的要求，編制審計實(shí)施方案。捆綁審計應(yīng)突出不同類型審計項(xiàng)目特點(diǎn)，各審計項(xiàng)目雖捆綁實(shí)施但在審計組內(nèi)部應(yīng)相對獨(dú)立，指定專門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計主審，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計業(yè)務(wù)，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計目標(biāo)。三是規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告和后續(xù)工作。捆綁審計應(yīng)根據(jù)不同類型的審計情況分別出具審計報告，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告不能僅簡單反映本次審計發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)側(cè)重于總體評價被審計領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，通過寫實(shí)評價或量化評價方式，突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計特點(diǎn)。審計機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照新規(guī)要求履行相關(guān)審計后續(xù)工作，重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果報告等結(jié)論性文書質(zhì)量，通過編制“重要問題經(jīng)濟(jì)責(zé)任清單”等方式，更加清晰明確地反映被審計領(lǐng)導(dǎo)人員承擔(dān)責(zé)任情況。

（三）改進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作方法

新規(guī)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)突出對領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任全過程的監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)人員貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等內(nèi)容的審計監(jiān)督，對審計中發(fā)現(xiàn)問題的原因進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入的分析。這些變化都對審計查證方法提出更高要求。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)在傳統(tǒng)審計方法基礎(chǔ)上，不斷改進(jìn)方式和創(chuàng)新方法，積極適應(yīng)新規(guī)對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的要求和各種變化。一是審前調(diào)查要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“人格化”特點(diǎn)。審前調(diào)查中，在系統(tǒng)調(diào)查被審計單位基本情況的基礎(chǔ)上，還要重視對領(lǐng)導(dǎo)人員履職特點(diǎn)的了解，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間的領(lǐng)導(dǎo)分工情況、分管部門或單位相關(guān)情況，領(lǐng)導(dǎo)人員的決策權(quán)限和“三重一大”事項(xiàng)等決策流程，領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間單位發(fā)生的重大改革等經(jīng)營管理事件等。二是審計方案要突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重點(diǎn)內(nèi)容。按照新規(guī)要求，審計方案在編制過程中應(yīng)合理設(shè)置各方面內(nèi)容對應(yīng)查證要點(diǎn)，注重其深度和廣度，推動審計重點(diǎn)從財務(wù)收支領(lǐng)域向經(jīng)營管理領(lǐng)域發(fā)展，加強(qiáng)對貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，以及企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等相關(guān)情況的查證力度，細(xì)化相關(guān)內(nèi)容，明確查證要求。三是要對審計現(xiàn)場工作流程進(jìn)行優(yōu)化和再造。改變傳統(tǒng)審計組進(jìn)點(diǎn)就“埋頭看賬”的慣性做法，合理分配現(xiàn)場審計資源。在傳統(tǒng)財務(wù)賬項(xiàng)審計的基礎(chǔ)上，結(jié)合被審計領(lǐng)導(dǎo)人員履職特點(diǎn)，聚焦黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策決策部署看領(lǐng)導(dǎo)人員的令行禁止和落實(shí)情況，聚焦企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略情況看領(lǐng)導(dǎo)人員干事創(chuàng)業(yè)能力，聚焦重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策情況看領(lǐng)導(dǎo)人員決策是否合規(guī)等。四是涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的重大問題要進(jìn)一步提高查證深度。在審計問題本身查深查透的基礎(chǔ)上，還要充分了解國家政策和規(guī)章制度的發(fā)展變化情況，全面掌握涉及責(zé)任界定問題出現(xiàn)的背景和歷史條件，從目的正當(dāng)、禁止排除、程序合規(guī)、行為合法、結(jié)果合理等維度分析研判，為提出客觀公正的審計結(jié)論提供依據(jù)。

（四）健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價機(jī)制

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的核心環(huán)節(jié)，要通過定性評價和定量評價相結(jié)合的方式，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價的科學(xué)性和權(quán)威性。一是建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價體系。通過選用合適的評價方法，制定科學(xué)的評價指標(biāo)和得分權(quán)重，探索推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計量化評價工作。二是建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計容錯免責(zé)機(jī)制。認(rèn)真貫徹落實(shí)“三個區(qū)分開來”重要要求，在全面充分審計查證的基礎(chǔ)上，對于符合“三個區(qū)分開來”情況的問題，做到有記錄、可追溯、可檢查，使審計結(jié)論經(jīng)得起檢驗(yàn)。三是建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題案例庫。將典型性、普遍性問題整理入庫，結(jié)合企業(yè)實(shí)際逐步建立起對領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題責(zé)任界定和評價的數(shù)據(jù)資料，并通過一定時間的積累和數(shù)據(jù)分析，提煉總結(jié)規(guī)律，確保評價標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、穩(wěn)定、有公信力。

（五）提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計人員素質(zhì)

一是提高站位，認(rèn)真學(xué)習(xí)新規(guī)。深入領(lǐng)會中央對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的指導(dǎo)思想和職責(zé)定位，研究修訂前后制度的具體變化及重要意義，把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督的重要制度性安排，是從嚴(yán)治黨對領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督的關(guān)鍵手段。二是增強(qiáng)對宏觀政策的把控能力。新規(guī)對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作提出了較高的要求，特別是在貫徹“三個區(qū)分開來”重要要求上，需要對各維度進(jìn)行深入分析研判，結(jié)合問題發(fā)生的時代背景、政策環(huán)境、制度變化等進(jìn)行綜合評價，審計人員需要進(jìn)一步提高宏觀思維、辯證思維、法治思維的能力，提出經(jīng)得起時代檢驗(yàn)的審計結(jié)論。三是強(qiáng)化信息化審計能力。在既要完成審計全覆蓋任務(wù)、又要確保審計質(zhì)量的情況下，全面推動審計信息化是破題的關(guān)鍵。審計人員要熟練掌握并運(yùn)用審計信息系統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象管理、計劃管理、項(xiàng)目管理等方面提高效率。同時，利用信息系統(tǒng)開展遠(yuǎn)程審計和大數(shù)據(jù)分析，提高現(xiàn)場審計查證工作的質(zhì)量和效率。

當(dāng)然，新規(guī)的各方面變化對組織開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計具有不同程度的影響，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方式方法變化的研究也絕不止于以上內(nèi)容。比如，在責(zé)任界定的變化、審計評價的變化、審計結(jié)果運(yùn)用的變化，甚至組織協(xié)調(diào)的變化、審計實(shí)施程序的變化等方面都大有文章可做。要將現(xiàn)有理論研究成果用于指導(dǎo)實(shí)踐，促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的質(zhì)量和水平。同時，還要結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作遇到的新情況新問題，及時總結(jié)和提煉，繼續(xù)探索創(chuàng)新，為推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度的進(jìn)一步完善貢獻(xiàn)力量。

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