河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化模式研究

吳沙沙 張 軍 魏 琳 賀倩倩

（河南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 450000）

國省干線公路是公路網(wǎng)的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代綜合交通運輸體系“完善的干線網(wǎng)”的重要組成部分。與“高效率、低收費、無限期”的高速公路相比，國省干線公路具有運營成本低、通達深度強、輻射范圍廣、全天候開放等優(yōu)點，在保障人民群眾安全便捷出行等方面更具有公益屬性。至2019年底，河南省公路總里程達到了26.9萬公里，其中普通國省干線達到了3.1萬公里，為支撐全省經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、服務(wù)中原崛起河南振興富民強省提供了有力支撐。

在河南省國省干線公路發(fā)展過程中，受國、省相關(guān)政策改革影響，國省干線公路事權(quán)下方至市級人民政府，特別是國家燃油稅費改革、取消政府還貸二級公路收費政策后，河南省國省干線公路建設(shè)、養(yǎng)護資金來源發(fā)生較大變化，同時也出現(xiàn)了許多新情況新問題。為全面深化交通運輸領(lǐng)域改革，進一步簡政放權(quán)，經(jīng)省政府批準，按照河南省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)河南省國省干線公路建設(shè)養(yǎng)護管理一體化改革試點方案的通知》（豫政辦[2015]128號）文件精神，河南省組織開展了國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革試點工作，將國省干線公路事權(quán)下放至縣（市）級人民政府。目前，試點工作已圓滿完成，有必要進一步進行經(jīng)驗總結(jié)，找出存在問題并提出相關(guān)建議，提出適應(yīng)河南省國省干線公路發(fā)展的建設(shè)養(yǎng)護管理一體化發(fā)展模式，為推動河南省國省干線公路高質(zhì)量發(fā)展提供支持。

一、河南省國省干線公路建管養(yǎng)模式存在的問題分析

河南省國省干線公路系統(tǒng)目前實行“條塊結(jié)合，業(yè)務(wù)以條為主，人事以塊為主”的管理體制，造成河南省國省干線公路存在人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任不匹配等問題，嚴重影響了國省干線公路的可持續(xù)健康發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.管理體制與責(zé)任不匹配

河南省普通干線公路管理實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即計劃、規(guī)劃、資金政策、技術(shù)業(yè)務(wù)由省、市公路局管理并實行行業(yè)指導(dǎo)，縣（市）的普通干線公路的人事、資金籌措等歸地方管理，基本上表現(xiàn)為普通干線公路項目立項、項目的管理由市級負責(zé)，項目資金籌措由縣級負責(zé)，人、財、物不統(tǒng)一，責(zé)、權(quán)、利相脫離。

2.普通干線公路人員普遍超編嚴重

河南省普通國省干線公路管理人員的編制在地方，經(jīng)費和工資卻脫離地方財政，來源于公路部門自籌自支。由于地方政府負責(zé)公路管理部門的人員編制，但不負責(zé)管理經(jīng)費和工資的籌措，造成地方政府對公路部門的從業(yè)人員控制不夠嚴格，導(dǎo)致普通干線公路管理養(yǎng)護人員普遍嚴重超編，而行業(yè)發(fā)展所需技術(shù)人才的引進、更新不足，公路管理質(zhì)量不能得到很好的保障。

3.普通干線公路養(yǎng)護管理經(jīng)費不足

按照目前通過財政撥付資金的模式，資金撥付程序繁瑣、撥付周期過長，影響?zhàn)B護生產(chǎn)的時效性和及時性，進而造成建設(shè)資金需求擴大，進而影響公路發(fā)展資金的總體使用效果，影響干線公路服務(wù)質(zhì)量。此外，由于人員大量超編，普通干線公路管理養(yǎng)護資金大量用于人員費用，從而造成小修保養(yǎng)資金短缺，而對日常維修保養(yǎng)投入不足，養(yǎng)護不及時不到位。

二、改革試點總體情況及成效

經(jīng)過三年試點改革，國省干線公路責(zé)任主體意識不斷加強，管養(yǎng)體制改革取得突破性進展，管理、養(yǎng)護人員基本分離，管養(yǎng)資金基本實現(xiàn)地方財政兜底，改革試點工作實現(xiàn)了既定目標，取得了階段性成果，為河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革取得了經(jīng)驗。

1.地方政府重視

縣（市）政府作為區(qū)域國省干線公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理和治超工作的責(zé)任主體，為確保建管養(yǎng)一體化改革工作順利開展，均成立由縣（市）長任組長、相關(guān)副縣（市）長任副組長，縣（市）發(fā)改、財政、人事、國土、規(guī)劃、環(huán)保、住建、水利、林業(yè)、交通等有關(guān)職能部門主要負責(zé)人為成員的全縣（市）國省干線公路建養(yǎng)管一體化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌開展改革工作，全面負責(zé)組織開展一體化試點改革工作，全面協(xié)調(diào)推進國省干線公路一體化改革事項。

2.地方政府支持

縣（市）政府出臺籌融資改革方案，保障建管養(yǎng)資金需求；由縣（市）政府主導(dǎo)，由縣（市）發(fā)改委、財政局、國土局、交通運輸局等職能部門共同形成聯(lián)審聯(lián)批機制，限期完成審批程序，以保障公路項目前期工作效率；核定公路管理機構(gòu)的編制，將人員經(jīng)費和管理經(jīng)費納入地方財政一般預(yù)算支出，實行“財政全供”，保障國省干線公路管理的基本需求。

3.工作效率明顯提高

項目審批權(quán)下放至縣（市）級政府，縣（市）級政府就具有積極性、主動性，地方上落實部門責(zé)任、建立聯(lián)審聯(lián)批機制較為容易，審批程序明顯簡化和審批時間顯著縮短，工作效率明顯提高。

4.試點工作存在的問題分析

在三年改革試點工作取得成績的同時，“重建設(shè)、輕管養(yǎng)，重資金項目申請、怕管養(yǎng)體制改革”的問題依然存在，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）養(yǎng)護管理體制機制改革尚需進一步研究明確

雖然試點縣（市）在事企分離方面取得了突破性進展，但考慮到國家對交通運輸部門的大部制改革背景，要求定編到人，尚需周密組織穩(wěn)步開展，進一步研究明確目標任務(wù)。此外，部分縣（市）納入政府一般財政性預(yù)算的養(yǎng)護管理經(jīng)費較總體資金需求仍有一定差距。

（2）建管尚需進一步分離。

養(yǎng)護公司尚未實行獨立核算，縣（市）公路局仍直接支付與核算養(yǎng)護費用。同時，從縣（市）公路管理部門的財務(wù)數(shù)據(jù)來看，地方政府承諾將人員經(jīng)費和管理經(jīng)費納入財政一般預(yù)算，但實際上人員工資及公用經(jīng)費仍由省撥小修保養(yǎng)及管理經(jīng)費列支。

（3）聯(lián)審聯(lián)批運行機制仍需進一步協(xié)調(diào)理順。

各縣（市）已形成了聯(lián)審聯(lián)批機制，項目審批速度較改革前有了較大提升，但部分縣（市）項目審批仍由公路管理部門全過程協(xié)調(diào)處理，所有環(huán)節(jié)仍需“親力親為”，公路管理部門工作量依然較大。

三、建管養(yǎng)一體化改革模式推薦方案

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)[2019]33號）中公路交通領(lǐng)域中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要求，以及當(dāng)前事業(yè)單位改革方向和最新進展，結(jié)合河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革相關(guān)經(jīng)驗總結(jié)，本文從省、市、縣三個層級設(shè)計了河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革模式，主要涉及事權(quán)劃分原則、管理機構(gòu)以及具體的職能設(shè)置。

1.推薦方案

按照中央減少行政層次實行“省管縣”的精神要求，建議實行“三級設(shè)置、兩級管理”的體制模式。由省級公路管理機構(gòu)直接管理縣級公路管理機構(gòu)。由于省級公路管理機構(gòu)難以直接對較為龐大的縣級公路管理機構(gòu)進行管理，市級公路管理機構(gòu)作為省級公路管理機構(gòu)的派出機構(gòu)或下屬機構(gòu)，對縣（市）級公路局進行管理、指導(dǎo)，河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化管理體制如圖1所示。

圖1 河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革模式

（1）人事：省、市級公路管理機構(gòu)人員編制由省級確定，縣（市）級公路管理機構(gòu)人員編制由地方政府確定。

（2）資金：縣（市）公路管理部門擔(dān)當(dāng)建設(shè)管理養(yǎng)護資金的籌措主體，日常養(yǎng)護維修資金由省級承擔(dān)，建設(shè)資金以縣（市）政府為主體，國省市縣共同籌措。

（3）管理權(quán)：管理權(quán)下放到縣（市），縣（市）政府作為責(zé)任主體，市公路管理局作為監(jiān)管主體。將國省干線公路的養(yǎng)護責(zé)任按塊劃分，分級負責(zé)。干線公路的養(yǎng)護實行“以塊為主”，責(zé)任在公路管理部門。

河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化模式責(zé)權(quán)劃分如下表1所示。

各個機構(gòu)的主要職能可劃分如下：

（1）省交通運輸廳：作為省級主管交通的政府職能部門，主要承擔(dān)省內(nèi)公路網(wǎng)規(guī)劃，制定本省公路事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、公路管理政策法規(guī)，進行宏觀調(diào)控、計劃和決策，以及其他行政管理職能；并負責(zé)協(xié)調(diào)交通部門與其他行業(yè)部門、當(dāng)?shù)卣g的關(guān)系，保證“上（交通運輸部）一下（下屬各部門）”之間的政令暢通。

表1 河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化模式責(zé)權(quán)劃分表

（2）省交通事業(yè)發(fā)展中心（原省公路管理局）：作為公路管理的專業(yè)機構(gòu)，受省交通運輸廳委托，負責(zé)擬訂國省干線公路建設(shè)養(yǎng)護、管理服務(wù)、安全應(yīng)急技術(shù)標準和行業(yè)規(guī)范；承擔(dān)國省干線公路行業(yè)管理職能；指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查分局的工作。

（3）地、市（縣）交通運輸局：主要執(zhí)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)的職能，制訂本地區(qū)公路交通事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，執(zhí)行上級下達命令，監(jiān)督和監(jiān)管下屬機構(gòu)的工作質(zhì)量和效率，以及行政管理的職能，規(guī)范建設(shè)市場。

（4）市公路管理機構(gòu)：作為省級在地市級的派駐部門，管理機構(gòu)人員編制由省級確定、管理資金由省級承擔(dān)。受省級部門的委托，制定年度區(qū)域國省干線公路的總體發(fā)展目標和各縣（市）的考核指標，具體負責(zé)對縣（市）的國省干線公路建設(shè)、養(yǎng)護和管理工作進行行業(yè)指導(dǎo)、監(jiān)督考核。主要職責(zé)為：承擔(dān)區(qū)域普通國省道建設(shè)監(jiān)督、驗收工作；對區(qū)域國省干線公路養(yǎng)護質(zhì)量、進度和資金使用進行監(jiān)督管理。

（5）縣（市）公路管理機構(gòu)：負責(zé)區(qū)域內(nèi)國省干線公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理的具體實施工作。負責(zé)養(yǎng)護體制改革事企分離，整合全縣所有公路管理職能，監(jiān)督公路建設(shè)、養(yǎng)護質(zhì)量，支持培育新建養(yǎng)護公司的發(fā)展壯大。

2.推薦理由

河南省國省干線公路管理模式現(xiàn)狀與推薦方案的主要差別在于：管理體制不同，現(xiàn)狀中采用“省管市”--“市管縣”，推薦方案采用“省管市”“省管縣”的模式。除此之外，現(xiàn)狀中人事管理是采用“以塊為主”的模式，省級公路局將“人權(quán)”下放至縣級管理，地市公路局對縣公路局采取人權(quán)的統(tǒng)管，而推薦方案中地市級公路管理機構(gòu)人權(quán)由省公路局統(tǒng)管，采用“條條管理”，縣級公路管理機構(gòu)人權(quán)由縣級人民政府管理，采用“塊塊管理”。

本方案的優(yōu)點：一是保證了人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)的統(tǒng)一；二是保留省級層面的專業(yè)公路管理機構(gòu)的組織統(tǒng)籌的優(yōu)勢，以適應(yīng)未來公路管理發(fā)展專業(yè)性、技術(shù)性等現(xiàn)代化管理要求。此外 “市管縣”體制阻礙了城鄉(xiāng)資源的合理流動和優(yōu)化配置，無法真正發(fā)揮城市的中心作用，而“省管縣”可以很好地解決此類問題，減少中間環(huán)節(jié)，減少行政管理成本，縣級公路可以得到充分的發(fā)展。本方案缺點主要為“省管縣”模式加大了省級公路局（行政代理機構(gòu)）的管理難度。故綜合考慮，推薦此方案?，F(xiàn)狀與方案對比如下表2所示。

表2 河南省干線公路建管養(yǎng)一體化模式責(zé)權(quán)劃分現(xiàn)狀與方案對比表

四、結(jié)語

本文結(jié)合河南省國省干線公路建管養(yǎng)一體化改革試點工作經(jīng)驗，提出了“三級設(shè)置、兩級管理”的國省干線公路建設(shè)養(yǎng)護管理一體化改革模式，將市級公路管理機構(gòu)作為省級公路管理機構(gòu)的派出機構(gòu)或下屬機構(gòu)，實現(xiàn)河南省國省干線公路人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任相統(tǒng)一。