“城市體檢”與城鄉(xiāng)規(guī)劃思考
——評估發(fā)展現(xiàn)況、意義及大數(shù)據(jù)時代的積極展望

羽博文，李晶晶

（1.廣州市城道城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計有限公司，廣東 廣州 510000；2.廣州市白云區(qū)城市更新發(fā)展中心，廣東 廣州 510080）

0 引言

自從我國改革開放以后，全國各地的經(jīng)濟(jì)得到快速的發(fā)展，城市化進(jìn)入加速階段，在這個宏大發(fā)展背景環(huán)境下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展、改革與演變，無論是規(guī)劃思潮的流變方向，規(guī)劃技術(shù)手段的創(chuàng)新趨勢，還是規(guī)劃實踐經(jīng)驗的不斷更新與成長軌跡，都已不可逆轉(zhuǎn)地從增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)換并趨向精細(xì)化管理。針對近年來城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類城市病，我國從2000年已經(jīng)開始“城市體檢”的相關(guān)工作。建國初期，我國人均的預(yù)期壽命大約是在40歲，但是根據(jù)我國在2011年完成的第六次全國人口普查工作成果顯示，人均壽命是74.8歲。如今，我們每年都會對自己的身體進(jìn)行一次全面的健康檢查，以確保及早地發(fā)現(xiàn)一些隱藏在健康狀態(tài)下的不健康隱患。城市作為一個綜合的、極其龐大而復(fù)雜的社會巨系統(tǒng)，同樣也需要定期進(jìn)行體檢和評估，以確保其發(fā)展是健康并且可以持續(xù)的。新的醫(yī)療技術(shù)手段幫助我們進(jìn)一步提高生活質(zhì)量和健康壽命，新的監(jiān)測技術(shù)和規(guī)劃評估手段同樣也可以幫助我們的城市進(jìn)一步提高她的舒適度和幸福感。

1 我國城市體檢評估的歷史流變與概念提出

我國從2000年已經(jīng)開始“城市體檢”的相關(guān)工作。2000年至今，城市體檢評估工作經(jīng)歷了“總體規(guī)劃實施評價工作試點(diǎn)——城鄉(xiāng)規(guī)劃實施評估法定化并全面鋪開——首次提出‘城市體檢評估’概念——頂層設(shè)計明確要求‘定期評估’——城市體檢評估工作開展試點(diǎn)方案并且廣泛推廣”等五個階段。

1.1 2000—2007年，城市總體規(guī)劃實施評價工作試點(diǎn)階段

2000年開始，“城市規(guī)劃實施評價”概念在學(xué)界和業(yè)界引起了一波研究熱潮，其中最為顯著的便是孫施文教授于2003年發(fā)表的《城市規(guī)劃實施評價的理論與方法》。與此同時，深圳、廣州、上海等城市先后開展了總體規(guī)劃階段的實施評價工作。在該階段內(nèi)，評價工作僅在總體階段開展，尚未在其他法定規(guī)劃中開展。這個階段中最核心的工作，就是檢驗我們的城市規(guī)劃在多大程度上做到了“按圖實施”，城市規(guī)劃實施評估的模式雛形基本形成，為《城市總體規(guī)劃實施評估辦法》的制定、頒布和施行奠定了基礎(chǔ)。

1.2 2008—2010年，城鄉(xiāng)規(guī)劃實施評估法定化并全面鋪開

2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施，城市規(guī)劃調(diào)整為城鄉(xiāng)規(guī)劃，明確“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進(jìn)行評估”。該條款從立法上明確了總體規(guī)劃實施評估工作的必要性與重要性。隔年《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》則基本明確，城市每兩年需進(jìn)行一次實施評估工作。

1.3 2011年，深圳提出“城市體檢評估”的概念

2011年，在《深圳城市發(fā)展（建設(shè)）評估報告2011》中，深圳首次提出“城市體檢”概念。該報告指出：城市體檢是對城市規(guī)劃、城市發(fā)展實施效果與公共政策實行監(jiān)測與評價，是一種綜合化、動態(tài)化與定量化的實施評估工作。

1.4 2017年，中央及住建部要求“定期評估”

2017年2月24日，習(xí)總書記在視察北京工作的時候，提出了“要堅決維護(hù)總體規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性，健全規(guī)劃實時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護(hù)制度，建立城市體檢評估機(jī)制。通過定期評估，不斷發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展建設(shè)和規(guī)劃實施中存在的問題，依法完善規(guī)劃，動態(tài)維護(hù)規(guī)劃?！钡木唧w要求。

后來，在習(xí)總書記思想的基礎(chǔ)上，住建部發(fā)布了《關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確要求建立規(guī)劃評估機(jī)制，一年一體檢，五年一評估。

1.5 至今，城市體檢評估工作已開展試點(diǎn)方案并進(jìn)行廣泛推廣

2018年11月，《2017年度北京城市體檢報告》公布，北京市的體檢報告為特大城市“總體規(guī)劃”階段的體檢評估提供了模板和參考。

2019年，住建部正式發(fā)文，確定廣州、南京、廈門、福州、成都、長沙、沈陽、?？凇⑽鲗?、遂寧、景德鎮(zhèn)等11個城市作為城市體檢評估的全國首批試點(diǎn)城市。后中國城市規(guī)劃年會學(xué)術(shù)對話“更有效的城市體檢評估”在重慶國際博覽中心兩江廳成功舉辦，業(yè)界、學(xué)界專家共話能用管用好用的城市體檢評估。

2020年，住建部公布《關(guān)于支持開展2020年城市體檢工作的函》，選擇了36個城市作為樣本試點(diǎn)，全面查找城市現(xiàn)狀發(fā)展和規(guī)劃管理中存在的問題和短板，全面推進(jìn)城市體檢工作同時提出解決方案。

我國目前已經(jīng)基本完成城市體檢評估機(jī)制的初步構(gòu)建，形成了含安全韌性、生態(tài)宜居、交通便捷、健康舒適、整潔有序、風(fēng)貌特色、多元包容、創(chuàng)新活力在內(nèi)的八個方面65項指標(biāo)組成的體檢指標(biāo)體系，建立了城市自體檢、社會滿意度調(diào)查、第三方體檢三方面相結(jié)合的具體工作方法。

綜上所述，城市體檢評估的實質(zhì)工作已較早開展，近年來從頂層到各地方都更加重視并廣泛開展。但有關(guān)城市體檢評估的概念定義、業(yè)界與學(xué)界目前還沒有較為清晰明確的說明。參照國家衛(wèi)生部對“健康體檢”的概念定義，筆者結(jié)合城市發(fā)展的獨(dú)有特性，將“城市體檢評估”暫定義為：通過成熟的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科理論和不斷發(fā)展的科學(xué)技術(shù)手段對城市進(jìn)行分項指標(biāo)動態(tài)監(jiān)測和整體數(shù)學(xué)模型組建，進(jìn)而評估各層級城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施性、各項功能的動態(tài)健康狀況及城市的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)力，及早發(fā)現(xiàn)三生空間隱患、“城市病”病灶與根源的常態(tài)化公共屬性行動。

2 城市體檢評估的目的與重大意義

城市體檢評估的直接目的是對城市各層級規(guī)劃的實施進(jìn)行評估，對城市的各項功能的動態(tài)健康狀況開展評估工作，對城市可持續(xù)發(fā)展等情況進(jìn)行評估。城市體檢評估最終目的，應(yīng)當(dāng)是總結(jié)并推廣城市規(guī)劃建設(shè)過程中的優(yōu)秀經(jīng)驗，同時，及早地發(fā)現(xiàn)城市建設(shè)與發(fā)展過程中的生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間的安全隱患以及“城市病”的病灶與根源，從而有針對性地建立優(yōu)秀規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗推廣體系及城市問題解決方案體系。

城市體檢評估是對城市發(fā)展及運(yùn)行尋找問題和病癥并針對問題提出解決辦法。是對城市發(fā)展現(xiàn)狀、城市規(guī)劃實施效果及具體政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測和分析，及時進(jìn)行反饋、評價，同時相應(yīng)地進(jìn)行校正。分析城市系統(tǒng)的運(yùn)行情況，找出城市病，并找到城市病的問題源頭，在綜合分析的基礎(chǔ)上提出解決城市病的具體方案，該方案應(yīng)是對癥并且系統(tǒng)的療法，避免頭痛醫(yī)頭的局部治療方法。該方案應(yīng)為城市發(fā)展重大問題決策、城市空間管治手段的優(yōu)化提供參考依據(jù)。

將城市作為“有機(jī)生命體”，通過固定周期的城市體檢評估，查找和解決城市建設(shè)中的矛盾問題，短板弱項，提高各大城市風(fēng)險防范能力、管理決策科學(xué)化水平和各項資源投放的精準(zhǔn)度，推動持續(xù)治理“城市病”的工作進(jìn)展，推動城市建設(shè)從粗放的外延式發(fā)展向高效的集約式轉(zhuǎn)變。

自改革開放以后，我們國家的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化也進(jìn)入加速階段這個宏大發(fā)展背景環(huán)境下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的演變，無論是規(guī)劃思潮的流變方向，規(guī)劃技術(shù)手段的創(chuàng)新趨勢，還是規(guī)劃實踐經(jīng)驗的不斷更新與成長軌跡，都已由增量規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪恳?guī)劃并精細(xì)化管理。存量規(guī)劃及精細(xì)化規(guī)劃管理的重要前置條件與基礎(chǔ)框架便是對城市的各項指標(biāo)的優(yōu)缺點(diǎn)檢測評價及綜合可持續(xù)發(fā)展應(yīng)力動態(tài)監(jiān)測。因此，城市體檢評估是我國乃至整個人類社會城市健康可持續(xù)發(fā)展的根本與基礎(chǔ)。

3 城市體檢評估的未來預(yù)見

新的國土空間規(guī)劃要求：建立覆蓋全域、辦函各類空間資源信息的基礎(chǔ)信息平臺，并以該平臺為基礎(chǔ)建立評估監(jiān)測及預(yù)警制度。隨著本輪國土空間規(guī)劃的編制工作的逐步完成，基礎(chǔ)信息平臺也將逐步搭建。同時，信息化、大數(shù)據(jù)等相關(guān)先進(jìn)技術(shù)持續(xù)發(fā)展，智慧城市的建設(shè)即將進(jìn)入快馬加鞭的新時代。屆時，城市體檢工作將加快進(jìn)入“智慧時代”，城市的健康狀態(tài)和隱藏在表象下的深層次問題將會更迅速、更準(zhǔn)確的凸現(xiàn)出來。

大數(shù)據(jù)和AI技術(shù)快速發(fā)展的現(xiàn)階段，我們對智慧城市和未來城市充滿了各種幻想和期待。而未來城市、智慧城市應(yīng)當(dāng)是建立在一個科學(xué)的國土空間規(guī)劃體系和體檢評估體系并重的城鄉(xiāng)建設(shè)和治理的基本認(rèn)知之上。

而城市體檢評估體系的首要核心任務(wù)，應(yīng)當(dāng)是評估價值體系的建立。因為，以人為本、科學(xué)客觀的價值體系是一切評估體系的效用基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

目前我國各市、縣（區(qū)）國土空間總體規(guī)劃編制正在加速推進(jìn)，國土空間雙評估（即開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評估和規(guī)劃實施評估）作為八大專題研究之一，是國土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)支撐，這也充分體現(xiàn)了目前國家對于城市病預(yù)防治理以及城市體檢評估的重視。除了在規(guī)劃層面預(yù)防之外，各市區(qū)也應(yīng)積極推進(jìn)“一年一體檢，五年一評估”的規(guī)劃評估機(jī)制，在規(guī)劃、實施、監(jiān)管等階段都應(yīng)在安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等觀念的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，圍繞底線管控、綠色生態(tài)、人口經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化特色、區(qū)域功能及城市服務(wù)構(gòu)建指標(biāo)體系，達(dá)到對城市全流程、全方位的治理，全面預(yù)防治理城市病。