珠海市海綿城市專項規(guī)劃體系分析

黃菊，朱玉璽，李埜

（珠海市規(guī)劃設(shè)計研究院，廣東 珠海 519002）

1 珠海市的基本情況

1.1 城市概況

珠海市位于廣東省南部，珠江出海口西岸，“五門”（金星門、磨刀門、雞啼門、虎跳門、崖門）之水匯流入海處，總面積約7 827 km2，其中，陸域面積約1 724 km2，海域面積約6 103 km2，設(shè)有香洲區(qū)、金灣區(qū)、斗門區(qū)3個行政區(qū)，并設(shè)立橫琴新區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高欄港經(jīng)濟區(qū)、萬山海洋開發(fā)試驗區(qū)5個經(jīng)濟功能區(qū)。

1.2 海綿城市建設(shè)基礎(chǔ)條件和重點問題

1.2.1 “低、堵、小、少、洪”導(dǎo)致城市內(nèi)澇頻發(fā)

根據(jù)珠海市各區(qū)市政維修站日常巡查和工作記錄，共統(tǒng)計出92處較為嚴重的內(nèi)澇點。內(nèi)澇原因主要有“低、堵、小、少、洪”?！暗汀保侵傅貏莸屯?；“堵”，是指出水口或下游管渠淤積、堵塞；“小”，是指部分排水管網(wǎng)標準偏?。弧吧佟?，是指雨水口偏少；“洪”，是指受山洪及洪潮水位頂托影響。

1.2.2 整體河流水質(zhì)較好，局部河段及部分河涌水污染問題突出

珠海市市域范圍內(nèi)有五福涌、黃金涌等328條內(nèi)河涌，磨刀門、雞啼門、虎跳門等11條外江水道。通過對其中146條主要河涌（約320.63 km）進行水質(zhì)檢測發(fā)現(xiàn)，整體11條外江水質(zhì)較好，基本能夠達到水環(huán)境功能區(qū)劃分要求，但146條內(nèi)河涌中有98條水質(zhì)標準低于Ⅴ類水標準，占主要內(nèi)河涌數(shù)量的67%。

另外，珠海市共排查出17條黑臭水體，共44.63 km，其中，12條重度黑臭，5條輕度黑臭。

1.2.3咸潮影響嚴重，制約供水安全

珠海市河網(wǎng)密布、河道縱橫交錯，各水道同外部海水及其相互之間存在著各種形式的水體交換，容易遭受咸潮入侵的威脅。珠海咸潮主要發(fā)生在10月至次年4月。當咸潮發(fā)生時，高鹽水團順著潮汐通道向上推進，使河道變咸。由于改變了河口區(qū)水體的理化性質(zhì)，對水生生物及其他生物的生存造成了嚴重的威脅，并可能會對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響。根據(jù)CJ 3020—1993《生活飲用水水源水質(zhì)標準》，當河道水體含鹽度超過250 mg/L時，就不能滿足供水水質(zhì)標準。當水體鹽度過高時，不能達到工業(yè)供水和農(nóng)業(yè)灌溉要求。如果咸潮倒灌到農(nóng)田中，會嚴重破壞農(nóng)田原有生態(tài)環(huán)境和理化性質(zhì)，使農(nóng)田減產(chǎn)，嚴重時甚至可能會造成土壤鹽漬化，使農(nóng)田不再適宜耕種。因此，咸潮上溯會嚴重影響珠海市人民群眾的生活用水和健康，并嚴重制約本地工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展。

1.2.4 地下水位較高，影響自然滲透效果

珠海市地下水主要為賦存于第四系各地層中的孔隙潛水，水位變化因氣候、季節(jié)而異，且受潮水影響較大，潮漲時水位上升，潮落時水位隨之下降，由大氣降水和河水、海水補給，向低洼谷地及附近河流、大海排泄，或補給底部基巖裂隙含水層。地下水穩(wěn)定水位埋深0.5~2.5 m，平均埋深不超過1 m，豐水期地下水位上升，水位可上漲至接近現(xiàn)有自然地面，地下水向海域排泄。

由于珠海市地下水位較高，且受潮水影響，故而海綿城市建設(shè)中地下水位過高可能會導(dǎo)致“自然積存、自然滲透和自然凈化”中的自然滲透效果不明顯。

2 珠海市海綿城市規(guī)劃編制體系

為全面推進海綿城市建設(shè)，大力推廣低影響開發(fā)理念，珠海市從總體規(guī)劃層面構(gòu)建了“一規(guī)劃，五專項”的規(guī)劃體系，以確定珠海市海綿城市建設(shè)目標和技術(shù)策略。在此基礎(chǔ)上，2個試點區(qū)及8個行政區(qū)（功能區(qū)）分別編制了分區(qū)專項規(guī)劃，進一步細化各區(qū)建設(shè)方案和管控要求。另外，根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號），劃定了珠海市2020年的重點建設(shè)區(qū)域，結(jié)合各區(qū)建設(shè)計劃安排，分別編制了海綿城市系統(tǒng)化方案，以指導(dǎo)工程落地。

2.1 總體規(guī)劃層面：“一規(guī)劃，五專項”

珠海市在申報試點之初就提出在市域?qū)用鏄?gòu)建“一規(guī)劃，五專項”的海綿城市規(guī)劃體系，其中，“一規(guī)劃”是指珠海市全市海綿城市專項規(guī)劃，作為珠海市海綿城市建設(shè)的總體行動計劃?！拔鍖ｍ棥笔轻槍ㄖ?、綠地、道路、水系和排水系統(tǒng)5個與海綿城市密切相關(guān)的項目類型，開展低影響開發(fā)專項規(guī)劃研究，作為“一規(guī)劃”的支撐和分類細化。根據(jù)不同項目類型海綿城市建設(shè)條件和要求，形成了河湖水系、公園綠地、道路交通、建筑和排水系統(tǒng)5個專項規(guī)劃，并將其作為專項規(guī)劃支撐，指導(dǎo)各類項目實施。以下進行詳細介紹。

2.1.1 “一規(guī)劃”——珠海市海綿城市專項規(guī)劃

該規(guī)劃作為珠海市海綿城市建設(shè)的總體綱領(lǐng)，提出“以水生態(tài)、水安全、水環(huán)境、水資源、水文化為核心，實現(xiàn)修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)城市水資源、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全、復(fù)興城市水文化的多重目標，加快建成城市尺度海綿城市示范城市”的總體建設(shè)目標。建立了涵蓋“水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全”4項控制目標、13項指引指標的指標體系，從海綿城市角度構(gòu)建了珠海市自然生態(tài)格局，構(gòu)建了全市水安全、水生態(tài)、水環(huán)境、水資源及水文化體系，并提出分區(qū)管控指引，從問題出發(fā)提出了相應(yīng)的解決措施和建設(shè)要求，使海綿城市建設(shè)有據(jù)可依。

2.1.2 “五專項”

1）珠海市海綿城市排水專項規(guī)劃

在國家有關(guān)海綿城市文件出臺前，珠海市市政規(guī)劃及排水防澇綜合規(guī)劃體系已完成，但傳統(tǒng)市政和排水防澇規(guī)劃均偏重于對排水管網(wǎng)的提標和構(gòu)建城市排澇體系，而對于降雨源頭控制、雨水徑流污染控制則比較單薄。為此，珠海市提出編制海綿城市排水專項規(guī)劃，重點規(guī)劃降雨源頭控制和降雨徑流污染控制內(nèi)容，作為全市排水防澇綜合規(guī)劃的補充，從而響應(yīng)國家海綿城市建設(shè)相關(guān)文件的要求，構(gòu)建完整、系統(tǒng)、全過程的雨水排放管控體系。

規(guī)劃綜合采用源頭削減、中途控制、末端強化治理等多種手段，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種技術(shù)，統(tǒng)一考慮低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、雨水管渠系統(tǒng)、超標雨水徑流排放系統(tǒng)，提高對徑流雨水的滲透、調(diào)蓄、凈化、利用和排放能力，實現(xiàn)“70%的降雨就地消納不外排”“小雨不積水，大雨不內(nèi)澇”的目的。

2）河湖水系低影響開發(fā)規(guī)劃

珠海市水系縱橫，河網(wǎng)密布，河湖水系既是水資源調(diào)蓄和配置的載體，也是城市防洪除澇、供水、生態(tài)、通航、景觀、文化等多項功能系統(tǒng)的基礎(chǔ)依托，河湖水系的水環(huán)境質(zhì)量更是影響城市生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵因素之一。規(guī)劃以低影響開發(fā)理念為指導(dǎo)，通過劃定河湖水域保護范圍、控制開發(fā)強度并采用適當?shù)纳鷳B(tài)化等措施，盡可能維持河湖水系開發(fā)建設(shè)前后的水文特征及水力聯(lián)系、維護河湖岸邊帶水陸生態(tài)系統(tǒng)的健康、充分發(fā)揮河湖水體功能作用，堅持對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生最低的負面影響，制訂河湖水系網(wǎng)絡(luò)布局優(yōu)化規(guī)劃與實施策略，提出河湖水系岸線及其周邊低影響開發(fā)控制指標與措施。

3）珠海綠地低影響開發(fā)專項規(guī)劃

“海上云天、天下珠?！保楹１旧頁碛械锰飒毢竦淖匀簧剿畼?gòu)架及獨特的自然景觀特質(zhì)，加之城市建成區(qū)內(nèi)許多低山丘陵以及大量已綠化的空置地，提高了城市的綠化率。珠海市的組團式城市布局使城市與綠地、山林、大海等自然要素的關(guān)系更為密切，凸顯了其“山—?！恰印钡某鞘懈窬殖鞘刑厣?/p>

綠地是天然的海綿體，是建設(shè)海綿城市、構(gòu)建低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的重要場地。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃明確了低影響開發(fā)控制目標，在滿足綠地生態(tài)、景觀、游憩和其他基本功能的前提下，合理地預(yù)留或創(chuàng)造空間條件，對綠地自身及周邊硬化區(qū)域的徑流進行滲透、調(diào)蓄、凈化，并與城市雨水管渠系統(tǒng)、超標雨水徑流排放系統(tǒng)相銜接[1]。

規(guī)劃立足“山—?！恰印钡母窬痔厣?，突出以綠色生態(tài)系統(tǒng)為本底的海綿體。通過“點—線—面”（點，各類綠地系統(tǒng)中的下凹綠地、生物滯流設(shè)施；線，帶狀綠地、濱水綠地的植物緩沖帶、生態(tài)駁岸；面，公園綠地中的雨水濕地、調(diào)蓄水體）形成多元綠地、多樣海綿的生態(tài)格局，維持場地開發(fā)前后水文特征不變，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的嶺南山海城河特色海綿城市愿景，修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)城市水資源、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全、復(fù)興城市水文化。

4）珠海市道路與交通低影響開發(fā)專項規(guī)劃

海綿城市中道路與交通體系的低影響開發(fā)建設(shè)具有“兩大一小”的特點：集雨面積大，影響范圍大，但可用空間小。珠海市正處于快速發(fā)展時期，各類新區(qū)（功能區(qū)）的建設(shè)如火如荼，路網(wǎng)建設(shè)也在高速推進，在全面推行海綿城市的背景下，針對道路與交通體系制訂科學合理的規(guī)劃目標及指標體系，以規(guī)范、合理地引導(dǎo)建設(shè)項目的規(guī)劃設(shè)計，保障海綿城市的順利推進是有必要的。規(guī)劃在研究國內(nèi)外城市低影響開發(fā)道路建設(shè)先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對珠海市本底情況，提出珠海市道路與交通低影響開發(fā)建設(shè)需重點解決的問題是排水安全和面源污染；并根據(jù)不同道路要素的空間特點，以《珠海市市政道路標準橫斷面規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》中確定的不同等級、不同類型的道路斷面及工程管線布局為基礎(chǔ)，確定不同類型道路紅線外圍內(nèi)低影響開發(fā)措施的平面布局，提出道路紅線內(nèi)外各系統(tǒng)之間的銜接關(guān)系指引。

5）珠海建筑小區(qū)低影響開發(fā)專項規(guī)劃

建筑小區(qū)是海綿城市建設(shè)的一個十分重要的組成部分，城市建筑落實海綿城市技術(shù)要求是完成海綿城市建設(shè)的重要前提，大力推行低影響開發(fā)建設(shè)模式，將進一步提升珠海市城市生態(tài)建設(shè)水平，提高珠海市可持續(xù)發(fā)展能力和城市水安全水平。規(guī)劃提出了建筑小區(qū)的建設(shè)控制指標，明確了建筑設(shè)計中海綿城市相關(guān)設(shè)施的布局、規(guī)模和技術(shù)要點，以具體指導(dǎo)珠海市建筑小區(qū)的海綿城市建設(shè)。

2.2 分區(qū)規(guī)劃層面：“兩試點，八分區(qū)”

在專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，為了進一步指導(dǎo)試點工作及各區(qū)海綿城市建設(shè)，珠海市分別編制了2個試點區(qū)和8個區(qū)域的海綿城市建設(shè)規(guī)劃。按照《珠海市海綿城市專項規(guī)劃》中提出的指標及要求，明確建設(shè)指標分解和地塊的徑流控制要求；用于指導(dǎo)下階段海綿城市試點建設(shè)工作安排、建設(shè)工程的總體布局和具體工程需要達到的控制要求。

2.3 系統(tǒng)化方案

2015年，根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號）要求，到2020年，珠海市建成區(qū)20%以上的面積要達到海綿城市建設(shè)要求；到2030年，建成區(qū)80%以上的面積要達到海綿城市建設(shè)要求。為實現(xiàn)這一目標，確保海綿城市各類項目可落地實施，明晰不同工程邊界，珠海市針對近期重點建設(shè)區(qū)域編制了系統(tǒng)化方案，統(tǒng)籌源頭-過程-系統(tǒng)的工程體系，梳理工程體系與考核目標的關(guān)系，確保建設(shè)效果滿足考核要求。在系統(tǒng)化方案的指導(dǎo)下，以匯水分區(qū)為單元，根據(jù)“源頭-過程-系統(tǒng)”的治理要求，銜接好在建項目、擬建項目與已發(fā)包的PPP工程包項目之間的關(guān)系。

系統(tǒng)化方案圍繞水系統(tǒng)建設(shè)、雨洪管控、年徑流總量控制三大目標開展整體水系統(tǒng)研究，基于每一個獨立排水單元進行項目篩選和分析，編制源頭減排、過程控制項目清單，編列實施計劃、時間進度，明確建設(shè)方式，以海綿城市“系統(tǒng)性、全面性”的理念整合各類水環(huán)境、水安全、水生態(tài)項目建設(shè)，并實現(xiàn)海綿城市、源頭減排、水系整治、黑臭治理、內(nèi)澇整治等多目標最優(yōu)化管理。

3 規(guī)劃運行情況及反思

珠海市編制了一系列的海綿城市專項規(guī)劃，在試點初期，很好地指導(dǎo)了相關(guān)建設(shè)任務(wù)。但隨著海綿城市理念的發(fā)展和試點工作的推進，也暴露出來一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）對自然生態(tài)格局的保護力度不足。規(guī)劃偏重于水安全、水環(huán)境等工程體系的構(gòu)建和指標分解，對于自然生態(tài)格局的研究有所欠缺，保護措施多為定性要求，較難落地。良好的生態(tài)格局是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，應(yīng)予以高度重視。（2）“五專項”易產(chǎn)生海綿城市建設(shè)碎片化誤解?！拔鍖ｍ棥痹谠圏c初期對專項規(guī)劃和工程項目起到了很好的支撐和指導(dǎo)作用，但后期也產(chǎn)生了一些問題，“五專項”均只基于一類項目類型進行研究，但城市建設(shè)是系統(tǒng)的，連片的，這導(dǎo)致了中間很容易出現(xiàn)銜接問題?；剡^頭來看，“五專項”或許調(diào)整為“五專題”更為合適。（3）各項規(guī)劃編制時間不一，而海綿城市理念一直在發(fā)展，導(dǎo)致專項規(guī)劃已逐漸不能適應(yīng)現(xiàn)在要求。為此，珠海市已在分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，啟動了全市海綿城市整合規(guī)劃的編制工作，以期能解決此問題。

4 結(jié)語

海綿城市既是發(fā)展理念，也有具體的建設(shè)目標和任務(wù)，需建立科學合理的規(guī)劃體系來指導(dǎo)建設(shè)。珠海市作為國家第二批海綿城市建設(shè)試點城市，在規(guī)劃體系方面進行了大量研究和探索實踐。本文力圖從此角度，梳理出珠海市在實現(xiàn)規(guī)劃傳導(dǎo)和統(tǒng)籌建設(shè)方面所做的探索，以期為其他城市提供參考。

總體而言，珠海市海綿城市規(guī)劃架構(gòu)是完善的，為規(guī)劃部門在實施規(guī)劃管控工作上起到了比較好的指導(dǎo)作用。但仍有不少遺憾，例如，由于海綿城市理念一直在發(fā)展，導(dǎo)致不同時期編制的規(guī)劃存在一定的銜接問題；又如，在試點工作即將結(jié)束進入后海綿城市時代的背景下，如何保障規(guī)劃的實施問題尚有待回答。