重新定義我國《草原法》中的“草原”

趙安

（中國社會科學(xué)院大學(xué)農(nóng)村發(fā)展系，北京108422）

1985 年發(fā)布的第一部《中華人民共和國草原法》［1］（以下簡稱《草原法》）第2 條規(guī)定：“本法適用于我國境內(nèi)的一切草原，包括草山、草地”。2003 年新修訂的《草原法》第2 條指出：“本法所稱草原，是指天然草原和人工草地”（在任繼周等的爭取之下，2003 年版《草原法》中對草原的定義相比于1985 年版而言，在“天然草原”的基礎(chǔ)上增加了“人工草地”，但這一概念又和后來的人造化纖草地等容易發(fā)生混淆，所以新版辭書中又將其稱之為“栽培草地”）。同時(shí)，第74 條還補(bǔ)充道：“天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地（這里的‘人工草地’還應(yīng)該包括農(nóng)田中的輪作草地），不包括城鎮(zhèn)草地”。該版《草原法》中對草原的定義依然是非常狹窄和落后，既沒有關(guān)注草原生態(tài)系統(tǒng)的其他組分，也沒有關(guān)注草原上的人類活動(dòng)對草原的影響，這種只見部分不見全局的立法思想，或許是草原持續(xù)遭到破壞的原因之一。筆者以為，《草原法》應(yīng)充分遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、生態(tài)規(guī)律、民族文化規(guī)律等基本原則，將草原經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、社會和諧等價(jià)值目標(biāo)都納入草原法的立法價(jià)值之中。

1 問題提出：為什么要重新定義《草原法》中的草原

草原是地球上最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，僅天然草原就覆蓋了全球地表52.2%。我國有草原面積約3.92×108hm2，約占我國國土面積的41.7%，分布在我國的東北、西北、華北、西南等大部分地區(qū)，牧區(qū)、半牧區(qū)旗或縣266個(gè)，居住著包括漢族在內(nèi)的44 個(gè)民族。草原是我國土地利用類型中面積最大的一種，是耕地面積的3.2 倍，是森林面積的2.5 倍，同時(shí)其面積僅次于澳大利亞居世界第二位，約占世界草原面積的13%。

但由于歷史、自然以及人為等諸多因素，我國的草原整體上呈現(xiàn)退化的趨勢，目前，我國嚴(yán)重惡化草原近1.8億hm2，并以每年200 萬hm2的速度迅速擴(kuò)張［2］，天然草原面積每年減少約70 萬hm2，20 世紀(jì)70 年代，我國草原退化率為15%，80 年代達(dá)到30%以上，2013 年已經(jīng)上升到57%［3］。草原的惡化帶來了嚴(yán)重的后果，如生態(tài)功能減退、自然災(zāi)害頻發(fā)、生物多樣性喪失等眾多生態(tài)環(huán)境問題，而且直接導(dǎo)致了牧民收入下降、生態(tài)難民增多、草原文化面臨丟失等一系列社會問題。因此，制定符合牧區(qū)自然、文化特點(diǎn)的草場管理制度對于農(nóng)牧民的增收與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

但是，直到20 世紀(jì)70 年代，法律才開始介入草原的保護(hù)，1985 年我國第一部《草原法》［1］頒布，2003 年第一次修訂。目前我國草原立法依然非常不完善，且主要以借鑒西方法典的法律移植為主要方法，無論立法指導(dǎo)思想，還是立法具體內(nèi)容，或是草原法法律實(shí)踐，都處于“童年”階段，且草原立法領(lǐng)域的研究成果依然非常有限，仍然是一個(gè)極度冷門的領(lǐng)域，草原法的發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。

本研究專注于我國《草原法》中對“什么是草原”的回答，以及為什么要重新定義《草原法》中的草原?，F(xiàn)有《草原法》對草原的定義，只見天然草原和人工草地，而不見草地生態(tài)系統(tǒng)，更不見草原上的人類社會，違背了生態(tài)學(xué)上對草原基本規(guī)律的認(rèn)識。筆者以為，《草原法》對草原的定義之所以重要，是因?yàn)樗鼪Q定了《草原法》規(guī)制的基本對象，涉及《草原法》立法的指導(dǎo)思想，關(guān)系到牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)與社會穩(wěn)定等諸多因素。所以，重新定義《草原法》中的草原，是進(jìn)一步深入研究《草原法》的基本前提。

2 文獻(xiàn)綜述：《草原法》及其理論研究的基本路徑

要對《草原法》中草原的定義的來龍去脈有個(gè)歷史性的了解，首先要對我國《草原法》相關(guān)法律和相關(guān)理論的發(fā)展歷程有清晰的認(rèn)識。從“人類中心主義”到“生態(tài)中心主義”，從“資源”的角度強(qiáng)調(diào)草原的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，到“環(huán)境”的角度強(qiáng)調(diào)草原的生態(tài)價(jià)值，無不體現(xiàn)著草原立法價(jià)值的變遷，而這一變遷過程恰恰是人類逐步認(rèn)識草原的過程。

2.1 《草原法》相關(guān)法律發(fā)展路徑

1954 年進(jìn)入合作化時(shí)期，牧區(qū)的草原全部屬于公有，牲畜也入社變?yōu)榧w財(cái)產(chǎn)，這種制度導(dǎo)致了牧區(qū)牧民對草原的責(zé)、權(quán)、利長期處于分離和矛盾狀態(tài)，為草原的嚴(yán)重退化埋下了伏筆。隨后的時(shí)期內(nèi)，國家關(guān)于農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)的政策頻繁變動(dòng)，沒有出臺國家層面的相關(guān)法律對草原等自然資源進(jìn)行很好的規(guī)范。1963 年，內(nèi)蒙古自治區(qū)首次發(fā)布《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例（實(shí)行草案）》［4］，是全國最早制定草原管理方面的地方性法規(guī)。然而，隨著“大躍進(jìn)”和“文革”的相繼爆發(fā)，牧區(qū)草原遭到了前所未有的破壞，草原被大規(guī)模開墾，沙化和荒漠化的草原不計(jì)其數(shù)。這一時(shí)期里因?yàn)榛痉傻娜毕?，?dǎo)致草原遭到歷史上最瘋狂的破壞。貫穿其中的始終是“人類中心主義”的自負(fù)與狂熱，對草原資源的掠奪，對傳統(tǒng)習(xí)慣法的破壞，對大自然缺乏敬畏，立法理念落后，立法實(shí)踐稀缺。這也是改革開放以后，以草原為代表的自然資源立法工作空前緊迫的時(shí)代背景。

改革開放以后，百廢待興。1979 年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》［5］頒布實(shí)施，第14 條規(guī)定“保護(hù)和發(fā)展牧草資源，積極規(guī)劃和進(jìn)行草原建設(shè)，合理放牧，防止草原退化”，這是我國歷史上第一次涉及草原保護(hù)的立法內(nèi)容。這也意味著我國草原法進(jìn)入了等待已久的發(fā)展期。1982 年《憲法》［6］第9 條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有”，“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞自然資源。”再次以國家基本法的形式確定了草原保護(hù)的法律依據(jù)。1985 年我國第一部《草原法》頒布，其中第2 條規(guī)定：“本法適用于我國境內(nèi)的一切草原，包括草山、草地”，這是我國首次以專門法的形式對“草原”進(jìn)行定義，也是首次針對草原的保護(hù)、建設(shè)、利用，以及改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)而制定的專門法，也標(biāo)志著我國草原管理步入有法可依的法治化階段?！恫菰ā奉C布之后，全國各地的畜牧業(yè)大省陸續(xù)出臺管理?xiàng)l例、暫行辦法、實(shí)施細(xì)則等地方性法規(guī)或規(guī)章，形成了中央、省、市、縣4 級的草原監(jiān)理系統(tǒng)。隨后1986 年《民法通則》［7］頒布，1993 年《農(nóng)業(yè)法》［8］頒布，1994 年《自然保護(hù)區(qū)條例》［9］出臺，2000 年《種子法》［10］出臺，2001 年《防沙治沙法》［11］頒布，這些法律的相繼實(shí)施，對草原的保護(hù)、管理、經(jīng)營，提供了法律依據(jù)。

隨著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會的全面發(fā)展，人口的急速增長，草原承載的壓力達(dá)到歷史最高值。隨著聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展”理念的引入，牧區(qū)社會以開發(fā)建設(shè)為中心的理念逐漸讓位于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。尤其是世紀(jì)之交，華北地區(qū)的沙塵暴頻繁爆發(fā)，引起國家的高度關(guān)注，生態(tài)保護(hù)的呼聲空前高漲。《草原法》的再次修訂被提上議事日程。2003年，新《草原法》頒布施行，其中第2 條指出：“本法所稱草原，是指天然草原和人工草地”，這是立法理念向生態(tài)中心主義轉(zhuǎn)變之后對草原的重新定義，該法的內(nèi)容也從之前的23 條增加至75 條，立法的可操作性進(jìn)一步增強(qiáng)，牧區(qū)及草畜產(chǎn)業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的階段。隨后《草畜平衡管理辦法》［12］、《草原防火條例》［13］、《草原征占用審核審批管理辦法》［14］陸續(xù)出臺，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，我國草原立法體系主要包括：1 部法律，1 部行政法規(guī)，10 部地方性法規(guī)，4 部農(nóng)業(yè)部規(guī)章和7 部地方政府規(guī)章［15］。

我國《草原法》等各類資源環(huán)境法都是脫胎于行政法的母體，甚至目前主流的觀點(diǎn)依然認(rèn)為，資源法和環(huán)境法是行政法這一部門法之中的分支，用法律位階來說：行政法是上位法，屬于基本法范疇；環(huán)境法和資源法是下位法，屬于普通法的范疇；而草原法是資源法的下位法，屬于單行法。按照這樣的體系劃分，《草原法》是行政法的二級分支，所以它理應(yīng)帶有強(qiáng)烈的行政管理色彩。有鑒于此，甚至有學(xué)者提出了“環(huán)境行政”的概念，進(jìn)而產(chǎn)生了“環(huán)境行政法”，劉志堅(jiān)［16］認(rèn)為環(huán)境行政法是指調(diào)整國家環(huán)境行政主體運(yùn)用法律所賦予的環(huán)境行政職權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)對環(huán)境資源的可持續(xù)利用與發(fā)展，依法對公民、法人或者其他組織與環(huán)境有關(guān)的行為實(shí)施監(jiān)督管理過程中所發(fā)生的重要社會關(guān)系（即環(huán)境行政關(guān)系）的法律規(guī)定的總稱。其實(shí)，我們可以從現(xiàn)行《草原法》的內(nèi)容，看出在行政法主導(dǎo)下的草原法的基本結(jié)構(gòu)。所以，筆者認(rèn)為現(xiàn)行《草原法》就只是一部“草原行政管理辦法”，距離更加全面地理解草原的定義，并以此為基礎(chǔ)追求更加全面的立法價(jià)值的目的還相去甚遠(yuǎn)。

2.2 《草原法》相關(guān)理論發(fā)展路徑

“草原”既屬于“自然資源”，也在“環(huán)境”所包含的內(nèi)容之中，所以從“自然資源法”和“環(huán)境法”兩個(gè)角度切入，或是介紹草原法律制度的來龍去脈最好的入手點(diǎn)。我國自1987 年頒行的《民法通則》中規(guī)定了自然資源使用權(quán)制度，早期也主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對自然資源的產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行研究，20 世紀(jì)80 年代陸續(xù)頒布了自然資源保護(hù)的法律法規(guī)，也有大量研究論著問世，如肖國興［17］著的《自然資源法》，戚道孟［18］著的《自然資源法》等，進(jìn)入21 世紀(jì)之后，有關(guān)自然資源物權(quán)制度的研究也逐漸增多，如崔建遠(yuǎn)［19］主編的《自然資源物權(quán)法律制度研究》，黃萍［20］著的《自然資源使用權(quán)制度研究》，以及王文革［21］著的《自然資源法：理論、實(shí)務(wù)、案例》，大多包含自然資源法的總論，以及土地資源法、水資源法、礦產(chǎn)資源法、森林資源法、海洋資源法、草原資源法等分則，為自然資源法體系的進(jìn)一步完整化和系統(tǒng)化做出了建設(shè)性的貢獻(xiàn)。這一學(xué)派的理論，更加看重的是草原作為“自然資源”的物權(quán)屬性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，他們給出的草原的定義必然認(rèn)為草原是資源的一種。

自1979 年我國第一部《環(huán)境保護(hù)法》［22］頒布，歷經(jīng)多次修訂和完善，2015 年最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》被稱之為史上最嚴(yán)環(huán)境法，也將環(huán)境法再一次推向風(fēng)口浪尖。隨著環(huán)境法領(lǐng)域的興起，草原以及其他自然資源也被納入環(huán)境法的研究領(lǐng)域，先后出現(xiàn)了環(huán)境資源法、自然資源與環(huán)境法、環(huán)境資源保護(hù)法等多種相近的概念，也有許多重要著作問世，如呂忠梅［23］的《環(huán)境資源法》，呂忠梅［24］主編的《環(huán)境法原理》，蔡守秋［25］主編的《環(huán)境資源法教程》，陳泉生［26］的《環(huán)境法原理》，曹明德［27］的《生態(tài)法原理》等。同時(shí)，從物權(quán)法、經(jīng)濟(jì)法、行政法等多個(gè)角度論證“環(huán)境權(quán)”的文獻(xiàn)也為數(shù)眾多，也是最為熱門的法律研究領(lǐng)域之一，這些工作的開展，為環(huán)境法成長為一門獨(dú)立的部門法，做出了重要的理論貢獻(xiàn)。這一學(xué)派的理論，無疑認(rèn)為保護(hù)草原就是保護(hù)環(huán)境的重要組成部分，他們給出的草原的定義，則更加注重草原的環(huán)境屬性和生態(tài)價(jià)值。

以上是環(huán)境法、自然資源法總論的基本情況，如果從自然資源分論的角度看，會發(fā)現(xiàn)目前對于土地、礦產(chǎn)、森林、草原、河流、野生動(dòng)植物等各個(gè)領(lǐng)域的研究很不平衡，尤其以土地管理法、土地用益物權(quán)的研究最為繁榮，而對土地法以外的其他自然資源物權(quán)的研究則較為稀少，單獨(dú)對“草原法”的研究文獻(xiàn)不算眾多，有所涉及，但幾乎沒有專著。關(guān)于我國草原資源現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)，主要來源于韓?。?8］的《中國草原生態(tài)問題調(diào)查》，以及萬政鈺［29］的《我國草原立法存在的主要問題及對策研究》和斯慶圖［30］的《西部牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)的法制問題研究》等。雖然從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)角度對于林權(quán)改革、草權(quán)改革、水權(quán)改革（河長制）等方面的文章在最近幾年也呈現(xiàn)增長之勢，但都受到土地使用權(quán)制度的嚴(yán)重影響，甚至出現(xiàn)將農(nóng)區(qū)的土地家庭承包制移植到林區(qū)、牧區(qū)等地區(qū)的做法，也都引起了巨大的爭議，尤其是在牧區(qū)實(shí)行草場家庭承包制以來的10 年里，大量文獻(xiàn)已經(jīng)對草權(quán)承包等物權(quán)制度一刀切的做法進(jìn)行了激烈反思。如馬興文［31］的《草場使用及草權(quán)制度的歷史變遷》，周立等［32］的《“三牧”問題和草原生態(tài)治理》。這些研究所圍繞的焦點(diǎn)問題，其實(shí)質(zhì)都是人們對草原的基本認(rèn)識、對草原屬性的基本界定、對草原立法價(jià)值追求的基本判斷的爭論，所以從源頭上厘清草原的定義實(shí)屬必要。

3 《草原法》中“草原”定義的發(fā)展階段

不可否認(rèn)，對草原進(jìn)行定義是困難的，對草原這一存在史比人類更加遠(yuǎn)久的自然存在，進(jìn)行學(xué)理化的定義仍然是充滿分歧的，地理學(xué)、氣象學(xué)、植物學(xué)、人類學(xué)等不同學(xué)科都有相異的視角。《草原法》中“草原”概念的界定之所以重要，是因?yàn)榉▽W(xué)界接受了哪個(gè)學(xué)派的理論，就決定了《草原法》指向的客體和規(guī)制的內(nèi)容。筆者以植物學(xué)與生態(tài)學(xué)的發(fā)展歷程為視角，將人們對“草原”定義的認(rèn)識分為以下4 個(gè)階段：

3.1 第一階段：植物學(xué)（含地植物學(xué)）階段

以前蘇聯(lián)植物學(xué)家E.M.拉甫連科為代表的地植物學(xué)派認(rèn)為，草原是指中緯度地帶大陸性半濕潤和半干旱氣候條件下，由多年生耐旱、耐低溫、以禾草占優(yōu)勢的植物群落的總稱?，F(xiàn)行《草原法》中的草原定義就停留在這一階段，這顯然是落后的。早在20 世紀(jì)60 年代，任繼周［33］便對此提出了異議，他將這種置于人類社會農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的不具有生產(chǎn)資料性質(zhì)的“自然體”稱之為“原草原”，并認(rèn)為“在任何一個(gè)歷史時(shí)期，草原都具有植物學(xué)的、土壤學(xué)的、動(dòng)物學(xué)的、氣象學(xué)的等‘元素’組成的若干特征，但是這些‘元素’必須通過人類的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，才能‘化合’為一個(gè)新的事物—草原—一種特殊的生產(chǎn)資料”，這是最早將人類活動(dòng)置于草原定義之中的理論，并認(rèn)為“草原學(xué)的農(nóng)學(xué)實(shí)質(zhì)在于它不僅研究植物群落，還要研究植物群落的生長地，以及它們對農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的生產(chǎn)意義”。

3.2 第二階段：生態(tài)學(xué)階段

早期的經(jīng)典生態(tài)學(xué)，只是以植物和動(dòng)物為主要研究對象，屬于傳統(tǒng)生物學(xué)的視角。生態(tài)學(xué)一詞最早是由德國動(dòng)物學(xué)家海克爾于1866 年提出，初次將其定義為“研究動(dòng)物與其有機(jī)及無機(jī)環(huán)境之間相互關(guān)系的科學(xué)”，特別是動(dòng)物與其他生物之間的有益和有害關(guān)系。1962 年，R.P.Humphroy 編寫了《牧野生態(tài)學(xué)》一書，1971 年，英國草地學(xué)家C.R.W.Spedding 的《草地生態(tài)學(xué)》問世，提出了草地生態(tài)學(xué)是一門獨(dú)立的學(xué)科。與地植物學(xué)派將草原定義為多年生草本植物群落相比，生態(tài)學(xué)將草原定義推向更加寬泛的領(lǐng)域，即包含動(dòng)物在內(nèi)的天然草原，及草類和其著生的土地構(gòu)成的綜合自然體，并逐漸演化為研究有機(jī)體與其周圍環(huán)境（包括生物環(huán)境和非生物環(huán)境）相互關(guān)系的科學(xué)。

3.3 第三階段：生態(tài)系統(tǒng)階段

在“生態(tài)系統(tǒng)”的概念引入傳統(tǒng)生態(tài)學(xué)之后，人們開始關(guān)注的草原，不僅僅是草地本身，還包括附著在其上的微生物、動(dòng)物和生物多樣性，以及它們之間的物質(zhì)流、能量流、信息流，尤其是關(guān)注草原和環(huán)境之間的關(guān)系，并開始用“系統(tǒng)論”的觀點(diǎn)來分析和闡述其研究對象。草地生態(tài)系統(tǒng)是系統(tǒng)中生物與生物、生物與環(huán)境相互作用、相互制約，長期協(xié)調(diào)進(jìn)化形成的相對穩(wěn)定、持續(xù)共生的有機(jī)整體。這時(shí)的草原的定義已經(jīng)拓展到了包含動(dòng)植物、微生物、非生命體在內(nèi)的草地生態(tài)系統(tǒng)了。在我國，任繼周先生于1978 年最早提出“草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)”的概念，并于1981 年籌備成立甘肅草原生態(tài)研究所，1985 年出版著作《草地農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)》，標(biāo)志著我國草地農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)派的建立。該學(xué)派為人類活動(dòng)進(jìn)入草原生態(tài)系統(tǒng)的研究范圍做足了準(zhǔn)備。

3.4 第四階段：人類生態(tài)學(xué)階段

隨著人與自然關(guān)系的日漸緊張，人類活動(dòng)也被納入生態(tài)系統(tǒng)的研究范圍。人類生態(tài)學(xué)的任務(wù)就是要揭示人與自然環(huán)境和社會環(huán)境的關(guān)系，研究生命的演化與環(huán)境的關(guān)系。如上文所述，任繼周最早將人的活動(dòng)納入草地生態(tài)系統(tǒng)，提出了著名的“三個(gè)界面四個(gè)生產(chǎn)層”的理論［3 個(gè)界面是草叢—地境（界面A）、草地—家畜（界面B）、草畜—社會（界面C）］，4 個(gè)生產(chǎn)層分別是前植物生產(chǎn)層、植物生產(chǎn)層、動(dòng)物生產(chǎn)層、外生物生產(chǎn)層），他在原有草地生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上引進(jìn)“社會因子群”、“草畜—社會界面”、“外生物生產(chǎn)層”等概念［34］。草地生態(tài)系統(tǒng)在引入了“人”的因素之后，原有生態(tài)系統(tǒng)變成了以土壤、草地、家畜、牧民為一體的生物群落與其生態(tài)環(huán)境間在能量、物質(zhì)、信息上的交換及相互作用過程所構(gòu)成的一種復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)［35］，除了以往生態(tài)系統(tǒng)所具備的最基本的生態(tài)屏障作用之外，草地生態(tài)系統(tǒng)還被賦予了畜牧業(yè)的生產(chǎn)基地、牧民生活依賴和草原文化傳承等的基礎(chǔ)性功能［36］。這時(shí)的草原的內(nèi)涵已經(jīng)空前豐富。

顯然，目前我國《草原法》認(rèn)為草原就是“天然草場和人工草地”，就草原說草原，只見“草地”不見“系統(tǒng)”（更不見人類活動(dòng)），頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，無疑是偏狹的、落后的、不科學(xué)的。而對草地以外的草地生態(tài)系統(tǒng)中的其他組分，及其這些組分所具備的重要功能的忽視，充分說明了現(xiàn)行《草原法》的局限。同時(shí)，作為生態(tài)法內(nèi)容之一的草原法（目前的生態(tài)法被認(rèn)為是包含自然資源法和環(huán)境保護(hù)法在內(nèi)的，以資源環(huán)境為其調(diào)整客體的綜合法律，而草原法是自然資源法的單行法律，所以，可以認(rèn)為草原法是生態(tài)法的下位法），對草原的定義，違背了生態(tài)學(xué)的基本原則。目前認(rèn)為，生態(tài)法的基本原則包括了物物相關(guān)、相生相克、負(fù)載定額、協(xié)調(diào)穩(wěn)定、時(shí)空有宜等內(nèi)容［9］，揭示的就是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)（乃至整個(gè)生物圈）之中，萬事萬物之間相互影響、相互依存、相互聯(lián)系、相互作用的過程。體現(xiàn)的是萬物同源、眾生平等、天人合一的哲學(xué)觀和生態(tài)觀。

但是限于生態(tài)學(xué)的局限，生態(tài)（或生態(tài)倫理）學(xué)并不具備法律實(shí)踐上的秩序意義，只能作為一種形而上的觀念和哲學(xué)存在，當(dāng)然無法通過生態(tài)學(xué)本身來實(shí)現(xiàn)社會控制，以達(dá)到保護(hù)草原（環(huán)境）的目的，這便是生態(tài)學(xué)上的“人的窮途”。現(xiàn)代生態(tài)學(xué)費(fèi)盡心血突破經(jīng)典生態(tài)學(xué)的學(xué)科框架，將“人類”引入到生態(tài)系統(tǒng)當(dāng)中來，但是卻不能為人類活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境提供秩序上的控制辦法，這無疑是令人遺憾的。

4 草原（環(huán)境）法律關(guān)系中“人與自然”的困境

如上文所述，對草原的定義經(jīng)過了植物學(xué)、生態(tài)學(xué)、生態(tài)系統(tǒng)學(xué)、人類生態(tài)學(xué)4 個(gè)階段的發(fā)展，其內(nèi)涵已經(jīng)非常豐富、價(jià)值追求已經(jīng)空前多元。然而，《草原法》對草原的定義，如果接受了草原是包含人類活動(dòng)在內(nèi)的復(fù)合草地生態(tài)系統(tǒng)，那么《草原法》該如何處理“人與自然”這一傳統(tǒng)法理學(xué)中并不認(rèn)可的法律關(guān)系（因?yàn)閭鹘y(tǒng)法理學(xué)認(rèn)為法律關(guān)系只限于人與人之間包含權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的關(guān)系）？對這一問題的回答，必須將草原法置于環(huán)境法的大背景之下進(jìn)行探討。

法律上探討人，最終的落腳并非止步于生態(tài)倫理與哲學(xué)探討，而是要塑造新的權(quán)利，甚至新的權(quán)利主體，并使其進(jìn)入法律控制的視野和司法實(shí)踐的層面。即何曉榕［37］所謂的從“形而上層面的生態(tài)人的理論分析”到“形而下的環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)”，人與自然之間的法律關(guān)系如何存在，“自然界”如何實(shí)現(xiàn)它的權(quán)利，并與人類的權(quán)利在法律上對等，“環(huán)境權(quán)”到底是“賦予環(huán)境權(quán)利”還是“限制人的權(quán)利”？這都是對傳統(tǒng)法觀念和法體系的挑戰(zhàn)?！叭祟悺迸c“環(huán)境（自然）”之間的關(guān)系，是隨著環(huán)境危機(jī)的爆發(fā)而產(chǎn)生的一個(gè)法哲學(xué)問題，隨著環(huán)境問題的持續(xù)惡化并進(jìn)一步危及人類的生存權(quán)時(shí)，人類意識到必須將人與自然之間的秩序上升為法律，并進(jìn)行強(qiáng)有力的控制，以達(dá)到限制人類以保護(hù)環(huán)境的目的。

然而，這并非易事。因?yàn)榄h(huán)境生態(tài)系統(tǒng)作為法律將要保護(hù)的客體，它具有外部經(jīng)濟(jì)效益、屬于公共商品、不屬于市場行為、屬于社會資本等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)都是傳統(tǒng)法律活動(dòng)所沒有涉獵過的，于是，法律科學(xué)開始了確立新的權(quán)利、新的秩序、新的法律的過程。這個(gè)新的權(quán)利就是“環(huán)境權(quán)”，對應(yīng)的新法就是“環(huán)境法”，然而這一法律部門的出現(xiàn)已經(jīng)有半個(gè)世紀(jì)或更長的時(shí)期，在許多核心問題上依然充滿爭議。

4.1 關(guān)于（草原）環(huán)境權(quán)的爭議（對于法律權(quán)利的突破）

環(huán)境權(quán)自身存在概念模糊、主體不明、范圍不清、無法具體化等一系列問題。有人認(rèn)為應(yīng)該在現(xiàn)有民法框架內(nèi)，作為自然人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、相鄰權(quán)等私權(quán)來討論；有人支持將其擴(kuò)大到人類權(quán)（全人類集體的權(quán)利）、人權(quán)論（人人享受又有不知如何享有）等理論層面。筆者倡導(dǎo)擴(kuò)大環(huán)境權(quán)的權(quán)利主體，包括自然人、法人、國家、全人類、自然界（如草原），所以說，環(huán)境權(quán)就是私權(quán)、公權(quán)、社會權(quán)、人類權(quán)、自然界權(quán)利（如草原權(quán)利）兼而有之的新型綜合權(quán)利。這顯然是對傳統(tǒng)法律權(quán)利的突破。

4.2 關(guān)于（草原）環(huán)境法律關(guān)系的爭議（對于法律關(guān)系的突破）

傳統(tǒng)的法理學(xué)認(rèn)為，只有法律關(guān)系才是法律調(diào)整的對象，而其他方面的社會關(guān)系或人與自然的關(guān)系（如人與草原的關(guān)系），并不是法律要調(diào)整的范疇。但生態(tài)倫理學(xué)將道德關(guān)懷的主體拓展到了一切生命和非生物因素，如河流、大地、巖石、草原等自然存在物都是道德關(guān)懷的客體。筆者對環(huán)境法律關(guān)系存在這樣3 個(gè)層面的認(rèn)識：一是人與“同代人”的關(guān)系；二是人與“后代人”的關(guān)系；三是人與“自然界（準(zhǔn)人類，如草原）”的關(guān)系?！吧顚由鷳B(tài)學(xué)”認(rèn)為，生物圈中的所有存在物，包括人類與非人類、有機(jī)體與無機(jī)體，都有其自身的、固有的、內(nèi)在的價(jià)值，人類只是生態(tài)系統(tǒng)中的“普通公民”，“自然的權(quán)利”的概念備受推崇，開始主張動(dòng)物權(quán)利、生命體權(quán)利、自然體（如草原）權(quán)利等，這些關(guān)于（草原）環(huán)境法律關(guān)系的問題，是對傳統(tǒng)法理學(xué)中法律關(guān)系的突破。

4.3 關(guān)于（草原）環(huán)境訴訟的爭議（對于法律侵權(quán)的突破）

環(huán)境侵權(quán)行為作為一種新型的侵權(quán)行為，因具有社會性、價(jià)值性、間接性、復(fù)雜性、多元參與性、緩慢性等獨(dú)特的性質(zhì)，從而與傳統(tǒng)侵權(quán)行為迥然不同，現(xiàn)有行政訴訟與民事訴訟程序的規(guī)定，完全不能滿足保護(hù)環(huán)境的要求，還需對原有傳統(tǒng)訴訟制度進(jìn)行突破。環(huán)境公益訴訟，的確是提供了一個(gè)很好的視角，“一條河流的控告”、“代物訴訟制度”等現(xiàn)象陸續(xù)出現(xiàn)。但是，實(shí)際情況或許并不如社會各界預(yù)想的那樣便捷，現(xiàn)有訴訟法的修訂，原有訴訟實(shí)踐的調(diào)整，都需要一個(gè)較為漫長的過程。

毫無疑問，與1985 年之前草原資源無法可依的年代相比，草原被視為無主物，任何人都可以無償利用，甚至濫用的局面已經(jīng)被扭轉(zhuǎn)；草原權(quán)屬改革繼續(xù)深化，是現(xiàn)代物權(quán)制度逐漸成為草原用益物權(quán)流通的基本規(guī)則；草原行政管理隊(duì)伍的建設(shè)，也對草原最基本的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了力所能及的管理；草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)的普遍實(shí)施，深刻地影響著草原牧民的日常生活，并使草原生態(tài)保護(hù)的觀念深入人心；草原公益訴訟制度的出現(xiàn)，希望全方位監(jiān)督和保護(hù)草原的制度早日建成?？傊?985 年以后，在《草原法》的規(guī)范之下，草原牧區(qū)取得了輝煌的成績，也存在不少制度的欠缺，需要立法者推動(dòng)《草原法》的修訂。

5 生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式在《草原法》中的嘗試

雖然在以《草原法》為代表的環(huán)境法律關(guān)系中，“人與自然”的困境還存在很多不完善的地方，但是“生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式”已經(jīng)并非什么新鮮事物，完全可以在《草原法》等其他環(huán)境法律中充分嘗試。20 世紀(jì)90 年代，美國林務(wù)局宣布了利用生態(tài)系統(tǒng)管理新政策，隨后有關(guān)“生態(tài)系統(tǒng)管理”的概念就受到了美國以及眾多國家的廣泛關(guān)注，并逐步承認(rèn)了生態(tài)系統(tǒng)管理的跨學(xué)科屬性，即將科學(xué)信息與社會價(jià)值融為一體。世界各國的環(huán)境法律幾乎都經(jīng)歷了重在利用、重在資源、重在系統(tǒng)的一個(gè)認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變過程?！渡锒鄻有怨s》［38］［2000 年第五次締約方一般性大會，對草地生態(tài)系統(tǒng)方式作了一項(xiàng)專門決議，會議深入探討了旱地、地中海、干旱、半干旱、草原和熱帶草地生態(tài)系統(tǒng)，可持續(xù)利用（含旅游業(yè)），遺傳資源的獲?。菔悄壳皩ι鷳B(tài)系統(tǒng)管理研究更深的國際法律文件，它認(rèn)為“生態(tài)系統(tǒng)管理是操縱將生物同其非生物環(huán)境聯(lián)系起來的物理、化學(xué)和生物過程和管制人類行為，以產(chǎn)生理想的生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)”，“生態(tài)系統(tǒng)方式是一種綜合管理土地、水和生物資源的戰(zhàn)略，旨在推動(dòng)以公平方式養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)使用資源”，“生態(tài)系統(tǒng)方式的基礎(chǔ)是運(yùn)用以各級生物結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)的適當(dāng)科學(xué)方法，包括生物及其環(huán)境的基本進(jìn)程、功能和相互作用，它承認(rèn)人類及其文化多樣性是生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分”。趙繪宇［39］認(rèn)為，“生態(tài)系統(tǒng)管理是環(huán)境資源各要素有機(jī)管理的綜合體，是生態(tài)系統(tǒng)以自然科學(xué)為基礎(chǔ)，包含人類社會、經(jīng)濟(jì)、文化要素的整合體，是旨在將生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)使用的統(tǒng)一體”。任繼周［40］提出了“生態(tài)生產(chǎn)力”的概念，即在“不破壞生態(tài)系統(tǒng)的健康狀態(tài)下所表現(xiàn)的生產(chǎn)水平”，它規(guī)定農(nóng)業(yè)在保持生態(tài)健康的前提下獲取產(chǎn)品，從而保持農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的勃勃生機(jī)。如果“取予失常，尤其是過分榨取的掠奪式生產(chǎn)，必然引發(fā)生態(tài)赤字，即前人預(yù)支了后人的生態(tài)資源，屬于倫理學(xué)非正義行為”。

相比于1985 年的《草原法》，2003 年新修訂的《草原法》無疑其規(guī)定更加詳盡，條款更加細(xì)密，目的更加全面等。但是，2003 年新《草原法》的修訂，卻并未及時(shí)采信這一“生態(tài)系統(tǒng)管理”的方法論，這是令人遺憾的。這或許也是目前草原經(jīng)濟(jì)發(fā)展與草原生態(tài)持續(xù)之間的矛盾日趨激烈且并無明顯好轉(zhuǎn)的原因之一。目前，在草地資源急速退化、草原環(huán)境空前惡化的大背景下，對《草原法》總則中“草原”的定義需要進(jìn)一步拓展，引進(jìn)更加開闊與完整的“草地生態(tài)系統(tǒng)”，或許對草原經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生態(tài)的保護(hù)、社會的和諧具有不可估量的作用。所以，以生態(tài)學(xué)方法打開“草原”在“草原法”上的新定義，是本研究的任務(wù)所在。筆者以為，《草原法》中的草原，至少應(yīng)該是指“天然草原（草地、草山、草坡）、人工草地（改良草地、退耕還草地、農(nóng)田中的輪作草地），以及包含自然環(huán)境和人類活動(dòng)在內(nèi)的草地生態(tài)系統(tǒng)。”