工程 “EPC+O” 實(shí)施模式要點(diǎn)探討
——基于流域水環(huán)境綜合整治工程實(shí)踐的分析

郭創(chuàng)

（重慶華興工程咨詢有限公司，重慶 401147）

1 背景概述

重慶兩江新區(qū)河流、水庫眾多，且河道縱坡較大、河谷深切、水少水淺，具有典型山區(qū)型流域地貌特征。受原始空間、地質(zhì)條件限制，以及持續(xù)性城市開發(fā)建設(shè)影響，兩江新區(qū)主要河流、水庫存在污染嚴(yán)重、生態(tài)退化等迫切問題。

為全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，全面落實(shí)總書記對重慶提出的 “兩點(diǎn)” 定位、 “兩地” “兩高” 目標(biāo)，深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，持續(xù)改善城市水環(huán)境，提高人居環(huán)境質(zhì)量。重慶市政府印發(fā)《重慶市主城區(qū) “清水綠岸” 治理提升實(shí)施方案》（以下簡稱 “實(shí)施方案” ），以建設(shè)全國黑臭水體治理示范城市為契機(jī)，統(tǒng)籌推進(jìn)主城區(qū)次級河流全流域治理，還市民清水綠岸、魚翔淺底的景象，增強(qiáng)市民獲得感、幸福感、安全感。

2 項(xiàng)目及 “EPC+O” 實(shí)施模式簡介

為響應(yīng)中央及重慶市政府號召，2018年3月，重慶市兩江新區(qū)正式啟動(dòng)某流域水環(huán)境綜合整治工程EPC+O項(xiàng)目。和傳統(tǒng)EPC 模式相比，EPC+O（Engineering Procurement Construction，Operation，即設(shè)計(jì)-采購-施工+運(yùn)營）模式最大的特點(diǎn)在于引入的這個(gè) “O” ，其理念是把項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營等階段整合后由一個(gè)承包商負(fù)責(zé)實(shí)施，而項(xiàng)目的決策和融資仍然由建設(shè)單位負(fù)責(zé)。顯然，采用EPC+O模式實(shí)施的項(xiàng)目至少具有兩項(xiàng)明確的特征：一是項(xiàng)目本身必須具有強(qiáng)運(yùn)營屬性，即項(xiàng)目運(yùn)營期的具體要求將直接左右項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購及建設(shè)的方向和形式；二是項(xiàng)目集成了從設(shè)計(jì)到運(yùn)營的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)際上提出了項(xiàng)目全壽命周期管理的需求。

作為重慶兩江新區(qū)轄屬范圍內(nèi)的流域水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及的專業(yè)眾多，設(shè)計(jì)及施工問題繁雜。同時(shí)，在評價(jià)流域治理項(xiàng)目治理成果是否穩(wěn)定達(dá)標(biāo)時(shí)，尤其需要特別關(guān)注其治理效果是否滯后，治理措施是否持續(xù)。鑒于此，該項(xiàng)目在流域治理領(lǐng)域創(chuàng)新采用了EPC+O模式，以期因水制宜進(jìn)行高效專業(yè)的治理，達(dá)到長治久清的預(yù)期目標(biāo)。

3 流域水環(huán)境綜合整治工程 “EPC+O” 應(yīng)用實(shí)踐

重慶市范圍內(nèi)的水環(huán)境治理項(xiàng)目，從早期的單一設(shè)備采購、施工工程招標(biāo)、監(jiān)理服務(wù)采購，到2018—2019年部分區(qū)縣主流采用的PPP模式招標(biāo)，再到 “三河流域” 項(xiàng)目采用的EPC+O模式招標(biāo)，其間經(jīng)歷了政府采購服務(wù)三階段的模式探索[1]。該項(xiàng)目的工程實(shí)踐，對EPC+O新模式的本地化 “馴化” 及進(jìn)一步優(yōu)化提供了一些可供思考的寶貴信息。

3.1 創(chuàng)新模式與績效提升

該流域EPC+O項(xiàng)目招標(biāo)范圍囊括了勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營等項(xiàng)目全壽命周期，聯(lián)合體由設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營三家單位組成，作為牽頭方的運(yùn)營單位從項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段就已參與到項(xiàng)目中，并從運(yùn)營方的角度為設(shè)計(jì)方案提供了優(yōu)化意見。項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段，某水庫生態(tài)修復(fù)工程原本設(shè)計(jì)了包括基底改良，種植沉水植物、挺水植物和浮葉植物，配置光伏浮島等多項(xiàng)工程措施，經(jīng)聯(lián)合體單位多輪考察及論證，認(rèn)為該目標(biāo)水庫水質(zhì)較好，改善水體透明度等感觀的需求不大，且考慮到基底改良措施長期運(yùn)營的有效性、光伏浮島運(yùn)維成本的經(jīng)濟(jì)性等問題，最終施工圖階段優(yōu)化為僅保留挺水植物，其余工程措施均取消。此項(xiàng)設(shè)計(jì)變更為工程節(jié)約投資逾800萬，給項(xiàng)目投資控制帶來了良好的正效應(yīng)。

該項(xiàng)目涉及的工程范圍廣、工程點(diǎn)位多，為典型的市政及水利復(fù)合型項(xiàng)目，同時(shí)還融合了綠化園林、生態(tài)環(huán)保、大數(shù)據(jù)信息化等多方專業(yè)信息，后期運(yùn)維管理工作復(fù)雜。該項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段后期，聯(lián)合體已經(jīng)在牽頭單位的統(tǒng)籌下編制完成項(xiàng)目運(yùn)營管養(yǎng)方案框架，雖然其內(nèi)容仍需不斷進(jìn)行調(diào)整，但該嘗試填補(bǔ)了原先流域管養(yǎng)方式、考核標(biāo)準(zhǔn)等方面的空白，形成了一定的理論雛形，這對于反推工程實(shí)施盲點(diǎn)，明確建設(shè)單位運(yùn)營管養(yǎng)工作思路有著積極的意義。

3.2 實(shí)踐探索與優(yōu)化思路

作為重慶市目前規(guī)模最大的流域治理EPC+O項(xiàng)目，該項(xiàng)目在 “摸著石頭過河” 的過程中自然也遭遇了一些不盡如人意的情況。

該項(xiàng)目的招標(biāo)范圍包括了方案設(shè)計(jì)，由于投資估算前置，項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段出現(xiàn)了 “頂額設(shè)計(jì)” 的情況。經(jīng)過方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)各階段多輪專項(xiàng)方案的論證、評估、優(yōu)化，項(xiàng)目總投資才得以控制在一個(gè)較合理的區(qū)間內(nèi)，這無疑給項(xiàng)目實(shí)施增添了很多的投資風(fēng)險(xiǎn)及管理成本。實(shí)際上，對于這種大型復(fù)合項(xiàng)目，由于實(shí)施路徑復(fù)雜，設(shè)計(jì)優(yōu)化不可避免且很有必要，而大型流域治理項(xiàng)目基本均為政府出資，且投資不菲，在保障治理效果的同時(shí)，保證國有資金高效利用同樣是項(xiàng)目實(shí)施的重要目標(biāo)。以此為前提，充分均衡利益及風(fēng)險(xiǎn)，如果項(xiàng)目招標(biāo)往后順延一個(gè)小階段，即帶設(shè)計(jì)方案招標(biāo)，從大方向上先給投資 “蓋帽子” ，以稍多一些的設(shè)計(jì)調(diào)整換取對投資更嚴(yán)格的把控，這是一種值得在后續(xù)工作中進(jìn)一步對比驗(yàn)證的操作思路。

該項(xiàng)目兩個(gè)標(biāo)段中，中標(biāo)的聯(lián)合體均由運(yùn)營單位作為項(xiàng)目牽頭方。相對于設(shè)計(jì)單位、施工單位來說，運(yùn)營單位綜合實(shí)力是最弱的一方，牽頭單位 “牽不起頭” ，僅僅淪為 “傳話人” 角色，是該項(xiàng)目實(shí)施過程中另一個(gè)亟需改進(jìn)的問題。在這一點(diǎn)上，或許我們可以參考傳統(tǒng)的EPC模式 “以設(shè)計(jì)為龍頭” 的思路，思考一下在EPC+O模式下讓設(shè)計(jì)單位作為聯(lián)合體牽頭方的可操作性。一般情況下，參與大型流域治理工程的設(shè)計(jì)方都為大型專業(yè)或綜合性設(shè)計(jì)院，自身設(shè)計(jì)實(shí)力不用多說，其協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力、施工階段原則把控能力也優(yōu)于一般的運(yùn)營單位。當(dāng)采用EPC+O模式實(shí)施工程項(xiàng)目時(shí)，運(yùn)營單位可作為聯(lián)合體成員單位，在設(shè)計(jì)階段提供方案咨詢意見，在施工階段提供基于運(yùn)營角度的工程建議，將身份從 “弱勢的牽頭方” 轉(zhuǎn)變?yōu)?“強(qiáng)勢的顧問方” ，如此一來，可寄望工程實(shí)施績效實(shí)現(xiàn)更大提升。

4 “EPC+O” 模式關(guān)鍵點(diǎn)

根據(jù)該項(xiàng)目工程實(shí)踐，我們可以總結(jié)出EPC+O實(shí)施模式的一些關(guān)鍵點(diǎn)。作為EPC衍生模式的一種，相比傳統(tǒng)的DBO建設(shè)模式，EPC+O有著自身鮮明的特征屬性。

4.1 適用范圍

關(guān)于EPC+O模式的適用范圍，目前并沒有明確的政策文件參考。2016年2月16日，住建部印發(fā)《2016年地下綜合管廊試點(diǎn)城市申報(bào)指南》，在地下綜合管廊試點(diǎn)城市申報(bào)過程中重點(diǎn)評審建設(shè)運(yùn)營模式，文件提出： “積極采取設(shè)計(jì)采購施工運(yùn)營總承包（EPCO）等模式，實(shí)現(xiàn)地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營全生命周期高效管理” 。這從一個(gè)角度給EPC+O實(shí)施模式確定適用范圍提供了思路，即EPC+O更適用于以運(yùn)營為導(dǎo)向且運(yùn)營條件邊界清晰的項(xiàng)目。

從我國已實(shí)施的EPC+O項(xiàng)目來看，這些項(xiàng)目主要集中在污水治理、水環(huán)境治理、市政管網(wǎng)建設(shè)等市政公用及社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域。在傳統(tǒng)建設(shè)工程領(lǐng)域，并非所有項(xiàng)目都適合在EPC+O模式下進(jìn)行全生命周期整合，由于以運(yùn)營期需求為導(dǎo)向的思路貫穿整個(gè)服務(wù)模式，對于一些弱運(yùn)營屬性以及運(yùn)營服務(wù)邊界不清的項(xiàng)目，如果生搬硬套EPC+O實(shí)施模式，反而會(huì)加大項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 實(shí)施主體

EPC+O項(xiàng)目由于涉及設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營三大主要工程階段，招標(biāo)時(shí)對投標(biāo)人的資格要求是一個(gè)很重要的關(guān)鍵控制點(diǎn)。對常規(guī)EPC項(xiàng)目來說，招標(biāo)文件對于投標(biāo)人的資格要求往往是有設(shè)計(jì)資質(zhì)或者有施工總承包資質(zhì)的單位，且一般情況下不接受聯(lián)合體投標(biāo)。而由于EPC+O項(xiàng)目自身的強(qiáng)運(yùn)營屬性，投標(biāo)人除具備設(shè)計(jì)和施工總承包能力外，還必須擁有較強(qiáng)的運(yùn)營管理能力。在當(dāng)前國內(nèi)建筑市場，同時(shí)具備設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工總承包能力的企業(yè)本來就較少，再考慮運(yùn)營管理能力，選擇就更加有限。因此，為充分優(yōu)選實(shí)施單位，EPC+O項(xiàng)目應(yīng)允許綜合能力較強(qiáng)的設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營單位組成聯(lián)合體參與投標(biāo)。

當(dāng)接受聯(lián)合體投標(biāo)時(shí)，招標(biāo)文件中應(yīng)明確聯(lián)合體牽頭單位類型。一般來講，設(shè)計(jì)單位作牽頭單位能夠更好地控制工程質(zhì)量與成本，但設(shè)計(jì)與現(xiàn)場情況脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)較大，后期變更的幾率較高[2]。相對地，施工單位牽頭能較全面地考慮現(xiàn)場情況，遇突發(fā)事件也能盡可能降低溝通成本，其缺陷在于工程實(shí)施過程中設(shè)計(jì)、運(yùn)營單位易受施工單位捆綁，導(dǎo)致 “三邊工程” 的出現(xiàn)。運(yùn)營單位作為牽頭單位也是一種選項(xiàng)，由于EPC+O項(xiàng)目運(yùn)營需求貫穿始終，當(dāng)運(yùn)營單位牽頭實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，能夠更好地從全局對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃和布局，也能將后期運(yùn)營階段的需求盡早反映到設(shè)計(jì)中，從一定程度上降低了變更頻次。該選項(xiàng)也有明顯的局限性：聯(lián)合體成員中，運(yùn)營單位往往是技術(shù)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最為弱勢的一方，由運(yùn)營單位擔(dān)起牽頭重任，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力存疑。

總而言之，設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營三方，作為聯(lián)合體牽頭單位時(shí)各有優(yōu)勢與不足，招標(biāo)時(shí)應(yīng)從EPC+O項(xiàng)目自身特點(diǎn)出發(fā)，通盤考慮，充分權(quán)衡，選擇最適合該項(xiàng)目的操作模式。

4.3 信息管理

即使在傳統(tǒng)工程模式下，建設(shè)過程中的信息管理都是極為重要的一環(huán)。在EPC+O模式中，由于聯(lián)合體的存在，原本EPC總包單位的內(nèi)部信息溝通問題擴(kuò)大為各聯(lián)合體成員內(nèi)部信息以及聯(lián)合體成員之間的外部信息溝通問題，各種信息、指令及時(shí)上傳下達(dá)變得更為重要。從這個(gè)角度來看，EPC+O項(xiàng)目的信息通道是否順暢，很大程度決定了項(xiàng)目實(shí)施的效率高低。

特別地，在有聯(lián)合體參與的EPC+O建設(shè)項(xiàng)目中，由于在項(xiàng)目中牽頭單位和聯(lián)合體成員各自扮演的角色不同，出于各自利益考慮，不同的成員單位接收到同樣的信息時(shí)可能產(chǎn)生不同的反應(yīng)。從項(xiàng)目能順利推進(jìn)的角度分析，特定情況下應(yīng)允許信息分級、分權(quán)限的 “不對稱” 情況發(fā)生。

4.4 付款節(jié)點(diǎn)

當(dāng)前，市場上已建、在建的EPC+O項(xiàng)目基本均為政府投資項(xiàng)目，建設(shè)資金由政府負(fù)責(zé)籌措，其付款節(jié)點(diǎn)大抵可以分為以下兩種：

（1）建設(shè)階段支付全部建設(shè)費(fèi)用，運(yùn)營階段支付全部運(yùn)營費(fèi)用。如設(shè)計(jì)費(fèi)用可預(yù)付部分定金，剩余設(shè)計(jì)費(fèi)用根據(jù)提供的設(shè)計(jì)成果分階段按比例支付；工程費(fèi)用按照形象進(jìn)度節(jié)點(diǎn)逐月支付工程進(jìn)度款，支付比例一般為70%～80%，竣工驗(yàn)收后支付至95%～97%，質(zhì)保期過后返還3%～5%的質(zhì)保金；運(yùn)營階段費(fèi)用根據(jù)運(yùn)營期合同約定逐期支付。

（2）建設(shè)階段支付部分建設(shè)費(fèi)用，運(yùn)營階段支付提留的部分建設(shè)費(fèi)用和全部運(yùn)營費(fèi)用。EPC+O項(xiàng)目本身的性質(zhì)決定了其成功與否需要一定的運(yùn)營周期來驗(yàn)證，因此，一些項(xiàng)目采取提留部分比例的建設(shè)費(fèi)用在運(yùn)營前期隨運(yùn)營費(fèi)用一并支付的方式，倒逼實(shí)施單位提高工程質(zhì)量。采用這種方式付款時(shí)，需注意提留的比例不宜過高，根據(jù)《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》中 “發(fā)包人應(yīng)按不低于工程價(jià)款的60%，不高于工程價(jià)款的90%向承包人支付工程進(jìn)度款” 的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)費(fèi)用提留比例不應(yīng)超過40%；若提留比例過高，勢必會(huì)影響承包商建設(shè)的積極性，對項(xiàng)目整體推進(jìn)不利。

4.5 績效考核

EPC+O項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用往往涉及財(cái)政性資金，其付款必須遵循 “按效付費(fèi)” 的原則。因此，針對運(yùn)營效果，EPC+O項(xiàng)目必須設(shè)定較為嚴(yán)格的績效考核條款，通過績效考核來規(guī)范運(yùn)營商服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而提升運(yùn)營服務(wù)水平?？冃Э己梭w系要避免籠統(tǒng)、寬泛，盡可能做到易操作、可量化、能追溯、利監(jiān)控。

5 “EPC+O” 模式優(yōu)勢及局限

5.1 優(yōu)勢

傳統(tǒng)EPC項(xiàng)目多采用建設(shè)與運(yùn)營工作分開實(shí)施的形式，建設(shè)工作按照EPC模式實(shí)施，運(yùn)營環(huán)節(jié)按照OM模式實(shí)施。而對于污水治理、水環(huán)境治理、市政管網(wǎng)建設(shè)等強(qiáng)運(yùn)營屬性的工程項(xiàng)目，其運(yùn)營事項(xiàng)往往十分繁雜，在精細(xì)化及效果導(dǎo)向的前提下，施工、運(yùn)營的分割，在一定程度上會(huì)造成運(yùn)營環(huán)節(jié)的被動(dòng)，而運(yùn)營單位才是對項(xiàng)目最終效果負(fù)責(zé)的一方，最終責(zé)任方無法參與到項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)及施工，這無疑會(huì)給運(yùn)營效果埋下隱患。

實(shí)行EPC+O模式本質(zhì)上是一種遵循以結(jié)果為導(dǎo)向、從效果出發(fā)的工程思維模式。將EPC和OM有機(jī)融合后，項(xiàng)目在同一實(shí)施主體主持下配套進(jìn)行，從而規(guī)避了不同主體銜接造成的資源浪費(fèi)及效率損失， “O” 單位的加入，也讓項(xiàng)目一開始就站在了全壽命周期的高度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

另一方面，相對于PPP模式，EPC+O項(xiàng)目無需走復(fù)雜的PPP流程，可控性更強(qiáng)，見效更快，對項(xiàng)目的高效實(shí)施有所助益。同時(shí)，由于EPC+O項(xiàng)目主要為政府投資項(xiàng)目，實(shí)施單位不用考慮融資問題，更容易吸引到專業(yè)性強(qiáng)的社會(huì)企業(yè)參與，而政府融資成本相比企業(yè)來說要低得多，EPC+O項(xiàng)目運(yùn)營期一般為3～5年，也能夠避免資金缺口過大的情況出現(xiàn)。無論對政府或是實(shí)施單位來說，EPC+O都是一種優(yōu)勢明顯的工程實(shí)施模式。

5.2 局限

從當(dāng)前EPC+O項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)踐來看，中標(biāo)方通常是勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營等企業(yè)組成的聯(lián)合體，加上政府方承擔(dān)的出資責(zé)任， “融、投、技、建、運(yùn)” 各自承擔(dān)一段職責(zé)。但實(shí)施EPC+O模式的工程項(xiàng)目通常具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和綜合性，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全壽命周期的統(tǒng)籌管理。而目前在建或已建成的EPC+O項(xiàng)目中，一個(gè)較明顯的問題是項(xiàng)目綜合管理角色缺位，勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營企業(yè)在項(xiàng)目中全程各自為戰(zhàn)，各自按收入比例承擔(dān)績效風(fēng)險(xiǎn)，人為割裂項(xiàng)目系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度較大。

在EPC+O項(xiàng)目實(shí)際操作中， “牽頭單位” 往往沒有界定明確的職責(zé)邊界， “牽頭單位” 是否有能力真正充當(dāng)起項(xiàng)目整體統(tǒng)籌管理的角色，是對相關(guān)企業(yè)綜合實(shí)力、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)目简?yàn)，也取決于EPC+O項(xiàng)目內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的設(shè)計(jì)是否合理。

此外，招標(biāo)階段的設(shè)定也將對項(xiàng)目產(chǎn)生影響。在當(dāng)前體制機(jī)制下，為了預(yù)算順利批復(fù)，EPC+O項(xiàng)目傾向于完成設(shè)計(jì)方案后再進(jìn)行招標(biāo)，這種情況下中標(biāo)方能夠參與的部分只能稱之為設(shè)計(jì)優(yōu)化，一些原則性的內(nèi)容已經(jīng)不太能夠改變，這樣就使運(yùn)營單位從全壽命周期高度參與項(xiàng)目的立場打了折扣；而如果從設(shè)計(jì)階段開始就進(jìn)行EPC+O招標(biāo)，則項(xiàng)目總投資無法進(jìn)行較為準(zhǔn)確的估量，一方面容易造成中標(biāo)單位 “頂額設(shè)計(jì)” ，不利于投資控制，另一方面也給后期概預(yù)算編制和審核工作帶來了更大壓力。如何根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇合適的招標(biāo)階段，是EPC+O模式工程實(shí)踐中需要慎重考慮的問題。