實施城市更新行動

王蒙徽

編者按：黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動。這是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略高度，準確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進一步提升城市發(fā)展質量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務。為幫助住房和城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)廣大干部職工深刻領會實施城市更新行動的重要意義、目標任務和工作要求，現將住房和城鄉(xiāng)建設部黨組書記、部長王蒙徽撰寫的《實施城市更新行動》解讀文章（已收錄在人民出版社出版的《〈中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔導讀本》中）全文轉載，供學習參考。

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動，這是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略高度，準確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進一步提升城市發(fā)展質量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務。我們要深刻領會實施城市更新行動的豐富內涵和重要意義，在全面建設社會主義現代化國家新征程中，堅定不移實施城市更新行動，推動城市高質量發(fā)展，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

一、實施城市更新行動的重要意義

城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市建設既是貫徹落實新發(fā)展理念的重要載體，又是構建新發(fā)展格局的重要支點。實施城市更新行動，推動城市結構調整優(yōu)化和品質提升，轉變城市開發(fā)建設方式，對全面提升城市發(fā)展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，具有重要而深遠的意義。

（一）實施城市更新行動，是適應城市發(fā)展新形勢、推動城市高質量發(fā)展的必然要求。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進程波瀾壯闊，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展史上的偉大奇跡。2019 年我國常住人口城鎮(zhèn)化率60.6%，已經步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展進入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。從國際經驗和城市發(fā)展規(guī)律看，這一時期城市發(fā)展面臨許多新的問題和挑戰(zhàn)，各類風險矛盾突出。我們不僅要解決城鎮(zhèn)化過程中的問題，還要更加注重解決城市發(fā)展本身的問題，制定實施相應政策措施和行動計劃，走出一條內涵集約式高質量發(fā)展的新路。

（二）實施城市更新行動，是堅定實施擴大內需戰(zhàn)略、構建新發(fā)展格局的重要路徑。城市是擴內需補短板、增投資促消費、建設強大國內市場的重要戰(zhàn)場。城市建設是現代化建設的重要引擎，是構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的重要支點。我國城鎮(zhèn)生產總值、固定資產投資占全國比重均接近90%，消費品零售總額占全國比重超85%。實施城市更新行動，謀劃推進一系列城市建設領域民生工程和發(fā)展工程，有利于充分釋放我國發(fā)展的巨大潛力，形成新的經濟增長點，培育發(fā)展新動能，暢通國內大循環(huán)，促進我國經濟長期持續(xù)健康發(fā)展。

（三）實施城市更新行動，是推動城市開發(fā)建設方式轉型、促進經濟發(fā)展方式轉變的有效途徑。城市建設是貫徹落實新發(fā)展理念、推動高質量發(fā)展的重要載體。隨著我國經濟發(fā)展由高速增長階段進入高質量發(fā)展階段，過去“大量建設、大量消耗、大量排放”和過度房地產化的城市開發(fā)建設方式已經難以為繼。實施城市更新行動，推動城市開發(fā)建設方式從粗放型外延式發(fā)展轉向集約型內涵式發(fā)展，將建設重點由房地產主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造，促進資本、土地等要素根據市場規(guī)律和國家發(fā)展需求進行優(yōu)化再配置，從源頭上促進經濟發(fā)展方式轉變。

（四）實施城市更新行動，是推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。在經濟高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進過程中，我國城市發(fā)展注重追求速度和規(guī)模，城市規(guī)劃建設管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環(huán)境質量不高，一些大城市“城市病”問題突出。在這次新冠肺炎疫情中，城市建設領域的一些問題和短板更加凸顯。通過實施城市更新行動，及時回應群眾關切，著力解決“城市病”等突出問題，補齊基礎設施和公共服務設施短板，推動城市結構調整優(yōu)化，提升城市品質，提高城市管理服務水平，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

二、實施城市更新行動的目標任務

實施城市更新行動，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質量、人民生活質量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。主要任務包括：

（一）完善城市空間結構。健全城鎮(zhèn)體系，構建以中心城市、都市圈、城市群為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，落實重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進國土空間均衡開發(fā)。建立健全區(qū)域與城市群發(fā)展協(xié)調機制，充分發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢，促進城市分工協(xié)作，強化大城市對中小城市輻射帶動作用，有序疏解特大城市非核心功能。推進區(qū)域重大基礎設施和公共服務設施共建共享，建立功能完善、銜接緊密的城市群綜合立體交通等現代設施網絡體系，提高城市群綜合承載能力。

（二）實施城市生態(tài)修復和功能完善工程。堅持以資源環(huán)境承載能力為剛性約束條件，以建設美好人居環(huán)境為目標，合理確定城市規(guī)模、人口密度，優(yōu)化城市布局，控制特大城市中心城區(qū)建設密度，促進公共服務設施合理布局。建立連續(xù)完整的生態(tài)基礎設施標準和政策體系，完善城市生態(tài)系統(tǒng)，保護城市山體自然風貌，修復河湖水系和濕地等水體，加強綠色生態(tài)網絡建設。補足城市基礎設施短板，加強各類生活服務設施建設，增加公共活動空間，推動發(fā)展城市新業(yè)態(tài)，完善和提升城市功能。

（三）強化歷史文化保護，塑造城市風貌。建立城市歷史文化保護與傳承體系，加大歷史文化名勝名城名鎮(zhèn)名村保護力度，修復山水城傳統(tǒng)格局，保護具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風貌，推進歷史文化遺產活化利用，不拆除歷史建筑、不拆真遺存、不建假古董。全面開展城市設計工作，加強建筑設計管理，優(yōu)化城市空間和建筑布局，加強新建高層建筑管控，治理“貪大、媚洋、求怪”的建筑亂象，塑造城市時代特色風貌。

（四）加強居住社區(qū)建設。居住社區(qū)是城市居民生活和城市治理的基本單元，要以安全健康、設施完善、管理有序為目標，把居住社區(qū)建設成為滿足人民群眾日常生活需求的完整單元。開展完整居住社區(qū)設施補短板行動，因地制宜對居住社區(qū)市政配套基礎設施、公共服務設施等進行改造和建設。推動物業(yè)服務企業(yè)大力發(fā)展線上線下社區(qū)服務業(yè)，滿足居民多樣化需求。建立黨委領導、政府組織、業(yè)主參與、企業(yè)服務的居住社區(qū)治理機制，推動城市管理進社區(qū)，提高物業(yè)管理覆蓋率。開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動，發(fā)揮居民群眾主體作用，共建共治共享美好家園。

（五）推進新型城市基礎設施建設。加快推進基于信息化、數字化、智能化的新型城市基礎設施建設和改造，全面提升城市建設水平和運行效率。加快推進城市信息模型（CIM）平臺建設，打造智慧城市的基礎操作平臺。實施智能化市政基礎設施建設和改造，提高運行效率和安全性能。協(xié)同發(fā)展智慧城市與智能網聯(lián)汽車，打造智慧出行平臺“車城網”。推進智慧社區(qū)建設，實現社區(qū)智能化管理。推動智能建造與建筑工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，建設建筑產業(yè)互聯(lián)網，推廣鋼結構裝配式等新型建造方式，加快發(fā)展“中國建造”。

（六）加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程。全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，進一步摸清底數，合理確定改造內容，科學編制改造規(guī)劃和年度改造計劃，有序組織實施，力爭到“十四五”期末基本完成2000 年前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務。不斷健全統(tǒng)籌協(xié)調、居民參與、項目推進、長效管理等機制，建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制，完善項目審批、技術標準、存量資源整合利用、財稅金融土地支持等配套政策，確保改造工作順利進行。

（七）增強城市防洪排澇能力。堅持系統(tǒng)思維、整體推進、綜合治理，爭取“十四五”期末城市內澇治理取得明顯成效。統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設，將山水林田湖草生態(tài)保護修復和城市開發(fā)建設有機結合，提升自然蓄水排水能力。統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災，系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設，打造生態(tài)、安全、可持續(xù)的城市水循環(huán)系統(tǒng)。統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作，科學規(guī)劃和改造完善城市河道、堤防、水庫、排水系統(tǒng)設施，加快建設和完善城市防洪排澇設施體系。

（八）推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設?？h城是縣域經濟社會發(fā)展的中心和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵節(jié)點，在推動就地城鎮(zhèn)化方面具有重要作用。實施強縣工程，大力推動縣城提質增效，加強縣城基礎設施和公共服務設施建設，改善縣城人居環(huán)境，提高縣城承載能力，更好吸納農業(yè)轉移人口。建立健全以縣為單元統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展體系、服務體系、治理體系，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展，統(tǒng)籌布局縣城、中心鎮(zhèn)、行政村基礎設施和公共服務設施，建立政府、社會、村民共建共治共享機制。

三、完善住房制度

堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力解決住房結構性供給不足的矛盾，完善住房市場體系和住房保障體系，基本建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推動實現全體人民住有所居。

（一）穩(wěn)妥實施房地產長效機制方案。因城施策，落實城市主體責任，健全政策協(xié)同機制、省部市聯(lián)動機制、監(jiān)測預警機制、市場監(jiān)管機制和輿論引導機制，建立房地產金融審慎管理制度，全面開展房地產市場調控評價考核工作，著力穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期，促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

（二）完善住房保障體系。加快構建以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系，結合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)改造，有效增加保障性住房供應。以解決新市民住房困難為出發(fā)點，大力發(fā)展租賃住房，完善長租房政策，擴大小戶型、低租金的保障性租賃住房供給，探索支持利用集體建設用地按照規(guī)劃建設租賃住房。

（三）完善土地出讓收入分配機制。以住房需求為導向配置土地資源，增加住房建設用地供給，優(yōu)化住房供應結構。深化土地供給側結構性改革，建立以需求定供給、以效益定供給的城市建設用地供應機制，提高土地利用效益。

（四）改革完善住房公積金制度。擴大繳存范圍，覆蓋新市民群體。優(yōu)化使用政策，為發(fā)展租賃住房和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提供資金支持。進一步加強住房公積金管理信息化建設，提高監(jiān)管服務水平。

（五）提升住房品質。完善住房建設標準規(guī)范，加強質量安全監(jiān)管，提高住房設計和建造水平，建設功能完善、綠色宜居、健康安全的高品質住房，不斷改善人民群眾住房條件和居住環(huán)境。

四、提高城市治理水平

城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，要大幅提升城市科學化、精細化、智能化治理水平，切實提高特大城市風險防控能力。

（一）創(chuàng)新城市治理方式。運用新一代信息技術建設城市綜合運行管理服務平臺，加強對城市管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調、指揮監(jiān)督、綜合評價，推行城市治理“一網統(tǒng)管”。從群眾身邊小事抓起，以繡花功夫加強城市精細化管理。

（二）深化城市管理體制改革。建立健全黨委政府統(tǒng)籌協(xié)調、各部門協(xié)同合作、指揮順暢、運行高效的城市管理體系，堅持依法治理，注重運用法治思維和法治方式解決城市治理突出問題，加強城市管理執(zhí)法隊伍建設，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（三）加強特大城市治理中的風險防控。全面梳理城市治理風險清單，建立和完善城市安全運行管理機制，健全信息互通、資源共享、協(xié)調聯(lián)動的風險防控工作體系，實現對風險的源頭管控、過程監(jiān)測、預報預警、應急處置和系統(tǒng)治理。實施城市建設安全專項整治三年行動，加強城市應急和防災減災體系建設，綜合治理城市公共衛(wèi)生和環(huán)境，提升城市安全韌性，保障人民生命財產安全。

五、實施城市更新行動要做到“六個必須”

（一）必須加強黨對城市工作的領導。深入學習貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述和指示批示精神，進一步增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，全面加強黨的領導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，建立健全黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局。

（二）必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，滿足人民群眾對城市宜居生活的新期待，著力解決城市發(fā)展過程中的不平衡不充分問題，創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，始終做到城市發(fā)展為了人民、城市發(fā)展依靠人民、城市發(fā)展成果由人民共享，不斷實現人民對美好生活的向往。

（三）必須堅定不移貫徹新發(fā)展理念。適應我國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，轉變城市發(fā)展方式，將創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念貫穿實施城市更新行動的全過程和各方面，推動城市實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

（四）必須堅持“一個尊重、五個統(tǒng)籌”。認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，樹立正確的發(fā)展觀和政績觀，統(tǒng)籌城市工作的各個方面各個環(huán)節(jié)，整合各類資源，調動各方力量，提高城市工作水平，不斷增強城市的整體性、系統(tǒng)性、生長性，提高城市的承載力、宜居性、包容度。

（五）必須加快改革創(chuàng)新步伐。堅定不移深化改革，加快完善城市規(guī)劃建設管理體制機制，形成一整套與大規(guī)模存量提質改造相適應的體制機制和政策體系，健全社會公眾滿意度評價和第三方考評機制，推動城市發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，促進城市治理體系和治理能力現代化。

（六）必須用統(tǒng)籌的方法系統(tǒng)治理“城市病”。把城市作為“有機生命體”，建立完善城市體檢評估機制，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，系統(tǒng)治理“城市病”等突出問題。把城市作為巨型復雜系統(tǒng)來統(tǒng)籌安排各方面的工作，持續(xù)推動城市有機更新，促進城市全生命周期的可持續(xù)發(fā)展。