鄉(xiāng)村規(guī)劃執(zhí)行難的原因分析與對策探討

□ 郭若鴻

1 研究背景與目的

2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確了進(jìn)行國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)思想與目標(biāo)。意見指出，要落實(shí)“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃[1]。

中共十九大報告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。報告為鄉(xiāng)村規(guī)劃指明了原則方向，指出為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，做好村莊規(guī)劃應(yīng)遵循以人為本、因地制宜、生態(tài)宜居、“五位一體”等原則[2]。

2019年全國“兩會”期間，習(xí)近平總書記在參加代表團(tuán)審議時指出，“要補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施這個短板，按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”[3]。

隨著鄉(xiāng)村振興的提出與推進(jìn)，國家在村莊的投資增加，學(xué)術(shù)界以及各級政府和農(nóng)村居民對鄉(xiāng)村規(guī)劃重要性的認(rèn)識逐步提高。學(xué)術(shù)方面，許多專家對鄉(xiāng)村規(guī)劃的理論與實(shí)踐展開研究；管理方面，各級地方政府近年重視程度明顯提升，例如廣西2018年11月出臺了《廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理條例》、南寧市武鳴區(qū)2021年1月出臺了《南寧市武鳴區(qū)農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃管控辦法》等。

良好的鄉(xiāng)村規(guī)劃有助于當(dāng)?shù)赜行虬l(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，這一點(diǎn)已被實(shí)踐所證明，例如江蘇省自20世紀(jì)90年代以來已開展的多輪村莊規(guī)劃研究與編制工作對當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村發(fā)展起到了積極作用[4]。

然而，相比于城市規(guī)劃，目前針對鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)研究、規(guī)劃方法、實(shí)施制度、人才支撐均明顯不足，村莊規(guī)劃編制的覆蓋率低且實(shí)用性差，難以有效指導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展[3]。

前人研究表明，我國50%以上的村莊已經(jīng)做過規(guī)劃，但實(shí)施的只有10%[5]。經(jīng)2021年1月走訪廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門得知，廣西已編制村莊規(guī)劃的比例占20%～30%，真正能夠指導(dǎo)和約束實(shí)踐的占比很小。2021年3月實(shí)地走訪廣西LP縣ST鎮(zhèn) ，獲悉該鎮(zhèn)有效期內(nèi)的村級規(guī)劃只有1個，占村莊總數(shù)的8.3%，且該鎮(zhèn)政府受訪人認(rèn)為難以有效實(shí)施。

本研究針對鄉(xiāng)村規(guī)劃難執(zhí)行的情況，檢索比對相關(guān)材料，走訪自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門相關(guān)管理人員，分析尋找鄉(xiāng)村規(guī)劃難執(zhí)行的主要原因，進(jìn)而探討相應(yīng)的破解對策。

2 鄉(xiāng)村規(guī)劃執(zhí)行難的原因分析

2.1 法律法則層面的原因

自2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以來，鄉(xiāng)村規(guī)劃在全國的規(guī)劃體系中有了明確的法定地位。現(xiàn)實(shí)工作中，鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐也迅速興起。但是，與之配套的規(guī)劃法規(guī)體系尚未完全建立，鄉(xiāng)村規(guī)劃的范疇、方法與成果界定在法律法規(guī)方面并不十分清晰[6]。

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)處于轉(zhuǎn)型完善階段，存在概念、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要依據(jù)，但尚未對村鎮(zhèn)規(guī)劃的具體法定形式及強(qiáng)制性內(nèi)容做出明確規(guī)定。我國鄉(xiāng)村規(guī)劃存在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺失以及部分主干法內(nèi)容陳舊等問題。現(xiàn)行一些法規(guī)存在沖突，比如，現(xiàn)行的《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》早于《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺15年，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要[7]。

更為突出的是，鄉(xiāng)村規(guī)劃范疇內(nèi)的國土包括宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)用地，涉及不同地塊的法律非常復(fù)雜，特別是作為規(guī)劃重點(diǎn)之一的宅基地與集體建設(shè)用地劃定、使用與退出機(jī)制尚難同具有長期導(dǎo)向性的規(guī)劃完美結(jié)合。

對比日本編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律體系，可以更清晰地看到我們的不足。日本的《村落地域建設(shè)法》《綜合保養(yǎng)地區(qū)建設(shè)法》《都市農(nóng)業(yè)振興基本法》《景觀法》等諸多法律被認(rèn)為是該國二戰(zhàn)以來走出一條獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村建設(shè)成功之路的重要經(jīng)驗(yàn)[8]，相比之下，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃方面的法律法規(guī)則相對欠缺。

2.2 技術(shù)層面的原因

（1）技術(shù)底圖不統(tǒng)一。我國以往在村莊規(guī)劃編制過程中采用1∶1000的比例尺為標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)劃比例精度較高。而村莊土地規(guī)劃常以遵循鄉(xiāng)級土地規(guī)劃1∶10000的比例尺為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榇迩f土地規(guī)劃比例過大，村莊土地分類布局精度必然不夠。當(dāng)前，一些地方國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃將以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，采取不低于1∶5000比例尺，對于村莊的居民點(diǎn)布局仍然無法精確處理[2]。

（2）用城市規(guī)劃的思維方式編制農(nóng)村規(guī)劃。編制方法與技術(shù)套用城市規(guī)劃套路。因?yàn)槌鞘幸?guī)劃人員不熟悉農(nóng)村復(fù)雜的用地權(quán)屬關(guān)系和鄰里社會關(guān)系，無法滿足農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活方面的需求。

（3）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足。各級行政主管部門在鄉(xiāng)村所建立的數(shù)據(jù)檔案僅僅立足于部門需求，不夠全面系統(tǒng)。由于部門統(tǒng)計口徑不同，鄉(xiāng)村各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以對接整合使用[7]。

我國目前的規(guī)劃編制基本是自上而下模式，缺乏協(xié)同、開放、民主、自下而上的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制理念與實(shí)踐[7]。

2.3 人才與事業(yè)匹配層面的原因

（1）規(guī)劃專業(yè)人才數(shù)量不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以吸引專業(yè)的規(guī)劃技術(shù)人員就職。鄉(xiāng)村規(guī)劃從業(yè)人員中，真正懂“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的規(guī)劃師很少。對規(guī)劃對象認(rèn)識陌生，必然導(dǎo)致實(shí)踐研究的不足，這是當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要制約因素。

（2）規(guī)劃專業(yè)人才的知識結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實(shí)需求不匹配?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)村規(guī)劃主要邀請從事城市規(guī)劃的團(tuán)隊來進(jìn)行，然而，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是致力于追求鄉(xiāng)村振興的發(fā)展規(guī)劃，編制此類規(guī)劃涉及農(nóng)村發(fā)展、法律法規(guī)、建筑、水利等方面的知識，這其中許多知識并不在現(xiàn)有城市規(guī)劃專業(yè)教育體系之中。

2.4 監(jiān)管和執(zhí)行層面的原因

監(jiān)管力量不足。按現(xiàn)有法律和廣西等地的地方性法規(guī)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制、實(shí)施以及鄉(xiāng)村建設(shè)管理工作，具體工作由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)”[9]。然而，目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府由于編制所限、待遇不高而招不到專業(yè)人員，很難有真正意義的規(guī)劃建設(shè)管理力量。依據(jù)2021年3月隨機(jī)走訪廣西LP縣和JX縣 的3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的調(diào)查，獲悉這3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）其“四所”（自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、安監(jiān)四所合一）工作人員無人能看懂規(guī)劃圖紙。

據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均規(guī)模1萬～2萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理人員要對應(yīng)如此規(guī)模很難到位[7]。

鄉(xiāng)村地區(qū)受多個行政部門管理，一個鄉(xiāng)村必須同時接受土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等多個部門的規(guī)劃指導(dǎo)和約束。因這些規(guī)劃編制出發(fā)點(diǎn)和時間節(jié)點(diǎn)等不同，各部門規(guī)劃間往往存在沖突。

3 破解鄉(xiāng)村規(guī)劃執(zhí)行難的主要對策

3.1 完善法律體系

完善立法是編制和執(zhí)行好鄉(xiāng)村規(guī)劃的基本前提。有沖突的法律法規(guī)應(yīng)盡快修訂，使其相互協(xié)調(diào)。例如，建議修訂《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，使其與《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》協(xié)調(diào)。另外對不健全但又急需作為規(guī)劃依據(jù)的應(yīng)盡快補(bǔ)齊，例如，農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量方面的法規(guī)欠缺、農(nóng)房建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)欠缺不利于編制高質(zhì)量的鄉(xiāng)村規(guī)劃，建議將兩層以上農(nóng)房建設(shè)納入建筑法管理范圍。

強(qiáng)化執(zhí)法是鄉(xiāng)村規(guī)劃執(zhí)行到位的基本保障。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《憲法》規(guī)定，發(fā)揮好村民委員會基層群眾自治組織的作用。嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，報上一級人民政府審批。村莊規(guī)劃在報送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民委員會議或者村民代表會議討論同意”的條款。

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)房質(zhì)量安全監(jiān)管主體，但是，近階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并無行政執(zhí)法隊伍，對于規(guī)劃之外加蓋、改擴(kuò)建的行為無力加以制約，建議縣一級的行政執(zhí)法力量下沉到基層。

3.2 優(yōu)化管理格局

（1）發(fā)揮村民在規(guī)劃管理中的主體作用，堅持“政府引導(dǎo)、村民主體”。廣東共謀共建共享新農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒[3]，該省探索出的共謀以提升村民認(rèn)識水平、共建以發(fā)動村民積極參與、共管以加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)的做法很具積極意義，其他地方可以學(xué)習(xí)。建議將村委或村民小組同意的村規(guī)民約引入規(guī)劃執(zhí)行過程之中，比如，垃圾堆放與清運(yùn)、污水排放、養(yǎng)殖業(yè)選址、住宅高度等事關(guān)鄉(xiāng)村風(fēng)貌的重要事項，可以通過村規(guī)民約相互監(jiān)督。

（2）突出規(guī)劃管理的重點(diǎn)。鄉(xiāng)村規(guī)劃的復(fù)雜性在于生產(chǎn)、生活、生態(tài)一體考慮，宅基地、集體建設(shè)用地、農(nóng)用地通盤布局，內(nèi)容非常多。建議現(xiàn)階段的村莊規(guī)劃將重點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)選擇和建設(shè)規(guī)劃上，突出公共設(shè)施（比如村部、侗族鄉(xiāng)村的鼓樓與風(fēng)雨橋等)、基礎(chǔ)設(shè)施（道路、給水、排水、坑塘整治等）、環(huán)境整治、住宅安排（宅基地具體布局）、產(chǎn)業(yè)用地范圍劃定及明確禁止行為。

（3）實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門聯(lián)動管理。建議自然資源、交通、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、民政等與鄉(xiāng)村發(fā)展高度相關(guān)的部門參與到鄉(xiāng)村發(fā)展“多規(guī)合一”的編制、執(zhí)行和監(jiān)管全過程之中。

（4）建議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所”對鄉(xiāng)村規(guī)劃中的農(nóng)房、公共建筑等進(jìn)行檔案管理，以便通過檔案對比約束建設(shè)行為。

（5）開展鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施的中期評估。將中期評估作為規(guī)劃管理的一種手段，邀請村民代表參加，發(fā)現(xiàn)偏差后及時糾正。

3.3 聚焦編制重點(diǎn)

（1）避免“城市性”規(guī)劃在鄉(xiāng)村復(fù)制。鄉(xiāng)村規(guī)劃不能模仿城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，特別是要注意通過土地混合使用保持社區(qū)多樣性和生物多樣性，滿足農(nóng)民生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。強(qiáng)調(diào)各個建筑相互關(guān)聯(lián)，為居民相互交往創(chuàng)制公共空間，形成更好的社區(qū)氛圍。注重塑造鄰里關(guān)系，培育社區(qū)感，藝術(shù)地創(chuàng)造村莊自然景觀和建筑景觀。具體工作中，特別注意分類編制規(guī)劃。旅游村、特色農(nóng)業(yè)村、人文歷史保護(hù)村、城中村、移民搬遷村應(yīng)各有側(cè)重，各有不同的目標(biāo)取向和規(guī)劃實(shí)施路徑。

（2）實(shí)行鄉(xiāng)村規(guī)劃編制三級聯(lián)動，整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）推進(jìn)。避免各個村各自為戰(zhàn)，獨(dú)立地以各個村為基本單元編制規(guī)劃，盡可能做到整個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及其管理的村莊同步編制規(guī)劃。我國鄉(xiāng)村原來的村鎮(zhèn)規(guī)劃多采用“集鎮(zhèn)—自然村”格局，1980年以后，一些發(fā)達(dá)地區(qū)開始采用“基層村—中心村—集鎮(zhèn)”三級結(jié)構(gòu)，將中心村作為規(guī)劃調(diào)控鄉(xiāng)村聚落分布的重要手段[10]。這種做法通過發(fā)展集鎮(zhèn)與中心村，對騰退及保護(hù)耕地面積，提高公用設(shè)施的利用率很有幫助，建議推廣。

（3）堅持以近期目標(biāo)為主的行動導(dǎo)向。我國的鄉(xiāng)村在未來幾十年將處于人口不斷流向城市的大格局之中，這種流動存在很大的不可確定性，因此，建議以近5—10年的近期目標(biāo)為主，兼顧未來10—20年的人口走勢，提出項目目標(biāo)，明確投資主體和建設(shè)時序。鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)能夠直接指導(dǎo)投資，深度應(yīng)達(dá)到可操作要求，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田整治、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)、公共服務(wù)設(shè)施、道路和排水、人居環(huán)境整治、歷史文化保護(hù)方面應(yīng)明確實(shí)施主體和方式。

（4）注重自然災(zāi)害防范與響應(yīng)的區(qū)域性研究，以便為鄉(xiāng)村規(guī)劃提供指導(dǎo)。鄉(xiāng)村不同于城市，自然災(zāi)害更為頻繁，對自然災(zāi)害的影響也更為敏感。美國等發(fā)達(dá)國家非常注重通過協(xié)調(diào)規(guī)劃行為減少鄉(xiāng)村社區(qū)自然災(zāi)害的不利影響[11]，值得我們借鑒學(xué)習(xí)。同時，由于自然災(zāi)害存在明顯的區(qū)域性，如西南地區(qū)滑坡與泥石流災(zāi)害、長江流域洪澇災(zāi)害頻發(fā)等，不同地區(qū)應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，做好自然災(zāi)害風(fēng)險評估、提出與之對應(yīng)的自然災(zāi)害防范與響應(yīng)措施，并在鄉(xiāng)村規(guī)劃中予以落實(shí)。

3.4 提升人才素質(zhì)

（1）政策落地。落實(shí)中辦國辦2021年出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》。支持熟悉鄉(xiāng)村的規(guī)劃師、建筑師、設(shè)計師參與村莊規(guī)劃設(shè)計、特色景觀制作、人文風(fēng)貌引導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)人才互通共享。

（2）推廣鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度。四川成都2010年首創(chuàng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃師經(jīng)驗(yàn)對于做好鄉(xiāng)村規(guī)劃工作很有價值，建議在其他地區(qū)推廣，不斷壯大真正懂鄉(xiāng)村、愛鄉(xiāng)村、能為鄉(xiāng)村服務(wù)的鄉(xiāng)村規(guī)劃師隊伍[12]。

（3）實(shí)施鄉(xiāng)村本土建設(shè)人才培育工程。鄉(xiāng)村規(guī)劃不應(yīng)僅依賴高水平、具有專業(yè)資質(zhì)的外來施工隊伍完成，更應(yīng)力求通過提高當(dāng)?shù)乇就寥瞬诺乃仞B(yǎng)來實(shí)現(xiàn)。建議通過職業(yè)教育，加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)工匠培訓(xùn)，特別是培育鄉(xiāng)村修路工、鄉(xiāng)村改廁所專家、鄉(xiāng)村水利員、鄉(xiāng)村住房建設(shè)員等專業(yè)人才，以此提升鄉(xiāng)村規(guī)劃的執(zhí)行水平。

（4）探索鄉(xiāng)村建筑工匠資質(zhì)管理辦法。通過建筑資質(zhì)準(zhǔn)入倒逼工匠提高知識和技能修養(yǎng)，使他們真正讀得懂規(guī)劃、看得懂圖紙、記得住標(biāo)準(zhǔn)，具備將鄉(xiāng)村規(guī)劃藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)合格實(shí)物的能力。

3.5 拓展研究體系

深入研究城鄉(xiāng)一體化理論的中國實(shí)踐路徑。社會現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市和鄉(xiāng)村是有機(jī)整體，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化相互滲透，人流、物流、信息流相互融合、高度依賴，但城市和鄉(xiāng)村在系統(tǒng)中的功能不同。中國過去幾十年造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)如何向未來的城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變是做好鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)性課題，建議不斷加強(qiáng)研究，唯此，才能讓鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃具備扎實(shí)的根基。

深入研究新時代的鄉(xiāng)村功能與新價值。過去，人們聚焦于鄉(xiāng)村的生產(chǎn)功能，新的城鄉(xiāng)格局下，鄉(xiāng)村以其獨(dú)特的社會、文化、生態(tài)等特征成為城鄉(xiāng)一體中新的消費(fèi)場所。研究鄉(xiāng)村文化與生態(tài)，將其視為具有交換價值的產(chǎn)品，已成為當(dāng)今先進(jìn)國家和地區(qū)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的主要關(guān)注點(diǎn)。建議重點(diǎn)研究區(qū)位條件好的鄉(xiāng)村，將自然景觀、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)事體驗(yàn)、民俗活動等轉(zhuǎn)化為農(nóng)村發(fā)展的高值產(chǎn)品，通過鄉(xiāng)村規(guī)劃創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)新價值。

深入研究城市化大背景下未來中國鄉(xiāng)村的分化演變。未來的中國鄉(xiāng)村振興與城市化同行，與現(xiàn)代化同步，與鄉(xiāng)村人口不斷流向城鎮(zhèn)相伴。在這個過程中，有的中心村可能集聚更多人口，有的鄉(xiāng)村可能同城鎮(zhèn)融合，有的村莊可能人口和經(jīng)濟(jì)逐漸衰落。建議以發(fā)展和動態(tài)的視野，研究這些演變與鄉(xiāng)村規(guī)劃的關(guān)系，讓鄉(xiāng)村規(guī)劃經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。