房屋建設(shè)與市政設(shè)施項(xiàng)目中工程總承包模式的研究

孫宏斌

（南京城鎮(zhèn)建筑設(shè)計(jì)咨詢有限公司，南京210036）

1 引言

各地在房屋建設(shè)與市政設(shè)施項(xiàng)目中陸續(xù)開展了一些工程總承包項(xiàng)目。但對(duì)工程總承包項(xiàng)目如何監(jiān)管，政府政策上還有待配套完善、明確細(xì)則。許多開展中的工程總承包項(xiàng)目并不是真正意義上的總承包，業(yè)主方也不清楚對(duì)工程總承包項(xiàng)目怎樣正確開展和管理。因此，還需要不斷探索既和國際（FIDIC）模式接軌，又符合我國國情的工程總承包模式和管理方法。

2 工程總承包項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題

2.1 項(xiàng)目發(fā)包階段，目前文件和政策的不同要求

1）住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93 號(hào)）文中這樣表述：“……建設(shè)單位可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，……進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包?！?/p>

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委制定的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）中是這樣要求的：“……采用工程總承包方式的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；……?！?/p>

《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委〔2003〕30 號(hào)令）是這樣規(guī)定的：“第八條 依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具備下列條件才能進(jìn)行施工招標(biāo)：……（二）初步設(shè)計(jì)及概算應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)的，已經(jīng)批準(zhǔn)；……（四）有招標(biāo)所需的設(shè)計(jì)圖紙及技術(shù)資料?！?/p>

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七條：按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)……。

2）根據(jù)〔2016〕93 號(hào)和〔2019〕12 號(hào)文，企業(yè)投資項(xiàng)目只要通過核準(zhǔn)或者備案，在可行性研究完成后，可進(jìn)行項(xiàng)目總承包的發(fā)包；而招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例對(duì)審批、核準(zhǔn)的項(xiàng)目，則要報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)單位審批、核準(zhǔn)招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式……。這里體現(xiàn)對(duì)企業(yè)核準(zhǔn)項(xiàng)目發(fā)包的要求不同。對(duì)于政府投資的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，原則上完成初步設(shè)計(jì)審批后進(jìn)行總承包的發(fā)包。招標(biāo)投標(biāo)辦法只明確了進(jìn)行施工招標(biāo)的條件，沒有工程總承包的進(jìn)行招標(biāo)條件和要求。

2.2 施工許可管理與工程總承包實(shí)際開展要求不配套

1）《中華人民共和國建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》等系列法規(guī)、文件都有涉及建筑工程的施工許可制度，即建筑工程開工前應(yīng)申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證，未取得施工許可證的，一律不開工。根據(jù)施工許可管理辦法，申領(lǐng)施工許可證應(yīng)具備的條件中有：第四條……有滿足施工需要的技術(shù)資料，施工圖設(shè)計(jì)文件已按規(guī)定審查合格。

2）工程總承包的優(yōu)點(diǎn)之一，就是能組織協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)與施工的銜接與搭接，縮短工期，控制費(fèi)用?，F(xiàn)實(shí)中，眾多總承包項(xiàng)目中標(biāo)單位被要求在較短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行開工，而擴(kuò)初設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)從中標(biāo)到要求開工的短時(shí)間內(nèi)，根本無法全面完成；施工圖審查單位通常按《建筑工程規(guī)劃許可證》來發(fā)分子項(xiàng)審圖合格證，無法發(fā)放分部、分項(xiàng)（如基坑支護(hù)、樁基、基礎(chǔ)）工程的合格證。這樣就無法滿足施工許可申領(lǐng)條件，也就無法開工和實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)與施工時(shí)間順序上的搭接，削弱了工程總承包優(yōu)點(diǎn)，造成實(shí)際工作中，許多項(xiàng)目采用了不合規(guī)的提前開工的方法。

2.3 評(píng)標(biāo)方法與總承包工程特點(diǎn)不配套

1）目前，招標(biāo)評(píng)標(biāo)法規(guī)、制度、辦法都是針對(duì)施工總承包工程進(jìn)行的，以比較細(xì)化了的設(shè)計(jì)文件和資料為依據(jù)，進(jìn)行概算、預(yù)算、施工組織設(shè)計(jì)而作為投標(biāo)文件的基礎(chǔ)資料?，F(xiàn)有的評(píng)標(biāo)方法無法區(qū)分工程總承包項(xiàng)目與施工總承包的不同點(diǎn)，更無法體現(xiàn)一些工程總承包中先進(jìn)管理、先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新型思維所帶來的優(yōu)勢(shì)成果，沒有產(chǎn)生獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、鼓勵(lì)創(chuàng)新效果，反而扯拉企業(yè)的平齊性。

2）目前，對(duì)工程的評(píng)標(biāo)方案通常設(shè)計(jì)成商務(wù)標(biāo)和技術(shù)標(biāo)。根據(jù)《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（七部委令第12 號(hào)），建筑工程的商務(wù)標(biāo)目前市場上大多采用綜合評(píng)估法，在候選人中去掉一個(gè)最高報(bào)價(jià)競標(biāo)者、去掉一個(gè)最低報(bào)價(jià)競標(biāo)者，余者加權(quán)平均或再乘系數(shù)為評(píng)估基價(jià)。這種評(píng)標(biāo)方案的缺點(diǎn)在于如果針對(duì)工程總承包項(xiàng)目不合理的地方進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，降低造價(jià)，在投標(biāo)時(shí)反而不是優(yōu)勢(shì)。如基坑支護(hù)方案設(shè)計(jì)是樁加支撐梁體系，現(xiàn)根據(jù)地勘資料、項(xiàng)目周邊條件和工程本身特點(diǎn)，并經(jīng)多方論證，可更換為樁錨體系，其造價(jià)會(huì)降低很多。這種狀況下采用低價(jià)投標(biāo)反而被排除，因此，這樣的評(píng)標(biāo)沒有獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、鼓勵(lì)創(chuàng)新。

3）在技術(shù)標(biāo)評(píng)估階段，現(xiàn)行評(píng)標(biāo)只是對(duì)施工組織設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)大綱或設(shè)計(jì)文件進(jìn)行評(píng)估。而在工程總承包項(xiàng)目中，組織協(xié)調(diào)也是關(guān)鍵點(diǎn)，如設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備、材料等環(huán)節(jié)的銜接設(shè)計(jì)、施工中各專業(yè)間的配合度，施工中對(duì)設(shè)計(jì)調(diào)整優(yōu)化、難點(diǎn)解決，都需要通過組織協(xié)調(diào)，它是超出施工組織設(shè)計(jì)的，更多是管理范疇。

4）根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》：第三十七條……其評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，成員人數(shù)為5 人以上單數(shù)，其中，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的2/3。

《中華人民共和國招投標(biāo)法實(shí)施條例》：第四十六條……其評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專家成員應(yīng)當(dāng)從評(píng)標(biāo)專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中以隨機(jī)抽取方式確定。

專家?guī)熘械膶＜沂歉鲗I(yè)的，專家的技術(shù)涵蓋特長是本專業(yè)，如施工總承包，只要選施工類即可；但工程總承包不但涉及設(shè)計(jì)、施工、經(jīng)濟(jì)，還有管理，而且管理對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的順暢性、高效性更為重要。但目前專家?guī)熘羞€缺少既懂設(shè)計(jì)又懂施工，更清楚管理的復(fù)合型專家。在實(shí)際評(píng)標(biāo)時(shí)，設(shè)計(jì)類專家參評(píng)施工組織設(shè)計(jì)，施工類專家對(duì)設(shè)計(jì)優(yōu)劣打分，最后綜合各專家分值，得出中標(biāo)候選者。這樣的工程總承包的評(píng)標(biāo)是有很大的片面性。

3 工程總承包模式下五方責(zé)任主體及責(zé)任

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建筑工程五方責(zé)任主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任追究暫行辦法》等系列法規(guī)要求建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位依法對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。工程總承包模式與傳統(tǒng)的工程建設(shè)模式區(qū)別之一是：勘察、設(shè)計(jì)與施工可以是一個(gè)合同下的不同工作內(nèi)容的分包方；合同關(guān)系決定了勘察、設(shè)計(jì)或施工對(duì)總承包單位負(fù)責(zé)，總包單位對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)，分包單位就其分包內(nèi)容部分對(duì)建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任?，F(xiàn)有的五方主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的質(zhì)量責(zé)任追究中沒有體現(xiàn)出對(duì)總包單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的要求，只有依據(jù)總包合同來追究總包單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任。如設(shè)計(jì)單位做總包方時(shí)，總包項(xiàng)目負(fù)責(zé)人并不一定是項(xiàng)目設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)人，這里法律沒有相應(yīng)要求。

4 設(shè)計(jì)方為總承包方時(shí)，分包工程施工部分的分析

1）建市〔2016〕93 號(hào)文中：……（九）工程總承包項(xiàng)目的分包。工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)自行實(shí)施設(shè)計(jì)和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，直接將工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)。僅具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)。

建市規(guī)〔2019〕12 號(hào)文中：第十二條 鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位申請(qǐng)取得施工資質(zhì)，已取得工程設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級(jí)資質(zhì)、建筑工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的單位，可以直接申請(qǐng)相應(yīng)類別施工總承包一級(jí)資質(zhì)……。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部〔2014〕118 號(hào)印發(fā)《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法（試行）》。文中規(guī)定：

第七條 存在下列情形之一的，屬于轉(zhuǎn)包：

（一）施工單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的；

第九條 存在下列情形之一的，屬于違法分包：

……

（四）施工總承包單位將房屋建筑工程的主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的，鋼結(jié)構(gòu)工程除外。

2）依據(jù)建市〔2016〕93 號(hào)文，設(shè)計(jì)單位可承接工程總承包項(xiàng)目，將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)，是可行的。據(jù)建市規(guī)〔2019〕12 號(hào)文，設(shè)計(jì)單位可申請(qǐng)取得施工總承包資質(zhì)。問題是，設(shè)計(jì)單位有了施工資質(zhì)不一定有能力開展施工；目前，設(shè)計(jì)單位對(duì)施工涉及的隊(duì)伍、機(jī)械、管理人才、經(jīng)驗(yàn)、組織都不具備。如設(shè)計(jì)單位作為總承包方，勢(shì)必將工程施工內(nèi)容分包出去，這時(shí)又違反了建市〔2014〕118 號(hào)文規(guī)定。

5 在工程總承包項(xiàng)目實(shí)施階段，業(yè)主方的管控策略

當(dāng)前開展工程總承包的項(xiàng)目，絕大部分是政府投資和國企投資項(xiàng)目。業(yè)主方對(duì)項(xiàng)目的管理模式主要有2 種：一種仍然按照原有的建筑工程管理形式進(jìn)行，有一個(gè)項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，全面介入實(shí)施過程的眾多環(huán)節(jié)，如材料的審定、構(gòu)配件廠家的考察，總承包方許多管理要按照業(yè)主管理意見進(jìn)行。究其原因，是政府投資和國有投資，如若項(xiàng)目上產(chǎn)生問題，要擔(dān)負(fù)責(zé)任，這樣做屬小心無錯(cuò)。另一種，施工過程中管理全部交給監(jiān)理和跟審，對(duì)總承包方提交的工程做法聯(lián)系單、變更單一律拒絕，回復(fù)理由是：（1）固定總價(jià)合同；（2）設(shè)計(jì)和施工是一體的；究其心理，設(shè)計(jì)施工是一個(gè)利益共同體，容易合伙來騙業(yè)主錢。

總承包的優(yōu)點(diǎn)之一，就是較大地減輕了業(yè)主方管理協(xié)調(diào)負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)移了風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國情和項(xiàng)目特點(diǎn)，業(yè)主方在不影響總承包方對(duì)項(xiàng)目整體管理的前提下，對(duì)一些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵流程還是要所監(jiān)督和控制。例如：

1）設(shè)計(jì)是龍頭，在招標(biāo)文件中對(duì)項(xiàng)目的功能要求、設(shè)備選型、材料參數(shù)不可能具體到方方面面，因此，業(yè)主要審查設(shè)計(jì)文件和關(guān)鍵技術(shù)方案，使設(shè)計(jì)成果滿足合同和乙方需求。同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到設(shè)計(jì)有一個(gè)漸優(yōu)過程，結(jié)合工程施工，在過程中準(zhǔn)予一些切合實(shí)際的優(yōu)化，當(dāng)然，同意設(shè)計(jì)優(yōu)化的前提是確保業(yè)主方利益不受損失，并有利于項(xiàng)目質(zhì)量提高和方便項(xiàng)目進(jìn)展。

2）對(duì)總承包提供的分包商，要認(rèn)真選擇和核準(zhǔn)，這里不能被總包方左右，因?yàn)榭偘酵x擇有過熟悉配合的，而且分包費(fèi)用低的，但不一定是適合本項(xiàng)目的。

3）通過跟審，要清楚資金流向，確保資金按總包所報(bào)準(zhǔn)的計(jì)劃得到落實(shí)。避免建設(shè)資金流出，給工程帶來風(fēng)險(xiǎn)。

4）和總包建立溝通機(jī)制和制度，在不過分干涉總包正常管理的前提下，了解總包對(duì)項(xiàng)目的工作安排和計(jì)劃、過程中存在的問題和處理方案與結(jié)果。

5）要求駐場監(jiān)理、跟審就項(xiàng)目的進(jìn)展和細(xì)節(jié)，形成定期匯報(bào)制，即時(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)展細(xì)節(jié)動(dòng)態(tài)和實(shí)情，再向總包方指出存在的不足和改進(jìn)要求。

6）在現(xiàn)有國情現(xiàn)狀下，對(duì)實(shí)施階段的EPC 項(xiàng)目，業(yè)主方如何管理和把控，確實(shí)需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索。