城市治理怪圈的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究＊

沈月煬，許嘉麗，張嘉楨，鄭青青

（內(nèi)江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院，四川 內(nèi)江 641100）

0 引言

自1949年以來(lái)，城鎮(zhèn)化跟隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步不斷推進(jìn)。據(jù)《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告2020》，預(yù)計(jì)到2025年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65.5%。城鎮(zhèn)化縱深推進(jìn)與“城市群”發(fā)展是我國(guó)城市的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。城市作為社會(huì)工業(yè)生產(chǎn)與商業(yè)活動(dòng)的主要空間，劃定了多數(shù)社會(huì)行為的邊界。城市管理作為多主體參與、多方位協(xié)調(diào)的一種疏通城市功能、維持城市秩序的活動(dòng)，具有高度的復(fù)雜性?！罢?回潮-再整治”的城市治理怪圈的產(chǎn)生在一定程度上是由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市人口聚集，人與城市發(fā)展的步伐失調(diào)。因此，必須從產(chǎn)生城市問題的本源出發(fā)，探究可行、有效的措施，打破“循環(huán)治理”的怪圈，建設(shè)人與人、人與自然和諧共生的美麗家園。

1 “怪圈”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

1）產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)難 改革開放后，勞動(dòng)力集中的領(lǐng)域從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)到第二、三產(chǎn)業(yè)。城市的正常運(yùn)行需要大量的勞動(dòng)力，但是城市的資源是有限的。近年來(lái)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，企業(yè)對(duì)雇員的要求更高。由于文化水平限制、薪資福利待遇不合期望、城市排外心理等多種因素，涌入城市的部分務(wù)工人員找不到滿意的工作，加之流動(dòng)攤販準(zhǔn)入門檻低，對(duì)文化程度和技能掌握沒有嚴(yán)苛的要求，很多人以此謀生。與個(gè)體戶相比，流動(dòng)攤販缺乏營(yíng)業(yè)執(zhí)照、門前三包等約定的約束，這在一定程度上造成了因流動(dòng)攤販產(chǎn)生的城市衛(wèi)生及管理問題長(zhǎng)期存在。

2）城市管理具有人治色彩 以政府為主導(dǎo)可以集中各種資源辦大事，在特定時(shí)期可以跨越規(guī)則的壁壘?！叭駞⑴c”“公共治理”在落地生根的過程中，大部分地區(qū)仍舊是“權(quán)威為主導(dǎo)，民眾自愿參與”的管理模式。大多數(shù)情況是市民被動(dòng)地參與城市治理的各項(xiàng)活動(dòng)。民眾參與城市治理活動(dòng)沒有自主意識(shí)支持，這樣的行為是難以長(zhǎng)久的。

3）保障機(jī)制欠缺 社會(huì)保障體系中的失業(yè)保險(xiǎn)可以防范失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，減少流動(dòng)攤販數(shù)量。失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)村外出務(wù)工人員和找不到工作的應(yīng)屆大學(xué)生，因?yàn)檫_(dá)不到參保資格不能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，失業(yè)保險(xiǎn)供求矛盾突出。失業(yè)保險(xiǎn)金只能保障失業(yè)人員的基本生活，但找工作過程中的通信、交通、信息等費(fèi)用，失業(yè)保險(xiǎn)金不能負(fù)擔(dān)。失業(yè)保險(xiǎn)的領(lǐng)取條件苛刻、供求結(jié)構(gòu)不平衡、保障水平低等使失業(yè)人員享受不到失業(yè)救濟(jì)金、再就業(yè)等社會(huì)保障服務(wù)。這在一定程度上阻礙失業(yè)者再就業(yè)，加快失業(yè)者向流動(dòng)商販、無(wú)業(yè)人員轉(zhuǎn)化。

4）管理體系不完善 城市管理通常置于公共管理領(lǐng)域，政治學(xué)、行政管理學(xué)等學(xué)科強(qiáng)調(diào)城市管理在公共管理領(lǐng)域的共性，而忽視了城市管理專業(yè)的個(gè)性。缺乏系統(tǒng)的理論和合法的規(guī)章指導(dǎo)城市管理實(shí)踐活動(dòng)。城市管理行政執(zhí)法局的授權(quán)法源是《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》，其設(shè)立法源是《城市管理執(zhí)法辦法》。城市管理缺乏獨(dú)立的上位法對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)與制約。城市管理者業(yè)務(wù)能力與知識(shí)儲(chǔ)備不足，城市管理執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)較低，缺乏配套機(jī)制與長(zhǎng)效管理機(jī)制，城市管理者不能與市民進(jìn)行有效的溝通，導(dǎo)致“怪圈”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2 “怪圈”現(xiàn)象引發(fā)的問題

1）城市面貌問題 城市管理主體通過確定城市風(fēng)格、統(tǒng)一城市建筑顏色等方法改善城市的容貌。但是在城市治理效果回潮的過程中，城市出現(xiàn)不符合城市風(fēng)格設(shè)定、違反城市規(guī)劃的城市建筑。例如街道店鋪廣告牌在治理中與城市風(fēng)格協(xié)調(diào)，但治理過后由于店鋪使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、廣告牌內(nèi)容更新維護(hù)等情況再次將顏色圖案進(jìn)行更新，這在一定程度上破壞了統(tǒng)一的城市面貌?；蛘呱碳移孀非笮隆⑵?，修建與城市風(fēng)格不和諧的建筑。除了城市外部面貌，城市居民的精神面貌也受到“治理-回潮-再治理”這一城市治理“怪圈”的影響。市民在治理期間經(jīng)過宣傳教育，各方面都得到極大的改善，城市居民的精神文明得到豐富。但治理過后，市民闖紅燈、亂扔垃圾等不文明行為復(fù)現(xiàn)。

2）環(huán)境衛(wèi)生問題 城市環(huán)境衛(wèi)生問題可以分為2個(gè)方面。一方面主要是流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成的亂扔垃圾與地面污漬問題。流動(dòng)攤販?zhǔn)浅鞘兄卫碇械念B疾，流動(dòng)攤販的靈活性容易導(dǎo)致城市治理失靈。在城市管理執(zhí)法局開展專項(xiàng)治理時(shí)，攤販流動(dòng)現(xiàn)象得到很好的抑制，但是專項(xiàng)治理活動(dòng)結(jié)束后，流動(dòng)攤販又出現(xiàn)在街道上造成地面衛(wèi)生問題。另一方面是城市水環(huán)境污染問題。水具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，空氣污染、生活生產(chǎn)、固體垃圾堆放、運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)中都可能產(chǎn)生水體污染。因此，水體治理辦法需要具體問題具體分析。相關(guān)政府部門對(duì)水體環(huán)境治理在其職能范圍內(nèi)沒有統(tǒng)籌全過程，同時(shí)，水體環(huán)境治理的權(quán)責(zé)劃分不清和缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制造成了城市水環(huán)境質(zhì)量時(shí)好時(shí)壞。

3）居民信任危機(jī) 良好的政府公信力是城市政府合法性和權(quán)威性的重要來(lái)源。在城市文明方面，城市管理者對(duì)市民的不文明行為進(jìn)行多次短時(shí)間、大規(guī)模的治理活動(dòng)。這種反復(fù)性、間斷式的治理行動(dòng)不能營(yíng)造穩(wěn)定的精神文明環(huán)境，不利于城市居民養(yǎng)成文明習(xí)慣。在市民認(rèn)同方面，不見成效的城市治理活動(dòng)導(dǎo)致市民對(duì)城市治理喪失信心，認(rèn)為城市治理活動(dòng)就是短時(shí)間的“瞎折騰”。在組織凝聚力方面，基層干部對(duì)城市治理失去信心，認(rèn)為城市治理活動(dòng)就是在繁重的常規(guī)工作之外的額外“增負(fù)”。“怪圈”現(xiàn)象引發(fā)的信任危機(jī)嚴(yán)重影響政府的公信力與權(quán)威性，降低了城市居民的居住幸福指數(shù)和對(duì)公共服務(wù)的滿意度。

4）現(xiàn)代化進(jìn)程的阻礙 城市治理“怪圈”現(xiàn)象出現(xiàn)的本質(zhì)是治理活動(dòng)過于重視“高效率”，卻沒有保證“高質(zhì)量”。治理活動(dòng)可能在短時(shí)間內(nèi)有明顯的效果，但是從長(zhǎng)期來(lái)看治理實(shí)踐容易陷入“整治-回潮-再整治”的城市治理怪圈。城市治理的“怪圈”現(xiàn)象阻礙了具有中國(guó)特色的治理體系和治理能力現(xiàn)代化：①反復(fù)對(duì)一個(gè)問題展開治理活動(dòng)降低公共資源的配置效率；②無(wú)效治理、低效治理會(huì)大大降低城市居民生活的幸福感、歸屬感與滿意度；③治理過程當(dāng)中“治標(biāo)不治本”容易造成公權(quán)力跨越規(guī)則界限無(wú)序膨脹，制約社會(huì)主義法治現(xiàn)代化進(jìn)程，阻礙依法治國(guó)方略的推進(jìn)。

3 解決“怪圈”現(xiàn)象的方法與措施

1）完善管理機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法方式 ①?gòu)墓芾眢w制出發(fā)，建立高效透明的公開機(jī)制，使社會(huì)清楚了解城市管理的相關(guān)規(guī)劃與信息，從而打破城市管理主體與市民間的隔閡，緩和雙方關(guān)系，并且定期更新官方網(wǎng)站內(nèi)容，將治理程序、工作步驟等進(jìn)行反饋；②通過建立嚴(yán)格的績(jī)效機(jī)制，防止貪腐現(xiàn)象的出現(xiàn)，獲得社會(huì)的信任，建設(shè)服務(wù)型政府；③針對(duì)違規(guī)執(zhí)法做出處罰，規(guī)范執(zhí)法者的執(zhí)法過程與行為。

2）落實(shí)網(wǎng)格化管理措施，優(yōu)化數(shù)字城管系統(tǒng) 要依托原有網(wǎng)格管理模式，合理、精細(xì)劃分單元網(wǎng)格范圍。同時(shí)對(duì)網(wǎng)格員進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)與考察，通過集中培訓(xùn)以及每日工作反饋會(huì)議，指導(dǎo)網(wǎng)格員靈活運(yùn)用現(xiàn)代數(shù)字城管系統(tǒng)進(jìn)行工作。同時(shí)優(yōu)化現(xiàn)有數(shù)字城管系統(tǒng)，安置監(jiān)控?cái)z像頭，輔助運(yùn)用5G技術(shù)，擴(kuò)大對(duì)城市的監(jiān)控范圍，并對(duì)違規(guī)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、記錄，以輔助城管執(zhí)法人員對(duì)識(shí)別到的違規(guī)行為主體進(jìn)行警告。

3）嚴(yán)格管理經(jīng)營(yíng)主體，著重強(qiáng)調(diào)依法管理 利用“城管通”以及數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，以微信小程序等方式，將智能設(shè)備登記作為輔助手段。所有流動(dòng)攤販等類似經(jīng)營(yíng)主體，通過利用網(wǎng)格管理員流動(dòng)巡邏時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的攤販進(jìn)行通信設(shè)備注冊(cè)，并根據(jù)季節(jié)和時(shí)間段劃分符合攤販一定利益的販?zhǔn)哿鲃?dòng)場(chǎng)所，固定售賣位置并根據(jù)時(shí)間安排，使各類經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)行為有效和合理化。對(duì)于所有占道經(jīng)營(yíng)主體，要嚴(yán)格落實(shí)與強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任與義務(wù)，不得占用公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)。

4）推動(dòng)城市文明宣傳，加強(qiáng)居民素質(zhì)教育 堵不如疏，預(yù)防是將問題扼殺在萌芽階段的最好方法。從短期來(lái)看，外來(lái)人員落戶城市需經(jīng)過城市守則公約的短期培訓(xùn)，以提高城市公民的綜合素質(zhì)。從長(zhǎng)期來(lái)看，可以將城市文明行為納入社會(huì)公德教育的范圍。城管執(zhí)法局等城市治理主體共同推進(jìn)“城市文明進(jìn)校園”“優(yōu)秀文明市民評(píng)選”等活動(dòng)。充分利用現(xiàn)代社交平臺(tái)，短信通信等手段加強(qiáng)城市文明建設(shè)，在潛移默化中提高城市公民的素質(zhì)，從根本上解決城市文明問題。

4 結(jié)語(yǔ)

城市管理“怪圈”現(xiàn)象的產(chǎn)生在一定程度上是由經(jīng)營(yíng)主體和管理主體間的雙向障礙導(dǎo)致。經(jīng)營(yíng)主體抑或是市民依然對(duì)目前城市的發(fā)展情形不夠了解，無(wú)法適應(yīng)城市化進(jìn)程，加之管理主體存在一定的管理問題。針對(duì)以上問題，可以通過科技的輔助和合理的人文規(guī)定破除這個(gè)”怪圈”。希望在不遠(yuǎn)的將來(lái)能夠讓城市化不再是邊界城市化，而是文化城市化、文明城市化。