國土空間規(guī)劃體系下的綜合交通規(guī)劃轉(zhuǎn)型思考

伯 婷

（上海砼森建筑規(guī)劃設(shè)計有限公司，上海 200433）

0 引言

2019年5月印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》明確指出，多規(guī)合一是國土規(guī)劃的指導(dǎo)思想，要從頂層設(shè)計角度出發(fā)保證空間治理體系的整體性和系統(tǒng)性。此國土空間規(guī)劃體系的發(fā)布與實施，標志著我國各類空間規(guī)劃“分治”現(xiàn)象、各自為政局面的徹底終結(jié)，為我國國土空間規(guī)劃提供了綱領(lǐng)性的文件指導(dǎo)。綜合交通規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的重要組成部分，在綜合交通規(guī)劃體系建設(shè)中要以國土空間規(guī)劃體系為指導(dǎo)，明確國土空間規(guī)劃體系對綜合交通規(guī)劃提出的新要求，進而制定綜合交通規(guī)劃在規(guī)劃觀念、體系構(gòu)建、組織管理與建設(shè)格局方面的轉(zhuǎn)型策略。

1 國土空間規(guī)劃體系對綜合交通規(guī)劃的要求

1.1 與國土空間總體規(guī)劃編制協(xié)同

國土空間規(guī)劃體系中明確了各專項規(guī)劃的法定定位、規(guī)劃之間傳導(dǎo)機制等內(nèi)容，形成了多專業(yè)協(xié)同規(guī)劃的空間治理局面。在國土空間規(guī)劃體系下，要求綜合交通規(guī)劃必須與國土空間總體規(guī)劃編制相協(xié)同，不違背總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，并且確保綜合交通體系符合國土空間布局中的各類詳細規(guī)劃，實現(xiàn)綜合交通規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的有效銜接，從而提高綜合交通規(guī)劃體系建設(shè)質(zhì)量[1]。

1.2 重視自然資源保護與開發(fā)

國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)依據(jù)，其中包括對綜合交通建設(shè)的指導(dǎo)。在國土空間規(guī)劃體系下，要求綜合交通規(guī)劃必須重視自然資源保護與開發(fā)工作，結(jié)合各地區(qū)自然資源現(xiàn)狀明確保護與發(fā)展的總體思路，確定綜合交通規(guī)劃中生態(tài)文明目標、高品質(zhì)生活目標和現(xiàn)代化治理目標，從而發(fā)揮出綜合交通規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中的重要作用，促進國土空間可持續(xù)發(fā)展。

1.3 建立逐級深化落實框架體系

綜合交通規(guī)劃屬于專項規(guī)劃，既要符合國土空間體系的強制性要求，又要建立起逐級深化落實編制的框架體系，有效約束和指引詳細規(guī)劃的落實。在國土空間規(guī)劃體系下，綜合交通規(guī)劃要遵循“誰組織編制，誰負責實施”的原則，構(gòu)建起集規(guī)劃編制、審批、監(jiān)督、執(zhí)行于一體的責任體系，并要求綜合交通規(guī)劃符合相關(guān)技術(shù)標準體系規(guī)定，使不同層級、不同地區(qū)的規(guī)劃能夠在統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺上完成，進而保證綜合交通規(guī)劃的編制質(zhì)量。

2 國土空間規(guī)劃體系下的綜合交通規(guī)劃轉(zhuǎn)型策略

2.1 綜合交通規(guī)劃觀念轉(zhuǎn)型

綜合交通規(guī)劃要以國土空間規(guī)劃體系為指導(dǎo)，根據(jù)國土空間規(guī)劃體系中的相關(guān)要求，轉(zhuǎn)變規(guī)劃思維方式，重新確立規(guī)劃的價值觀念，確保規(guī)劃成為交通建設(shè)的可執(zhí)行依據(jù)。規(guī)劃觀念轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在以下方面。

1）樹立生態(tài)保護觀念 綜合交通規(guī)劃要堅持生態(tài)保護優(yōu)先的原則，以可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)，以生態(tài)文明建設(shè)為目標，在綜合考慮綠色生產(chǎn)生活要求的基礎(chǔ)上編制規(guī)劃。

2）樹立全域一體化觀念 綜合交通規(guī)劃要從全域、全要素的角度出發(fā)建立規(guī)劃體系，將綜合交通規(guī)劃提升到國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略高度，形成覆蓋全層級的交通規(guī)劃系統(tǒng)。

3）樹立協(xié)同發(fā)展觀念 綜合交通規(guī)劃要堅持空間協(xié)同開發(fā)與建設(shè)，在規(guī)劃中充分考慮各類開發(fā)的需求，使區(qū)域內(nèi)的綜合交通規(guī)劃滿足國土空間規(guī)劃的總體性要求。

4）樹立人本觀念 綜合交通規(guī)劃要樹立以人為本的思維觀念，從交通安全性、舒適性、智能性、便捷性、綠色性等層面出發(fā)進行規(guī)劃，充分考慮人對交通發(fā)展的需求。

2.2 綜合交通規(guī)劃體系建構(gòu)轉(zhuǎn)型

在國土空間規(guī)劃體系下，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)綜合交通規(guī)劃體系中各項詳細規(guī)劃相互割裂的做法，避免出現(xiàn)城市交通規(guī)劃忽視城市邊界規(guī)劃的問題。綜合交通規(guī)劃要根據(jù)國土空間規(guī)劃體系中的指導(dǎo)性要求，基于“五級三類”體系對綜合交通規(guī)劃體系進行重構(gòu)，促進規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型發(fā)展。具體轉(zhuǎn)型策略如下。

1）構(gòu)建“五級三類”規(guī)劃體系框架 綜合交通規(guī)劃的五級包括國家、省、市、縣、集中建設(shè)區(qū)的綜合交通規(guī)劃，三類包括綜合交通規(guī)劃、交通專項規(guī)劃和交通詳細規(guī)劃，在框架體系中要逐級分解和層層落實規(guī)劃任務(wù)。

2）擴充規(guī)劃內(nèi)容體系 綜合交通規(guī)劃內(nèi)容要在原有規(guī)劃內(nèi)容的基礎(chǔ)上，一方面基于全域規(guī)劃層面納入省、市、縣的綜合交通系統(tǒng)管控內(nèi)容，另一方面基于全要素管理層面集合航運、航空、地下交通管控內(nèi)容。

3）形成規(guī)劃標準協(xié)調(diào)體系 綜合交通規(guī)劃要求對接同級別的國土空間規(guī)劃要求，依托國土空間規(guī)劃完善編制體系，對不同層次的綜合交通規(guī)劃制定執(zhí)行細則，確保各層級的綜合交通體系與同級別的國土空間規(guī)劃內(nèi)容相協(xié)調(diào)。

4）構(gòu)建規(guī)劃指標體系 綜合交通規(guī)劃要與政府規(guī)劃、治理規(guī)劃相結(jié)合，以政府政策導(dǎo)向為指引制定規(guī)劃指標，增強規(guī)劃編制的可操作性，并對規(guī)劃成果進行評估。

2.3 綜合交通規(guī)劃組織管理轉(zhuǎn)型

在傳統(tǒng)的綜合交通規(guī)劃體系中，存在規(guī)劃價值理念偏頗、管理體制不完善、規(guī)劃評估環(huán)節(jié)缺失、規(guī)劃重規(guī)模輕質(zhì)量等問題，導(dǎo)致綜合交通規(guī)劃與實際建設(shè)脫節(jié)，難以滿足國土空間規(guī)劃要求。而在國土空間規(guī)劃體系出臺實施后，綜合交通規(guī)劃要從編制、審批、評估環(huán)節(jié)入手推進規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型，使綜合交通規(guī)劃與國土空間規(guī)劃協(xié)同運行、協(xié)同發(fā)展。具體轉(zhuǎn)型策略如下。

1）規(guī)范編制流程 綜合交通規(guī)劃要在國土空間規(guī)劃前深入?yún)^(qū)域中開展實地調(diào)研活動，掌握城市功能格局、經(jīng)濟增長與空間結(jié)構(gòu)的關(guān)系，收集充足翔實的調(diào)研資料，在編制城市總體規(guī)劃的同時編制城市綜合交通規(guī)劃，以保證規(guī)劃編制質(zhì)量。在全國綜合交通規(guī)劃編制完成后，編制交通專項規(guī)劃，包括國家、省級、市域、縣域、重點地區(qū)的鐵路、公路、機場、航道、港口、停車等專項規(guī)劃。同時，在綜合交通規(guī)劃編制中要貫徹落實綠色交通發(fā)展理念、低碳經(jīng)濟理念，做好中長期綜合交通規(guī)劃的頂層設(shè)計。

2）加強編制審批 綜合交通規(guī)劃、專項規(guī)劃以及詳細規(guī)劃要由所在區(qū)域的本級或上級交通主管部門、規(guī)劃主管部門、建設(shè)主管部門進行審批。如省級綜合交通規(guī)劃、交通專項規(guī)劃和跨縣市交通專項規(guī)劃，要由省發(fā)改委、省鐵路公司、省交通運輸廳、省自然資源和規(guī)劃廳負責審批。在審批過程中，要核對專項規(guī)劃內(nèi)容是否與國土空間規(guī)劃相符，將審批通過后的專項規(guī)劃納入同級國土空間基礎(chǔ)信息平臺，全面落實“一張圖”管理。

3）加強動態(tài)評估 綜合交通規(guī)劃要根據(jù)國土空間規(guī)劃體系中對國土空間規(guī)劃定期評估的規(guī)定，建立起與國土空間規(guī)劃同級別的動態(tài)評估機制，提高綜合交通規(guī)劃編制質(zhì)量與效率。在動態(tài)評估中，綜合交通規(guī)劃要借助國土空間基礎(chǔ)信息平臺采集數(shù)據(jù)信息，構(gòu)建起動態(tài)信息評估指標體系，根據(jù)評估指標得出評價結(jié)果，為政府決策提供依據(jù)，實現(xiàn)交通規(guī)劃與城市建設(shè)的協(xié)同發(fā)展。在綜合交通評估中，要納入與資源環(huán)境承載力相關(guān)的評估指標，深化綜合交通規(guī)劃對資源環(huán)境的科學認知，為構(gòu)建起人與自然和諧共存的生態(tài)型國土空間開發(fā)格局打下基礎(chǔ)。

2.4 綜合交通規(guī)劃建設(shè)格局轉(zhuǎn)型

綜合交通規(guī)劃要明確國土空間規(guī)劃體系下的建設(shè)任務(wù)，推進我國交通發(fā)展方式向綠色交通轉(zhuǎn)變，全面提升綜合交通發(fā)展的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)綜合交通規(guī)劃建設(shè)格局轉(zhuǎn)型。在建設(shè)格局轉(zhuǎn)型中，綜合交通規(guī)劃要基于國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略發(fā)展的高度確定轉(zhuǎn)型方向。具體的轉(zhuǎn)型策略如下。

1）建設(shè)全球化交通體系 綜合交通規(guī)劃要加快全球化交通體系的建設(shè)速度，不斷加大沿海交通樞紐的建設(shè)力度。如在東部沿海地區(qū)建設(shè)國際航運中心、國際航空樞紐等。在此基礎(chǔ)上，對內(nèi)陸國際樞紐進行統(tǒng)籌，解決多極化問題，實現(xiàn)分工協(xié)作的目標。如可在武漢等內(nèi)陸中心城市培育全球性樞紐，借此來實現(xiàn)不經(jīng)沿海與全世界直接交流的目標。要與周邊國家強化交通聯(lián)通，建設(shè)多層次的國際交通體系，以此來增強與周邊國家的社會經(jīng)濟聯(lián)系。

2）建設(shè)密度差異化區(qū)域交通系統(tǒng) 綜合交通規(guī)劃要將重點放在差異化區(qū)域交通系統(tǒng)的建設(shè)上，根據(jù)東部地區(qū)未來對交通的需求，發(fā)展航空和鐵路，不斷優(yōu)化空域環(huán)境，開發(fā)與東部地區(qū)實際情況相符的空管系統(tǒng)，解決空域資源的瓶頸問題。打造以高鐵為骨干網(wǎng)絡(luò)的沿海運輸通道，積極發(fā)展聯(lián)合運輸，將公路運輸向水路運輸和鐵路運輸轉(zhuǎn)移。針對地廣人稀的地區(qū)，可大力發(fā)展航空運輸，對于處在培育期的中西部城市，則應(yīng)對城際軌道進行有序推進，避免過度超前。

3）建設(shè)多元化包容性交通體系 綜合交通規(guī)劃要建立國家旅游休閑交通體系，借鑒國外成功的經(jīng)驗，依托我國的歷史文化、自然景觀等要素，構(gòu)建多層次旅游休閑交通系統(tǒng)，并依托社區(qū)生活圈，構(gòu)建全齡友好的城鄉(xiāng)交通系統(tǒng)，借此改善人群的出行環(huán)境。

3 結(jié)語

綜合交通規(guī)劃要以國土空間規(guī)劃體系為藍本，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的綜合交通規(guī)劃思維方式，促進規(guī)劃觀念、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃評估、規(guī)劃格局順利轉(zhuǎn)型，確保綜合交通規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系有效銜接，使綜合交通建設(shè)順應(yīng)國土空間治理改革的新形勢，從而全面提升各類規(guī)劃的整體效率，充分發(fā)揮各類規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。