國(guó)有企業(yè)非招標(biāo)采購(gòu)方式適用性研究

朱林峰

（淮安市水資源開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司，江蘇淮安 223001）

0 前言

國(guó)家發(fā)改委頒布第16號(hào)令《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》約定：“①施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在400萬(wàn)元人民幣以上；②重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬(wàn)元人民幣以上；③勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上?！眹?guó)有企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于滿足以上規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的必須采用招標(biāo)方式選擇供貨商，而低于上述標(biāo)準(zhǔn)的施工、貨物、服務(wù)采購(gòu)，國(guó)家及地方政府并未出臺(tái)相關(guān)具體文件政策來(lái)指導(dǎo)采購(gòu)行為。

國(guó)企非招標(biāo)采購(gòu)行為一般不受國(guó)家法律規(guī)范的強(qiáng)制性拘束，合法性風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，然而一旦實(shí)施不正規(guī)很可能給單位帶來(lái)一系列管控風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部滋生腐敗，存在監(jiān)管漏洞。為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)非招標(biāo)采購(gòu)工作公開(kāi)透明，防范工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象發(fā)生，筆者試從國(guó)家頒布的招標(biāo)采購(gòu)政策文件和國(guó)企的適用情況角度展開(kāi)分析，對(duì)國(guó)有企業(yè)非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的采購(gòu)方式、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、應(yīng)對(duì)策略等方面展開(kāi)探究分析，以規(guī)范國(guó)企采購(gòu)工作。

1 非招標(biāo)采購(gòu)方式

《中國(guó)人民共和國(guó)招投標(biāo)法》中規(guī)定招標(biāo)分為公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式，但是這僅僅針對(duì)的是招標(biāo)行為；《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中規(guī)定采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)五種方式?！肮_(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)”兩種方式主要針對(duì)招標(biāo)行為；“競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)”三種方式主要針對(duì)未達(dá)到招標(biāo)規(guī)模的采購(gòu)方式。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》適用對(duì)象包括各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，但并不包括國(guó)有企業(yè)。對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)限額，國(guó)有企業(yè)非招標(biāo)采購(gòu)方式可以借鑒采用《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)三種。

單一來(lái)源采購(gòu)方式適用范圍小，國(guó)有企業(yè)遇到此類情況較少，較少采用該方法。實(shí)踐操作中，競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商、詢價(jià)方式適用范圍最廣，本文主要對(duì)這兩種非招標(biāo)采購(gòu)方式進(jìn)行闡述。

（1）詢價(jià)采購(gòu)方式。對(duì)于采購(gòu)金額較小、產(chǎn)品規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)可以采取此種方式。常采用電話、網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場(chǎng)比價(jià)等手段進(jìn)行詢價(jià)。

通常，由詢價(jià)組織人選擇不少于3家滿足資格條件的供應(yīng)商一次性報(bào)送不可調(diào)整的價(jià)格?；蛴稍儍r(jià)組織人2人以上，以現(xiàn)場(chǎng)或電話詢價(jià)方式咨詢不少于3家供應(yīng)商的價(jià)格并做記錄，經(jīng)企業(yè)分管領(lǐng)導(dǎo)審批后，原則上推薦低價(jià)中標(biāo)。該采購(gòu)方式適用于日常辦公用品、維修改造、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的建設(shè)或服務(wù)項(xiàng)目。

（2）競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商采購(gòu)方式。對(duì)于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》限額以下的建設(shè)、服務(wù)、設(shè)備等采購(gòu)項(xiàng)目，可通過(guò)建立供應(yīng)商名錄、邀請(qǐng)單位或掛網(wǎng)報(bào)名等多種方式，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商的方式開(kāi)展采購(gòu)工作。該采購(gòu)方式適用于招標(biāo)限額以下但整體造價(jià)較高的建設(shè)項(xiàng)目、設(shè)備或服務(wù)類采購(gòu)。

《政府采購(gòu)法》中約定競(jìng)爭(zhēng)性談判方式按照?qǐng)?bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》中約定競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用綜合評(píng)分法確定中標(biāo)單位，筆者認(rèn)為在國(guó)有企業(yè)開(kāi)展非招標(biāo)采購(gòu)時(shí)，根據(jù)采購(gòu)單位需求及標(biāo)的物評(píng)標(biāo)方法的適用性，選擇經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)或綜合評(píng)分法這兩種評(píng)標(biāo)辦法，來(lái)確定供應(yīng)商。

此外，實(shí)踐操作中，國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)管理部門可以通過(guò)內(nèi)部管理制度，具體劃分競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商采購(gòu)方式和詢價(jià)采購(gòu)方式的適用范圍及規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，在企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中管理更加合理合規(guī)、高效便捷。

2 非招標(biāo)采購(gòu)方式風(fēng)險(xiǎn)分析

（1）內(nèi)部管理制度不完善。目前國(guó)有企業(yè)可以參照?qǐng)?zhí)行的非招標(biāo)采購(gòu)法律條文較少，政策指導(dǎo)性文件不多，對(duì)于非招標(biāo)采購(gòu)行為需要國(guó)有企業(yè)自行建立較為完善的內(nèi)部采購(gòu)管控規(guī)章制度。

（2）監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于國(guó)有企業(yè)必須招標(biāo)項(xiàng)目的采購(gòu)行為言，可根據(jù)《招投標(biāo)法》《招投標(biāo)實(shí)施條例》等國(guó)家法律法規(guī)，依法開(kāi)展招標(biāo)行為；然而必須招標(biāo)名錄以外的工程采購(gòu)，采取何種采購(gòu)行為，才可以經(jīng)得起國(guó)資監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督等紀(jì)檢監(jiān)督，往往是大部分國(guó)有企業(yè)單位所面臨的監(jiān)管需求。

由于非招標(biāo)采購(gòu)不屬于各地招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室的監(jiān)管范圍，國(guó)有企業(yè)非招標(biāo)采購(gòu)行為屬于監(jiān)管真空地帶，存在一定的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

（3）談判小組組成不規(guī)范。談判小組是采購(gòu)人的代表，然而現(xiàn)實(shí)操作中，大部分企業(yè)組建的采購(gòu)談判小組很難達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)評(píng)委專家同等的標(biāo)準(zhǔn)和水準(zhǔn)。企業(yè)臨時(shí)抽調(diào)的專家業(yè)務(wù)水平低，對(duì)于招投標(biāo)政策法規(guī)不熟悉，談判過(guò)程中難以抓住關(guān)鍵性問(wèn)題，談判小組通常難以在短時(shí)間內(nèi)做出全面、客觀、公正的評(píng)價(jià)，無(wú)法達(dá)到談判目的，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)業(yè)務(wù)不專業(yè)的專家在細(xì)節(jié)上進(jìn)行吹毛求疵，導(dǎo)致廢標(biāo)的情況，本末倒置，嚴(yán)重影響非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)程及效果，耽誤時(shí)間且影響企業(yè)在招標(biāo)市場(chǎng)的形象與信譽(yù)。

（4）談判的供應(yīng)商選擇隨意性大。企業(yè)在參加談判的供應(yīng)商的甄別選擇上沒(méi)有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，憑借單位個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的喜好和主觀經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定，對(duì)邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商資質(zhì)和業(yè)績(jī)要求比較模糊，自由裁量權(quán)過(guò)大，容易滋生腐敗。采購(gòu)方可以通過(guò)設(shè)置一些并非至關(guān)重要的技術(shù)參數(shù)或資格要求，設(shè)置隱形的傾向性條款，縮小可選擇供應(yīng)商的范圍。

（5）采購(gòu)過(guò)程操作不規(guī)范。非招標(biāo)采購(gòu)行為往往是企業(yè)自主開(kāi)展，沒(méi)有聘請(qǐng)專業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，常會(huì)出現(xiàn)開(kāi)啟響應(yīng)文件不按約定的時(shí)間、地點(diǎn)、流程開(kāi)展；評(píng)選過(guò)程發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待；商務(wù)合同簽約不按照規(guī)定時(shí)間進(jìn)行辦理，甚至隨意更改成交結(jié)果等；采購(gòu)與服務(wù)環(huán)節(jié)倒置，非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)流于形式等諸如此類的問(wèn)題。甚至?xí)霈F(xiàn)提前約定中標(biāo)服務(wù)商，“串標(biāo)”、非招標(biāo)采購(gòu)“走個(gè)形式”的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。這些問(wèn)題是由于企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)非招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)不重視，工作人員能力有限，對(duì)采購(gòu)管理的政策規(guī)范掌握程度不夠?qū)е碌摹?/p>

（6）合同設(shè)置不合理。招標(biāo)采購(gòu)和合同管理往往是密不可分，緊密聯(lián)系的。采購(gòu)文件中往往包含具體合同條款，采購(gòu)需求部門和采購(gòu)管理部門在企業(yè)架構(gòu)中常為兩個(gè)獨(dú)立部門。在采購(gòu)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)部門溝通不暢、工作效率低下、采購(gòu)質(zhì)量降低等問(wèn)題，采購(gòu)行為沒(méi)有達(dá)到需求部門的預(yù)期，對(duì)于后期項(xiàng)目運(yùn)作會(huì)產(chǎn)生不利影響。

（7）圍標(biāo)串標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。由于非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目通常體量較小，關(guān)注度小，容易形成圍標(biāo)串標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。參與談判的人員包含采購(gòu)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦人、報(bào)價(jià)人以及談判專家，談判過(guò)程中不能保證完全不與外界聯(lián)系，任一人員、環(huán)節(jié)都存在可能泄密的風(fēng)險(xiǎn)，影響最終的采購(gòu)成果，還可能出現(xiàn)哄抬價(jià)格、圍標(biāo)串標(biāo)的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

3 非招標(biāo)采購(gòu)應(yīng)對(duì)措施及建議

（1）完善采購(gòu)管理制度。企業(yè)在內(nèi)部采購(gòu)制管理機(jī)制建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)將過(guò)去以必須招標(biāo)項(xiàng)目作為規(guī)范管控重點(diǎn)，向招標(biāo)和非招標(biāo)兩種采購(gòu)方式并重的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。企業(yè)可以借鑒《招投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》、省市地區(qū)的政府部門制訂的法規(guī)制度等，根據(jù)國(guó)企實(shí)際情況，在企業(yè)內(nèi)控管理制度中明確規(guī)定招標(biāo)規(guī)模以下項(xiàng)目采購(gòu)的范圍和實(shí)操模式，建立健全規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)以下工程建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)制度，推進(jìn)采購(gòu)活動(dòng)公開(kāi)透明。

（2）成立采購(gòu)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。為確保非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)過(guò)程的公正、公平，加強(qiáng)事中監(jiān)督，企業(yè)可以通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督管理部門，履行內(nèi)部監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)從非招標(biāo)采購(gòu)工作的準(zhǔn)備、競(jìng)談文件審查、發(fā)布、競(jìng)談過(guò)程、成交公示等全流程參與，盡量做到監(jiān)管全覆蓋、從點(diǎn)到面、不留死角盲區(qū)。

此外，企業(yè)可以建立規(guī)范化的開(kāi)評(píng)標(biāo)工作室，開(kāi)評(píng)標(biāo)房間安裝高清監(jiān)控錄像設(shè)備，利用監(jiān)控設(shè)備錄音錄像，記錄全過(guò)程的詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商流程，使得采購(gòu)行為可追溯。如若遇到競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商的質(zhì)疑糾紛等情況，由監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)牽頭核查，處理異議投訴等問(wèn)題。

（3）建立評(píng)委專家?guī)臁Ｔ谄髽I(yè)內(nèi)部，選取在工程建設(shè)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)管理、法律等方面具有一定理論水平、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)且熟悉招標(biāo)采購(gòu)業(yè)務(wù)的專業(yè)人才，組建評(píng)委專家?guī)?，為采?gòu)工作提供談判評(píng)審服務(wù)。采購(gòu)活動(dòng)的專家小組由采購(gòu)人的代表和有關(guān)專家共三人以上的單數(shù)組成，其中專家的人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。采購(gòu)專家小組在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，通過(guò)搖號(hào)等方式隨機(jī)抽取組建。若本企業(yè)人員規(guī)模數(shù)量或業(yè)務(wù)水平受限，可在本市范圍內(nèi)邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者組建評(píng)委專家?guī)?。同時(shí)，企業(yè)每年應(yīng)當(dāng)定期組織全體專家評(píng)委學(xué)習(xí)最新出臺(tái)的招標(biāo)采購(gòu)法律法規(guī)，與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新知識(shí)儲(chǔ)備，便于今后評(píng)審工作的順利開(kāi)展。要開(kāi)展經(jīng)常性的、多種形式的警示教育、典型案例剖析，增強(qiáng)物資采購(gòu)從業(yè)人員自律意識(shí)，從中得到反思和警醒。

（4）程序公開(kāi)化。為確保非招標(biāo)采購(gòu)工作的公開(kāi)公正，建議可在企業(yè)網(wǎng)站公開(kāi)發(fā)布非招標(biāo)采購(gòu)公告或詢價(jià)公告，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商，選取潛在供應(yīng)商，開(kāi)展非招標(biāo)采購(gòu)工作。此外，競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商過(guò)程結(jié)束以后，成交結(jié)果應(yīng)在網(wǎng)站公示3日，接受公眾的監(jiān)督與質(zhì)詢，真正做到程序公開(kāi)化。

（5）強(qiáng)化合同管理。企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)部門在設(shè)置合同條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同風(fēng)險(xiǎn)控制、法務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理等業(yè)務(wù)部門共同起草協(xié)商具體合同條文，并盡量滿足業(yè)務(wù)部門的需求，便于后期管理。至于非招標(biāo)方式的競(jìng)談文件、合同范本，可以參考借鑒使用中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)頒布的《非招標(biāo)方式采購(gòu)文件示范文本》，加以修改完善，做到合同管理工作合規(guī)合法。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，國(guó)有企業(yè)在非招標(biāo)采購(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)談判、詢價(jià)等公開(kāi)手段，是提高國(guó)企非招標(biāo)采購(gòu)制度建設(shè)的所做出積極探索。同時(shí)，在操作過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡量規(guī)范執(zhí)行采購(gòu)程序，提高采購(gòu)效率，才能使國(guó)有企業(yè)非招標(biāo)采購(gòu)行為取得預(yù)期的效果，達(dá)到充分競(jìng)爭(zhēng)、控制成本、陽(yáng)光公開(kāi)的最終目標(biāo)。