從中國聯(lián)通混合所有制改革看國資管理模式的轉(zhuǎn)變

王鵬+王勇

摘要：文章通過分析當(dāng)前國企改革的發(fā)展歷程，梳理了傳統(tǒng)國資委模式和匯金模式的背景、特征、以及模式中存在優(yōu)勢和劣勢，繼而以聯(lián)通的混合所有制改革為例，深入分析和探討了當(dāng)前混合所有制改革中所面臨的問題與挑戰(zhàn)。由此，提出了未來國資管理的模式可能會(huì)走向多家國資股權(quán)共同管理的國有企業(yè)改革方向。

關(guān)鍵詞：“傳統(tǒng)模式”；“匯金模式”；“混改模式”；“聯(lián)通混改”

一、 引言

國企改革是我國所有制改革的核心議題。自1978年改革開放以來，國企改革的軌跡主要經(jīng)歷了放權(quán)讓利、兩權(quán)分離、國企改制和股份制改革深化四個(gè)時(shí)期和階段。在不同階段時(shí)期，國企改革的思路和國資管理的辦法，在解決國資管理遇到的矛盾方面，都發(fā)揮了重要作用（劉偉，2017）。隨著我國國企發(fā)展走向新的歷史時(shí)期，面臨“政企不分”、“國企活力不足”等新矛盾、新問題，2013年，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將混合所有制經(jīng)濟(jì)上升到“中國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”的高度。經(jīng)過幾年的探索，國企的混合所有制改革取得了較大進(jìn)展。2017年8月20日，中國聯(lián)通集團(tuán)正式公布了混合所有制改革方案，開啟了混改模式的新探索和嘗試。我國國資管理的模式和特征是什么？不同模式的解決問題和癥結(jié)在何處？混合所有制改革的優(yōu)勢和面臨的問題是什么？聯(lián)通混改模式帶給國資管理的新思路和新方向又是什么？本文將對(duì)以上幾個(gè)問題展開論述。

二、 傳統(tǒng)國資管理模式分析

1. 傳統(tǒng)模式的歷史與現(xiàn)狀。目前大部分的中央企業(yè)是由國資委來統(tǒng)一管理的，本文稱此種管理模式為傳統(tǒng)國資管理模式（簡稱“傳統(tǒng)模式”）。原來中央各行業(yè)管理部門不僅管理各行業(yè)的政策而且管理中央企業(yè)，多角色管理導(dǎo)致“誰都管，誰都不負(fù)責(zé)”的局面，進(jìn)而導(dǎo)致了“內(nèi)部控制人”問題嚴(yán)重和國有資產(chǎn)的流失問題嚴(yán)重（周其仁，2000）。國資委是作為實(shí)現(xiàn)政企分開的手段而設(shè)立的，其定位是作為出資人單純行使股東權(quán)利，實(shí)現(xiàn)與其它職能部門的行政干預(yù)相分離。2003年3月，國資委成立，代表國家履行出資人職責(zé)，對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)管，對(duì)中央企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核和獎(jiǎng)懲，并對(duì)地方國資指導(dǎo)和監(jiān)督（楊國亮等，2011）。

傳統(tǒng)模式無論是在國家宏觀調(diào)控方面還是國企兼并和重組過程中都發(fā)揮了巨大的作用（楊國亮等，2011）。截至2016年底，中央企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到50.5萬億元，和五年前相比增加了80%；近五年效益是6.4萬億元，增加30.6%。中央企業(yè)在2017年1月份～8月份繼續(xù)保持良好態(tài)勢。

2. 傳統(tǒng)模式的特征與優(yōu)勢。從政企關(guān)系方面來看，設(shè)立一個(gè)政府部門統(tǒng)一對(duì)中央企業(yè)進(jìn)行管理，“管人、管事、管資產(chǎn)”，是我國國有資產(chǎn)管理體制改革在政府層面上將社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)管理職能分開方面邁出的重要一步；從股權(quán)結(jié)構(gòu)方面來看，由國資委所管理中央企業(yè)母公司均為國資委全資企業(yè)，保證了國有企業(yè)的出資人明確到位。從治理機(jī)制來看，央企母公司基本都設(shè)立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，具備了現(xiàn)代企業(yè)的基本特征。中央企業(yè)董監(jiān)高等高管人選由國家行政機(jī)構(gòu)直接任免。由國資委制定相關(guān)的規(guī)則和制度，對(duì)中央企業(yè)的日常經(jīng)營和商業(yè)決策進(jìn)行監(jiān)督和管理，極大加強(qiáng)了對(duì)中央企業(yè)的管控。

傳統(tǒng)模式較好地克服了原來國有資產(chǎn)管理的“多頭管理”與“內(nèi)部控制人”兩大弊端，緩解了國有資產(chǎn)所有者缺位或者虛位的問題。傳統(tǒng)模式能夠保證國有企業(yè)的出資人明確到位，極大強(qiáng)化了政府管理的力量。從國資委成立以來，各地政府也成立了地方國資委，統(tǒng)一管理地方的國屬企業(yè)，加強(qiáng)了對(duì)全國國資的管理。

3. 傳統(tǒng)模式政企不分的問題突出。然而國資委自成立以來一直陷于“老板加婆婆”，“多重管理、管理得過深過細(xì)”的批評(píng)中。其最主要的問題是沒有理順政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系，未達(dá)到政企分開的目的。從治理機(jī)制上來看，國資委所管中央企業(yè)的高管由國資委來任命，或由中組部任命，國資委參與選聘，與現(xiàn)代企業(yè)以股東會(huì)為中心的治理機(jī)制相違背。政府部門集出資人代表、監(jiān)管者和規(guī)則制定者三重身份且同時(shí)履行出資人職責(zé)、監(jiān)管職責(zé)及相關(guān)規(guī)則制定職責(zé)，存在身份錯(cuò)位和職責(zé)沖突。此外，傳統(tǒng)模式是采用中央企業(yè)全為國有獨(dú)資，不利于引入其他資本。

綜上，傳統(tǒng)模式解決了國有資產(chǎn)管理中存在的“多頭管理”與“內(nèi)部控制人”兩大弊端。然而，傳統(tǒng)模式的政企不分和一“委”獨(dú)大，導(dǎo)致的生產(chǎn)效率低下等問題亟待解決。而之后建立的匯金模式為國資管理提供了另外一個(gè)啟示。

三、 匯金模式分析

1. 匯金模式的歷史與現(xiàn)狀。為了解決傳統(tǒng)模式政企不分的問題，探索市場化的治理機(jī)制，2003年12月，由國家出資設(shè)立了國有獨(dú)資公司——中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司（以下簡稱“匯金公司”，本文對(duì)匯金公司管理國資的模式稱為“匯金模式”）。匯金公司根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，對(duì)國有重點(diǎn)金融企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，以出資額為限代表國家依法對(duì)國有重點(diǎn)金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)，實(shí)現(xiàn)國有金融資產(chǎn)保值增值，通過派出董事、監(jiān)事來參與公司治理，不干預(yù)其控股的國有重點(diǎn)金融企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)。

成立十余年間，匯金模式使金融資產(chǎn)保持高速增長，掌控了金融資產(chǎn)的半壁江山。截止到2016年底，匯金公司總資產(chǎn)為41 137.71億元，營業(yè)總收入4 723.39億元。匯金公司直接持有19家控參股機(jī)構(gòu)股權(quán)，控參股公司資產(chǎn)總額約為103萬億元，約占國內(nèi)金融業(yè)總資產(chǎn)的一半。2003年～2016年，匯金公司累計(jì)實(shí)現(xiàn)凈利潤3.6萬億元，年均凈資產(chǎn)收益率達(dá)16%，年均國有資本保值增值率達(dá)118%，實(shí)現(xiàn)了國有金融資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。

2. 匯金模式的特征與改進(jìn)。從政企關(guān)系方面來看，匯金模式對(duì)國有重點(diǎn)金融企業(yè)股權(quán)投資，并由國務(wù)院授權(quán)，匯金公司作為一個(gè)資產(chǎn)管理平臺(tái)，對(duì)各金融央企進(jìn)行管理，形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開。從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，匯金模式是由匯金公司做金融央企的大股東，作為政府出資人的代表來對(duì)各金融央企進(jìn)行治理。同時(shí)，金融央企實(shí)行股份制改造，引入多元化的股東，放大了國有資本功能。從治理機(jī)制方面來看，匯金公司是以出資額為限對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，賦予中央金融企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，通過派出董事、監(jiān)事，對(duì)企業(yè)的重大決策和事項(xiàng)進(jìn)行影響和監(jiān)管。這種做法減少政府部門的直接干預(yù)，有利于維護(hù)市場公平，提升企業(yè)運(yùn)行效率（張婕妤，2015）。

匯金模式是對(duì)國有資產(chǎn)管理模式的新嘗試。對(duì)比于傳統(tǒng)模式，匯金模式探索以管資本為主的模式。從政企關(guān)系來看，以企業(yè)作為國有金融資產(chǎn)的出資人代表，形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開，一定程度上屏蔽了政府行政干預(yù)。從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，匯金模式是政府授權(quán)匯金公司以控股股東身份治理金融央企，同時(shí)引入多元化股東，推動(dòng)銀行股份制改造，放大了國有資本功能（張婕妤，2015）。從治理機(jī)制來看，匯金公司引入多元化的股東來參與金融企業(yè)的治理，更有利于公司治理的不斷完善；派出董事、監(jiān)事的做法也符合市場規(guī)律。

3. 匯金模式“國資獨(dú)大”的問題仍沒有改變。匯金模式相比傳統(tǒng)模式有著一定的優(yōu)勢和成效，但也存在以下的問題和不足：

首先，從股權(quán)關(guān)系上看，匯金公司以及財(cái)政部共同對(duì)金融央企持股，其兩者比例之和均高于70%，其他社會(huì)資本只能做財(cái)務(wù)投資，對(duì)公司的決策并沒有實(shí)質(zhì)性的作用，大大打消了其他股東的積極性。

此外，匯金模式市場化程度更高，但沒有完全擺脫傳統(tǒng)行政管理，如人事管理等方面仍具有較強(qiáng)烈的行政色彩，中央金融企業(yè)的人事權(quán)隸屬于中組部和銀監(jiān)會(huì)，董事長、行長、監(jiān)事長的任免權(quán)都?xì)w上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門管轄。在財(cái)務(wù)管理中，財(cái)政部對(duì)匯金公司一直進(jìn)行著比較嚴(yán)格的財(cái)務(wù)監(jiān)管，與其出資人的身份明顯不符。在公司治理上，匯金公司派出的董事很多是相關(guān)管理部門的領(lǐng)導(dǎo)，其董事的業(yè)務(wù)和專業(yè)化水平與公司的發(fā)展實(shí)際需求相距甚遠(yuǎn)。中央金融企業(yè)的高管由政府任命，受到限薪等政策的制約，難以激發(fā)員工的干事創(chuàng)業(yè)的熱情，不利于吸引人才和留住人才。

總之，匯金模式是傳統(tǒng)模式之后的另一種國資管理模式探索，其積極意義在于有一定的市場化管理效果，比較貼近“管資本”的理想模式，然而同樣存在著政企不分和國資“一家獨(dú)大”等問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

四、 混改模式的優(yōu)勢和挑戰(zhàn)

1. 混合所有制的內(nèi)涵、歷史和現(xiàn)狀?；旌纤兄品譃楹暧^和微觀兩方面。宏觀上，混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)制度的基本形態(tài)。微觀上講，混合所有制是企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的一種形式，指的是不同所有制資本交叉持股，共同成為企業(yè)的股東（黃速建，2014；余菁，2014）。本文是從微觀層面來討論混合所有制改革。

“混合所有制”概念在我國第一次提出，是在1993年十四屆三中全會(huì)。在之后的“十五大”、“十六大”和“十六屆三中全會(huì)”等文件中，均對(duì)混合所有制有所闡述。在2013 年十八屆三中全會(huì)將混合所有制經(jīng)濟(jì)上升到“中國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”的高度。從國企改革層面上講，推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的目的是引領(lǐng)國企形成更加合理有效的股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)，使國企建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

截止到2016年底，中央企業(yè)及下屬企業(yè)中混合所有制企業(yè)占比例達(dá)到68.9%；省級(jí)國資委所出資企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)中混合所有制企業(yè)占比達(dá)到47%。但是混合所有制的改革依然存在其局限，所以國家在2017年依然強(qiáng)調(diào)“混改是國企改革重要突破口”、“2017年將是‘混改攻堅(jiān)之年”。2017年8月，中國聯(lián)通的混合所有制改革，突破了原來的混合所有制模式，是我國深化混合所有制的標(biāo)志事件，也對(duì)未來國資管理模式有更多的啟示。以下將先分析混合所有制的國資管理模式（簡稱“混改模式”），再探討聯(lián)通混改模式（簡稱“聯(lián)通模式”）。

2. 混改模式的特征和改進(jìn)。政企關(guān)系明晰?；旄哪Ｊ揭敕枪匈Y本參與公司的治理，更好的屏蔽政府部門對(duì)國有企業(yè)的直接干預(yù)，有利于國企更好的市場化運(yùn)作。首先，國家一些政治目標(biāo)無法通過行政手段執(zhí)行；其次，非國有股東參與經(jīng)營者的選聘，杜絕了組織部門以行政方式選擇經(jīng)營者的可能性。通過引進(jìn)不受政府部門干預(yù)的非國有股東，混改模式比匯金模式更進(jìn)一步的屏蔽了政府部門干預(yù)，有助于推動(dòng)國有企業(yè)“去行政化”、有助于打破“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”和“彈簧門”等問題（黃速建，2014）。

股權(quán)結(jié)構(gòu)合理。匯金模式中匯金公司和財(cái)政部持有大量股份，混改模式是盡量排除政府部門的持股，通過讓非公有資本參股國有資本，放大國有資本功能，降低國企的杠桿；另一方面，非國有股東與國有資本共同參與市場競爭，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同致力于國有資本的保值增值。

治理機(jī)制有效?；旄哪Ｊ皆谥贫仍O(shè)計(jì)上，解決了“政企不分”和國企“一股獨(dú)大”等問題，（這些問題在傳統(tǒng)模式和匯金模式中都有體現(xiàn)），使國企更具活力，達(dá)到了治理增效、注資保效、令國資保值增值的目的（唐克敏，2015）?；旄哪Ｊ轿鐣?huì)資本和機(jī)構(gòu)資本的加入，會(huì)改善“內(nèi)部人控制和監(jiān)管失效”等突出矛盾性問題，進(jìn)一步改善國有企業(yè)的治理模式，激發(fā)國有企業(yè)的活力（黃速建，2014）。

3. 聯(lián)通案例。2017年8月20日晚，中國聯(lián)通將價(jià)值約780億元的混改方案公之于眾，打響央企母公司混改第一槍。

從政企關(guān)系來看，中國聯(lián)通的股東將根據(jù)持股比例選聘董事，優(yōu)化多元董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)。明確董事會(huì)核心地位和重大決策、人事薪酬等方面的權(quán)力，接受股東大會(huì)、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。這些舉措令政府部門只能通過聯(lián)通集團(tuán)所持的股比來對(duì)中國聯(lián)通施加影響，讓公司最大程度的屏蔽了來自于政府的行政管理，較好實(shí)現(xiàn)了國資管理的政企分開。

從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，打破了國資“一股獨(dú)大”的局面。聯(lián)通集團(tuán)將35%的股權(quán)讓給民營企業(yè)，中國聯(lián)通從國資“一股獨(dú)大”走向分散股權(quán)時(shí)代。這種做法讓社會(huì)資本大量參與，放大了國有資本功能。由于不再是僅僅成為財(cái)務(wù)投資的小股東，調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的積極性。

從公司治理來看，聯(lián)通模式強(qiáng)調(diào)“同股同權(quán)”，給予社會(huì)資本董事會(huì)席位，并且充分放權(quán)給董事會(huì)來治理公司，讓社會(huì)資本能夠真正參與到公司治理中，使得中國聯(lián)通可以充分體現(xiàn)國企的社會(huì)效益和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益；同時(shí)由于調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的積極性，相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)公司、垂直行業(yè)公司和相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金積極入股，混改后的中國聯(lián)通將有進(jìn)一步拓展業(yè)務(wù)空間的潛力，有利于實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，能夠有效地提高國企公司運(yùn)營業(yè)績（郝陽等，2017；胡永剛等，2016）。

此外，聯(lián)通模式中比傳統(tǒng)模式和匯金模式突出的是，在國企混改配套機(jī)制方面，推出了經(jīng)理層市場化選聘機(jī)制、員工激勵(lì)計(jì)劃等機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制是現(xiàn)代企業(yè)管理制度重要組成部分。中國聯(lián)通的高管市場化選聘，將不會(huì)受到政府行政任免的干預(yù)，以及國企限薪制度的限制。員工激勵(lì)計(jì)劃提出“擬包括公司董事、高級(jí)管理人員以及對(duì)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接影響的管理人員和技術(shù)骨干等”，讓核心員工成為國資企業(yè)的主人，將企業(yè)發(fā)展與個(gè)人利益掛鉤，激發(fā)企業(yè)活力與創(chuàng)新力，更有效地釋放體制機(jī)制的活力。

總之，雖然混改模式不是一個(gè)新概念，是在國家不斷探索國資管理的背景下提出的，比以前國資管理的模式有更多的優(yōu)勢；隨之而來的聯(lián)通模式，則是在不斷總結(jié)混改經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)一步嘗試。中國聯(lián)通作為一家通訊行業(yè)的央企，其混改方案有自身的特殊性，但其在公司治理方面共性的優(yōu)點(diǎn)可以作為模板進(jìn)行推廣，相信該模式會(huì)給以后的國資管理帶來更新的理念。

五、 總結(jié)和展望

本文回顧了我國對(duì)傳統(tǒng)模式、匯金模式再到混改模式以及聯(lián)通模式等幾種國資管理模式。國資管理模式從政府機(jī)構(gòu)直接管理企業(yè)的二層結(jié)構(gòu)，過渡到由政府機(jī)構(gòu)管理國有資本控股公司，再由國有資本控股公司對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行管理的三層結(jié)構(gòu)。股權(quán)結(jié)構(gòu)由政府獨(dú)資、到政府和企業(yè)共同持股控股，再到不同所有制資本共同管理公司。公司治理上由政府直接任免中央企業(yè)的董監(jiān)高，到政府和企業(yè)同時(shí)參與中央企業(yè)的董監(jiān)高任免，再到由董事會(huì)負(fù)責(zé)公司高管的聘任。幾個(gè)方面都體現(xiàn)了我國對(duì)國資管理模式的不斷改良過程。

中國聯(lián)通混改落地將帶動(dòng)國企改革節(jié)奏加快，從中我們也能夠窺探到一些未來國資管控思路的方向：

一是央企母公司的改革不一定只有合并重組，也可以通過混改的方式，放大國有資本功能，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。隨著2017年底央企母公司公司制改制后，相信會(huì)有更多的央企參與到混改中來。

二是未來壟斷領(lǐng)域的央企也可以分類改革，進(jìn)行混改，國資大股東不一定要處于絕對(duì)控股地位。將會(huì)有更多的壟斷領(lǐng)域央企參與混改，股權(quán)比例將會(huì)比較靈活，可能過渡到相對(duì)控股。

三是本次中國聯(lián)通的混改方案中，聯(lián)通集團(tuán)、中國人壽和國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金的持股比例為52.7%，在股權(quán)多元化的同時(shí)，多家國資股權(quán)之和依然對(duì)中國聯(lián)通保持控股，也是一個(gè)制度創(chuàng)新?？赡芪磥韲Y管理的模式會(huì)走向多家國資股權(quán)共同管理國有企業(yè)的方向。

四是未來的國資改革，將會(huì)設(shè)計(jì)越來越市場化、科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，充分釋放體制機(jī)制的活力。

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作者簡介：王勇（1974-），男，漢族，江蘇省徐州市人，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副教授、副所長，清華大學(xué)民生經(jīng)濟(jì)研究院執(zhí)行副院長，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系博士后，研究方向?yàn)椴┺恼?、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)理論；王鵬（1983-），男，漢族，吉林省長春市人，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院博士后科研流動(dòng)站博士后，中核華建資產(chǎn)管理有限公司總經(jīng)理助理，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，清華大學(xué)工學(xué)博士，研究方向?yàn)槠髽I(yè)治理、國企改革、混合所有制。

收稿日期：2017-11-11。