羅瑨
(珠海市自然資源與規(guī)劃技術(shù)中心,廣東 珠海 519000)
2008年《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施賦予了控制性詳細(xì)規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“控規(guī)”)作為土地出讓和建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理直接依據(jù)的法律地位。2019年,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2019〕18號(hào)),提出“詳細(xì)規(guī)劃是依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃,對(duì)具體地塊用途和強(qiáng)度做出的實(shí)施性安排,是實(shí)施空間管制、進(jìn)行國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等的依據(jù)”。因此,在新構(gòu)建的國(guó)土空間規(guī)劃體系下,控規(guī)仍是國(guó)土空間規(guī)劃意圖最終落地實(shí)施的依據(jù)和抓手,有著不可替代的地位和作用。
作為城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)出具規(guī)劃行政許可、實(shí)施規(guī)劃管理的依據(jù),控規(guī)成果的規(guī)范性和準(zhǔn)確性直接關(guān)系著行政審批的效能,而控規(guī)方案的科學(xué)性、合理性更會(huì)對(duì)城市的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響??匾?guī)編制產(chǎn)生的成果質(zhì)量問(wèn)題往往要到規(guī)劃實(shí)施階段才被發(fā)現(xiàn),規(guī)劃主管部門(mén)不得不開(kāi)展勘誤修正,甚至是通過(guò)規(guī)劃調(diào)整來(lái)彌補(bǔ),導(dǎo)致規(guī)劃管理工作面臨著巨大壓力,影響控規(guī)的法律效力。因此,開(kāi)展全面系統(tǒng)的控規(guī)技術(shù)審查十分必要。
2010年發(fā)布的《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》(中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第7號(hào))對(duì)保障控規(guī)編制質(zhì)量提出了具體要求:“組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)由有關(guān)部門(mén)和專家參加的審查會(huì)。審查通過(guò)后,組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將控制性詳細(xì)規(guī)劃草案、審查意見(jiàn)、公眾意見(jiàn)及處理結(jié)果報(bào)審批機(jī)關(guān)”。由此,許多城市建立了規(guī)劃委員會(huì)制度,在行業(yè)專家和相關(guān)專業(yè)部門(mén)組成的高水平?jīng)Q策團(tuán)體的把關(guān)下,控規(guī)編制的科學(xué)性、綜合性得到了有效保障[1]。
各地對(duì)控規(guī)技術(shù)審查都制定了相關(guān)制度予以保障,主要以組織專家會(huì)、規(guī)委會(huì)審議等形式為主,也有部分城市針對(duì)控規(guī)成果的系統(tǒng)性審查展開(kāi)了探索與實(shí)踐,有效提升了成果質(zhì)量,為規(guī)劃實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。
武漢市規(guī)劃局早在2008年印發(fā)試行《武漢市控制性詳細(xì)規(guī)劃(導(dǎo)則和細(xì)則)審查工作細(xì)則》,規(guī)定各區(qū)組織編制的控規(guī)需經(jīng)過(guò)區(qū)規(guī)劃局相關(guān)處室及技術(shù)小組的初審,明確了審查的工作流程、各環(huán)節(jié)審查內(nèi)容及技術(shù)要求。
2010年,重慶市發(fā)布《主城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃審查管理流程》,將成果審查作為報(bào)批前必要的驗(yàn)收環(huán)節(jié)。
2011年,上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局印發(fā)《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理操作規(guī)程》,明確了技術(shù)審查在規(guī)劃編制審批各環(huán)節(jié)的具體任務(wù),并組建專門(mén)的技術(shù)審查機(jī)構(gòu)——上海市規(guī)劃技術(shù)中心,對(duì)控規(guī)的成果內(nèi)容開(kāi)展技術(shù)審查。通過(guò)規(guī)范審查內(nèi)容和流程要求保障了審查的嚴(yán)肅性,分階段審查使技術(shù)審查融入控規(guī)編制管理全過(guò)程,分區(qū)分類的審查深度要求更具針對(duì)性,是后續(xù)城市開(kāi)展控規(guī)成果技術(shù)審查的范例[2,3]。
中山市2019年印發(fā)《中山市控制性詳細(xì)規(guī)劃第三方技術(shù)審查工作辦法(試行)》,借助第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)專業(yè)力量開(kāi)展審查,作為自然資源主管部門(mén)的審查報(bào)批依據(jù)之一。
2021年2月,廣東省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃管理若干指導(dǎo)意見(jiàn)(暫行)的通知》,提出“自然資源主管部門(mén)可委托具有相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方技術(shù)審查”,也對(duì)控規(guī)成果質(zhì)量的把關(guān)作出了指示要求。
根據(jù)目前技術(shù)審查機(jī)構(gòu)的性質(zhì),大體可以分為3類:(1)行政主管部門(mén)自行組織審查;(2)由下屬具備編制研究職能的事業(yè)單位(統(tǒng)稱“編研中心”)開(kāi)展審查;(3)委托具有相關(guān)資質(zhì)的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。編研中心作為自然資源主管部門(mén)下屬機(jī)構(gòu),具備較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)力量,能夠從控規(guī)編制的技術(shù)層面出發(fā),把握成果的科學(xué)性與規(guī)范性,同時(shí),也更了解行政管理需求,能將相關(guān)要求及時(shí)反饋到規(guī)劃編制層面。
自2015年10月起,珠海市在吸取先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合本地實(shí)際,建立了較為系統(tǒng)的控規(guī)技術(shù)審查工作制度,技術(shù)審查成為一項(xiàng)常態(tài)化工作。依托珠海市自然資源與規(guī)劃技術(shù)中心(以下簡(jiǎn)稱“技術(shù)中心”)的專業(yè)力量,先后出臺(tái)《珠海市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制及管理工作指引》《珠海市控制性詳細(xì)規(guī)劃入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》《珠海市自然資源局控制性詳細(xì)規(guī)劃成果技術(shù)審查制度(試行)》等規(guī)范文件,明確了控規(guī)技術(shù)審查的工作流程、審查內(nèi)容、辦理時(shí)限等相關(guān)要求。截至目前,技術(shù)中心已完成300余項(xiàng)控規(guī)項(xiàng)目的審查,有效地保障了控規(guī)成果質(zhì)量,同時(shí),積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),以下將從審查工作模式、質(zhì)量?jī)?nèi)控制度、信息化手段、監(jiān)督措施4個(gè)方面詳細(xì)闡述。
為保障控規(guī)成果編制質(zhì)量,技術(shù)審查工作貫穿整個(gè)控規(guī)編制流程:
1)現(xiàn)狀調(diào)研階段:根據(jù)規(guī)劃范圍提供基礎(chǔ)要素底版,包括相關(guān)的規(guī)劃成果、審批信息等,為控規(guī)編制單位提供準(zhǔn)確的現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料。
2)方案編制階段:根據(jù)控規(guī)編制審批流程,規(guī)委會(huì)上會(huì)前需開(kāi)展會(huì)前審查,主要對(duì)方案的合規(guī)性、各階段會(huì)議意見(jiàn)及公示意見(jiàn)的落實(shí)情況進(jìn)行把關(guān)。方案合規(guī)性審查要點(diǎn)包括:(1)上位規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容是否落實(shí);(2)專項(xiàng)規(guī)劃中各類設(shè)施的空間需求是否得到了協(xié)調(diào)和落實(shí);(3)已批的用地規(guī)劃條件是否落實(shí);(4)本次規(guī)劃與相鄰控規(guī)是否充分銜接;(5)各類公共設(shè)施的配置是否滿足相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。技術(shù)中心將以上核對(duì)結(jié)果整理形成審查報(bào)告,反饋編制單位修改完善成果,經(jīng)復(fù)核后無(wú)重大問(wèn)題方可上會(huì)。
3)成果報(bào)批階段:控規(guī)草案通過(guò)規(guī)委會(huì)審議后,需報(bào)技術(shù)中心開(kāi)展會(huì)后審查,主要對(duì)規(guī)委會(huì)會(huì)議紀(jì)要意見(jiàn)落實(shí)情況,以及成果規(guī)范性進(jìn)行把關(guān)。審查要點(diǎn)包括:成果表達(dá)是否符合控規(guī)編制技術(shù)規(guī)范相關(guān)要求;圖文表達(dá)、數(shù)據(jù)指標(biāo)前后是否一致;圖紙、圖則制圖是否規(guī)范等。以上審查意見(jiàn)也將形成審查報(bào)告,供編制單位進(jìn)一步完善成果,待修改完畢后方可上報(bào)批準(zhǔn)實(shí)施。
4)數(shù)據(jù)入庫(kù)階段:經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施后的控規(guī)需進(jìn)行成果入庫(kù),由技術(shù)中心依據(jù)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展核查,包括數(shù)據(jù)要素圖層、屬性信息的完整性、規(guī)范性,是否與批復(fù)成果一致,核查通過(guò)后將納入數(shù)據(jù)庫(kù)用于規(guī)劃管理。
與專家們憑借豐富從業(yè)閱歷做出的經(jīng)驗(yàn)判斷不同,控規(guī)成果技術(shù)審查要求客觀嚴(yán)謹(jǐn),以明文規(guī)定的規(guī)范條文、規(guī)劃要點(diǎn)作為審查依據(jù),在與相關(guān)規(guī)范、規(guī)劃成果的對(duì)比中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,因此,每一條審查意見(jiàn)的提出都應(yīng)做到“有理有據(jù)”。
為保證出具的審查報(bào)告規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn),技術(shù)中心制定了《珠海市控制性詳細(xì)規(guī)劃成果技術(shù)審查操作手冊(cè)》,對(duì)審查的技術(shù)流程、工作要求進(jìn)行規(guī)范,對(duì)審查意見(jiàn)的表述提出標(biāo)準(zhǔn)化要求,同時(shí)對(duì)審查中遇到的疑點(diǎn)、難點(diǎn)及其解決方案進(jìn)行總結(jié),匯編形成審查問(wèn)題庫(kù)納入手冊(cè),為后續(xù)審查工作的開(kāi)展提供了有效的參考依據(jù)。
此外,技術(shù)中心還建立了內(nèi)部的規(guī)劃聯(lián)審會(huì)議制度,會(huì)議由相關(guān)技術(shù)負(fù)責(zé)人及審查部門(mén)全體成員共同參加,逐條審核相關(guān)審查意見(jiàn),對(duì)于有疑義的問(wèn)題進(jìn)行著重探討,并通過(guò)咨詢相關(guān)職能科室確定最終審查意見(jiàn)。必要時(shí),會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)科室、編制單位一同參加,進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)詢和答疑,通過(guò)加強(qiáng)溝通保障了技術(shù)審查與行政管理需求的一致性。
以上內(nèi)控制度確保了審查報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)化和高質(zhì)量,也提升了審查效率。
控規(guī)技術(shù)審查涉及的資料和內(nèi)容眾多,僅靠人力很難保證審查速度,當(dāng)遇到審查任務(wù)量大、人手不足的情況時(shí),往往難以按期完成而影響審批效率。因此,技術(shù)中心利用信息化手段開(kāi)發(fā)輔助審查工具,將一些機(jī)械性的校核工作交給系統(tǒng)完成,極大地加快了審查速度。例如,輸入控規(guī)人口規(guī)??梢宰詣?dòng)生成按標(biāo)準(zhǔn)配置的設(shè)施需求數(shù)量;導(dǎo)入地塊控制指標(biāo)一覽表可以進(jìn)行自動(dòng)校核,并輸出不符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)不閉合的地塊信息;通過(guò)導(dǎo)入規(guī)劃用地方案,可與數(shù)據(jù)庫(kù)中的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等成果進(jìn)行自動(dòng)比對(duì),識(shí)別未落實(shí)規(guī)劃的地塊圖斑,并輸出對(duì)比結(jié)果,等等。
技術(shù)審查只是提升控規(guī)成果質(zhì)量的一種手段,更重要的是從編制源頭抓起,通過(guò)成果質(zhì)量與信用管理掛鉤,驅(qū)使編制單位加強(qiáng)送審前的校審工作。2017年開(kāi)始施行《珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制行業(yè)信用信息管理實(shí)施細(xì)則》,規(guī)定規(guī)劃成果質(zhì)量評(píng)價(jià)是規(guī)劃編制行業(yè)信用評(píng)價(jià)的重要依據(jù)之一,信用評(píng)分較低的編制單位及從業(yè)人員在承接珠海規(guī)劃編制項(xiàng)目時(shí)會(huì)受到一定限制。同時(shí),搭建了珠海市城鄉(xiāng)規(guī)劃信用信息管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃編制單位及人員的登記管理,控規(guī)成果質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果也將錄入系統(tǒng),由此技術(shù)審查具備了強(qiáng)有力的工作抓手。相關(guān)監(jiān)督措施實(shí)施以來(lái),單個(gè)片區(qū)控規(guī)成果規(guī)范性意見(jiàn)由2015年的100余條,下降至近期審查的平均30余條,有效地實(shí)現(xiàn)了“以審促編”,控規(guī)成果編制質(zhì)量有了明顯的提升。
珠海作為粵港澳大灣區(qū)重要節(jié)點(diǎn)城市,應(yīng)以高水平、高質(zhì)量的規(guī)劃融入灣區(qū)建設(shè),指導(dǎo)城市未來(lái)發(fā)展。珠海市自然資源與規(guī)劃技術(shù)中心經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐,在控規(guī)技術(shù)審查方面積累了一定工作經(jīng)驗(yàn),總結(jié)形成了一套較為成熟的工作模式,配套了嚴(yán)格的質(zhì)量?jī)?nèi)控機(jī)制,采用高效的信息化審查手段,并以規(guī)劃編制行業(yè)信用信息管理為抓手,有效地保障了控規(guī)成果質(zhì)量,相關(guān)方法與經(jīng)驗(yàn)也為其他城市規(guī)劃管理提供了“以審促編”的思路和參考。