新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化分析

侯忠麗

（孝義市自然資源局，山西孝義 032300）

0 引言

目前隨著城市化的推進(jìn)，使城市對(duì)周邊地區(qū)的影響越來(lái)越大，為有效緩解農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市化良好發(fā)展的目標(biāo)，以及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須極其重視重復(fù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境發(fā)展等問(wèn)題，需要積極貫徹與落實(shí)中央提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的重大決策。同時(shí)通過(guò)緊密聯(lián)系城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)，使城鄉(xiāng)之間的互動(dòng)得到強(qiáng)化，使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方向。因此，通過(guò)積極實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化策略，不斷增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的可持續(xù)性發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化概述

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化指的是當(dāng)國(guó)家生產(chǎn)力達(dá)到一定的水平，而且城市與農(nóng)村相互依托，城鄉(xiāng)互相推動(dòng)發(fā)展形成統(tǒng)一的有機(jī)體。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化，本質(zhì)上是將城市資源和農(nóng)村資源視為一個(gè)整體，統(tǒng)籌管理工作，提高城鄉(xiāng)資源的利用率，最終實(shí)現(xiàn)資源的整合和優(yōu)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化工作的開(kāi)展首先應(yīng)該研究城市與農(nóng)村當(dāng)前經(jīng)濟(jì)實(shí)際，正確對(duì)待城市與農(nóng)村的關(guān)系，意識(shí)到兩者相互作用、相互制約的關(guān)系，然后才能開(kāi)展相應(yīng)工作。當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)領(lǐng)先于我國(guó)的城市化進(jìn)程，在城市化的過(guò)程中處于高級(jí)階段，城鄉(xiāng)差距不明顯。但是我國(guó)當(dāng)前的城市化仍然處于初級(jí)階段，受長(zhǎng)期的重視城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念影響，在城市建設(shè)中投入了大量的人力物力，忽略了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然取得一定成果但也造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的進(jìn)一步增大。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展中存在的問(wèn)題

2.1 城鄉(xiāng)公共設(shè)施和服務(wù)供給不均衡

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上看，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的道路硬化、電網(wǎng)改造、網(wǎng)絡(luò)通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)，部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村仍未通水泥路；從醫(yī)療、教育等公共服務(wù)提供上看，城市在教育經(jīng)費(fèi)、醫(yī)療經(jīng)費(fèi)投入、教育及醫(yī)療人才儲(chǔ)備上都遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)教育醫(yī)療條件落后，上學(xué)、看病都要到幾十里外的鎮(zhèn)上，而優(yōu)質(zhì)醫(yī)療人員和教育人員在城鄉(xiāng)間的分配則更為不均衡，大部分高學(xué)歷的教育工作者和醫(yī)療工作者都集中于城市；在居民保障方面城鄉(xiāng)亦存在差異，城市居民的社會(huì)保障體系較農(nóng)村居民更為完善。城鄉(xiāng)公共設(shè)施和服務(wù)供給的不均衡，勢(shì)必會(huì)阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)。

2.2 城鄉(xiāng)資源配置不合理

在舊有城鄉(xiāng)二元體制的影響下，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)都是由農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)，城鄉(xiāng)差距逐漸擴(kuò)大，改革開(kāi)放以后這種情況得到改善，但城市的虹吸效應(yīng)依然導(dǎo)致農(nóng)村的土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素向城市流動(dòng)，而城市先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、雄厚的資金、健全的教育醫(yī)療等卻無(wú)法將農(nóng)村覆蓋。在勞動(dòng)力方面，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，而農(nóng)村卻無(wú)法吸引城市的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力，這使農(nóng)村發(fā)展后繼無(wú)人；在土地方面，隨著城市化的推進(jìn)，大量農(nóng)村土地被并入城市，農(nóng)村土地使用面積不斷減少，壓縮了農(nóng)村的發(fā)展空間；資本方面，農(nóng)村在生產(chǎn)技術(shù)、配套基礎(chǔ)設(shè)施、營(yíng)商氛圍等方面都遠(yuǎn)不如城市，很難吸引到足夠的資金支撐自身發(fā)展。近年來(lái)，在政策的支持和引導(dǎo)下，由城市向農(nóng)村的技術(shù)人才、資本等生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移在逐漸增加，但由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制并未完全消除，生產(chǎn)要素在城市和農(nóng)村間無(wú)法自由流動(dòng)，從總體上看生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)的局面沒(méi)有從根本上得以改變。

3 新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃管理一體化發(fā)展策略

3.1 完善政策支持體系，健全考核監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理首先要完善政策支持體系：①要明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、方向以及重點(diǎn)，完善人才培養(yǎng)、引進(jìn)、科技創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新平臺(tái)、開(kāi)放合作等科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的促進(jìn)政策；②要以政府為主導(dǎo)，落實(shí)幫扶政策，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的源動(dòng)力；其次要健全考核監(jiān)督機(jī)制，針對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展中的突出問(wèn)題，如環(huán)境污染等加以干預(yù)和整治，如動(dòng)員畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等技術(shù)力量進(jìn)鄉(xiāng)村，對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及畜牧業(yè)養(yǎng)殖技術(shù)的指導(dǎo)，切實(shí)提高廣大農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，幫助他們掌握先進(jìn)生產(chǎn)理念和技術(shù)。與此同時(shí)，也要加大投入改善和擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施；③要發(fā)揮公眾的輿論與監(jiān)督作用，拓寬與企業(yè)、村民的信息溝通和反饋渠道，推動(dòng)整體建設(shè)，切實(shí)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理效率和水平。

3.2 完善法制體系，突出公眾參與的主體性

公眾參與顧名思義，是指基層群眾、社會(huì)組織、各界代表等組成的公眾，是指聽(tīng)取民間的、基層的聲音，而不僅僅是為了完成法定程序的公眾參與而走走形式。這就需要相關(guān)職能部門(mén)主導(dǎo)，對(duì)相應(yīng)的制度進(jìn)行完善與健全，明確公眾參與環(huán)節(jié)的責(zé)任與義務(wù)，對(duì)公眾參與的具體形式、路徑以及程序等做出明確的指引，使公眾參與更具有操作性，能夠落到實(shí)處，而不是停留上書(shū)面上、口頭上：①積極創(chuàng)新公眾參與的組織形式，除了城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者之外，還需要基層的群眾代表、區(qū)域性組織，為了確保參與的公平公正，群眾代表與區(qū)域性組織都以民主選舉的形式來(lái)產(chǎn)生。這樣才能使參與意見(jiàn)有一定的代表性。除此之外，職能部門(mén)還需要針對(duì)參與過(guò)程制定相應(yīng)的保障措施，賦予公眾代表表達(dá)的權(quán)利，并就城市規(guī)劃的具體內(nèi)容給予公眾代表一定的知識(shí)培訓(xùn)，而不是拉人頭湊人數(shù)表演形式；②擴(kuò)大公眾參與的范圍，因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃包括方方面面，如建設(shè)、環(huán)保、公共衛(wèi)生支出、教育、醫(yī)療以及舊城鎮(zhèn)、舊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改建擴(kuò)建等等。將這些領(lǐng)域都納入公共參與的范圍，讓人民群眾真正行使當(dāng)家做主的權(quán)力；③創(chuàng)新參與途徑，我們已經(jīng)進(jìn)入信息化時(shí)代、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，除了傳統(tǒng)的聽(tīng)證、問(wèn)卷調(diào)查、組織代表等參與形式外，還需要積極創(chuàng)新公眾參與的形式和途徑。加大宣傳力度，以現(xiàn)在群眾都習(xí)慣的網(wǎng)絡(luò)參與形式，這樣能夠收集到更多真實(shí)的意見(jiàn)與建議，更利于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與管理工作的實(shí)質(zhì)性展開(kāi)。

3.3 激發(fā)產(chǎn)業(yè)興旺原動(dòng)力，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合

①提升農(nóng)業(yè)附加值，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和全價(jià)值鏈。打通農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、流通等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)從粗放農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代集約農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。要順應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級(jí)趨勢(shì)，積極發(fā)展高端、髙質(zhì)、高效產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)品，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工和深加工，支持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，打造全產(chǎn)業(yè)鏈和全價(jià)值鏈，打造“三生協(xié)調(diào)、三產(chǎn)融合、三創(chuàng)聯(lián)動(dòng)”的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民共享全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的增值收益；②重視農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)帶頭人在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的重要引領(lǐng)作用。重用具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)頭腦、會(huì)管理、懂經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)帶頭人，帶領(lǐng)農(nóng)民致富增收。大力培植對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范帶動(dòng)能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)要把資金、人才、生產(chǎn)、銷(xiāo)售等全產(chǎn)業(yè)鏈資源要素帶入鄉(xiāng)村，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺。鄉(xiāng)村振興是內(nèi)生式振興，要以農(nóng)民為主體培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，并釋放各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的積極性?？梢越梃b日本農(nóng)業(yè)“六次產(chǎn)業(yè)化”經(jīng)驗(yàn)做法，積極培育農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，以“地產(chǎn)地銷(xiāo)”“以銷(xiāo)定產(chǎn)”和“社區(qū)支持農(nóng)業(yè)”等先進(jìn)理念推進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、產(chǎn)銷(xiāo)對(duì)接和工貿(mào)并舉，培育新型職業(yè)農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提效，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力，助推農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合；③發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新“場(chǎng)效應(yīng)”，打造農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新新高地。推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技全方位進(jìn)步，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力。提高農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用水平，全面推進(jìn)智能設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，加快建設(shè)智能農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)。

3.4 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)供給一體化建設(shè)

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村，加大在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資力度，加強(qiáng)農(nóng)村道路交通、水利、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，盡快補(bǔ)齊短板，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化過(guò)程中，要明確城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任分工及歸屬，做到權(quán)責(zé)明晰。在城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)供給一體化建設(shè)中，應(yīng)加大農(nóng)村社會(huì)保障投入力度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制一體化。政府財(cái)政要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)在教育、醫(yī)療方面的投入，著力解決部分農(nóng)村地區(qū)看病難、上學(xué)難的問(wèn)題。通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療人才扎根農(nóng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的新時(shí)代下，要想更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就需要正視和分析城鄉(xiāng)建設(shè)中存在的不足，并有針對(duì)性地進(jìn)行研究分析。就目前來(lái)說(shuō)：①?gòu)闹贫取⒓夹g(shù)、與機(jī)制等方面著手，突破鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的局限性，采取行之有效的手段振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)；②加大宣傳與教育力度，轉(zhuǎn)變廣大農(nóng)民的落后的認(rèn)知與意識(shí)，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的既得益者，鼓勵(lì)他們積極參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理中來(lái)；③建立與當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際相匹配的管理措施，以政府為主導(dǎo)，自上而下，發(fā)動(dòng)更多的群眾通過(guò)他們熟悉或喜愛(ài)的方式方法參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中，積極的為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的制定、實(shí)施以及評(píng)估等過(guò)程建言獻(xiàn)策，為城鄉(xiāng)建設(shè)貢獻(xiàn)自己的智慧和力量，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)注入源源不斷的動(dòng)力，從而更好地提高城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平，為決勝全面小康奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。