國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)困境與突破路徑研究

凌輝

（贛州市自然資源局贛州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)分局，江西贛州 341000）

加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃工作，就是對(duì)一定范圍內(nèi)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)工作中，對(duì)于時(shí)間以及空間等方面做出合理的規(guī)劃，在各項(xiàng)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)中，國(guó)土空間規(guī)劃在其中起到非常重要的參考作用?；诘乩斫嵌壬线M(jìn)行分析，要想促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃工作可以實(shí)現(xiàn)順利開(kāi)展，首先需要處理好發(fā)展與保護(hù)之間存在的關(guān)系，以及不同利益群體之間存在的關(guān)系。

1 目標(biāo)方面存在的困境與突破路徑

在國(guó)土空間規(guī)劃工作中，首先無(wú)法明確目標(biāo)，主要體現(xiàn)在不能明確選擇發(fā)展性規(guī)劃還是管控性規(guī)劃。首先，基于規(guī)劃目標(biāo)角度上進(jìn)行分析，通常可以將規(guī)劃劃分為發(fā)展性規(guī)劃與控制性規(guī)劃兩種形式。發(fā)展性規(guī)劃在內(nèi)容上主要涉及區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及旅游規(guī)劃等方面，而控制性規(guī)劃主要體現(xiàn)在了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等方面。

如今，基于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃總體目標(biāo)提出更高的要求，需要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土保護(hù)、開(kāi)發(fā)、整治以及利用等方面的統(tǒng)籌工作，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化。其中，保護(hù)與整治屬于管控中的內(nèi)容，而開(kāi)發(fā)與利用屬于發(fā)展中的內(nèi)容。因此，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃而言，并不是單一的管控性規(guī)劃，同時(shí)也不是一般的發(fā)展性規(guī)劃，而是處于管控性規(guī)劃與發(fā)展性規(guī)劃中間，屬于兩者之間的有效結(jié)合。針對(duì)這種現(xiàn)象，在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作時(shí)，不但要嚴(yán)格遵守管控性規(guī)劃中的相關(guān)要求，同時(shí)還需要嚴(yán)格按照發(fā)展性規(guī)模規(guī)律，充分利用各項(xiàng)資源，才能在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮一定的服務(wù)作用。

因此，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中，不能只將重點(diǎn)放在國(guó)土資源與發(fā)展等方面，同時(shí)也不能只追求國(guó)土資源保護(hù)與整治，而是應(yīng)該高度重視生產(chǎn)、生活以及生態(tài)效益之間的平衡性。對(duì)于生態(tài)效益而言，沒(méi)有最大值只有最小值，與耕地面積指標(biāo)之間具有一定的相似性。同樣，在生活方面，也沒(méi)有最大值只有最小值。通常情況下，在面對(duì)管控性規(guī)劃時(shí)，可以選擇問(wèn)題導(dǎo)向的規(guī)劃方式來(lái)進(jìn)行，其中正指標(biāo)只有最小值沒(méi)有最大值。在面對(duì)發(fā)展性規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該選擇應(yīng)用目標(biāo)導(dǎo)向法，從而完成對(duì)規(guī)劃的編制工作，其中正指標(biāo)沒(méi)有最大值只有最大化，負(fù)指標(biāo)沒(méi)有最小值只有極小化。國(guó)土空間規(guī)劃是將發(fā)展性規(guī)劃與管控性規(guī)劃進(jìn)行結(jié)合的綜合規(guī)劃，在對(duì)規(guī)劃方面進(jìn)行編制時(shí)，應(yīng)該選擇使用問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相融合的方式。

2 價(jià)值權(quán)衡方面存在的現(xiàn)實(shí)困境與突破路徑

對(duì)于發(fā)展性規(guī)劃而言，主要是嚴(yán)格遵守以人文本的基本原則，而在管控性規(guī)劃中，主要是充分考慮生態(tài)方面。如今，我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)加強(qiáng)了對(duì)生態(tài)優(yōu)化的研究工作，嚴(yán)格遵守以人為本的基本原則，其中“人”主要體現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼐用?、客商、開(kāi)發(fā)商以及當(dāng)?shù)卣榷鄠€(gè)方面。對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃中所涉及的這些方面，每一個(gè)方面都不可以出現(xiàn)問(wèn)題，比如如果當(dāng)?shù)鼐用駴](méi)有在其中獲取到相應(yīng)的利益，那么就很難得到居民的支持，從而會(huì)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃工作開(kāi)展形成一定的阻礙。

因此，在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，不但要滿足一定的先進(jìn)性，同時(shí)還需要滿足一定的可行性要求，也就是不能只對(duì)規(guī)劃對(duì)象進(jìn)行分析，應(yīng)該將重點(diǎn)放在區(qū)域發(fā)展上。在我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)土規(guī)劃中，主要是將發(fā)展作為規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容，而沒(méi)有對(duì)人與自然、現(xiàn)代與歷史之間的關(guān)系進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。首先，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，同時(shí)簽訂相應(yīng)的契約合同，從而可以為雙方利益提供非常重要的基礎(chǔ)保障。同時(shí)，還需要對(duì)準(zhǔn)確定位利益相關(guān)主體角色，比如政府部門所承擔(dān)的基本職責(zé)，就是在組織規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中，開(kāi)展相應(yīng)的協(xié)調(diào)與引導(dǎo)等工作，不能干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各項(xiàng)活動(dòng)。其次，對(duì)利益相關(guān)者與國(guó)土空間治理機(jī)制的完善工作。如今，我國(guó)相關(guān)部門逐漸加強(qiáng)了對(duì)治理現(xiàn)代化與法律政策的完善工作，在對(duì)實(shí)際情況與發(fā)展目標(biāo)全面了解的基礎(chǔ)上，可以為利益相關(guān)主體參與空間治理機(jī)制提供非常重要的保障作用，同時(shí)有利于利益主體全面掌握相關(guān)信息。另外，還應(yīng)該構(gòu)建出完善的激勵(lì)機(jī)制，使利益相關(guān)主體對(duì)自身職責(zé)進(jìn)行全面落實(shí)，從而在最大限度提升長(zhǎng)期績(jī)效水平。

3 編制過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)困境與突破路徑

在我國(guó)“省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南”當(dāng)中明確提出，省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是編制省內(nèi)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、本省內(nèi)各市縣等下位國(guó)土空間規(guī)劃的基本依據(jù)，對(duì)于市縣級(jí)規(guī)劃編制工作提出一定的限制要求。但是，在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中，存在很多規(guī)劃制度并沒(méi)有得到全面落實(shí)，如果在規(guī)劃過(guò)程中需要采取自上而下的編制方法時(shí)，應(yīng)該采取先編制、發(fā)布全國(guó)的，后編制發(fā)布省域的，通過(guò)這種規(guī)律進(jìn)行推進(jìn)，從而才能有效保證下級(jí)可以服從上級(jí)。

在實(shí)際的規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中，一定要充分考慮人們的基本訴求，嚴(yán)格遵守以人文本的基本原則，采取自上而下的方式收集各類資料，主要包括統(tǒng)計(jì)信息、遙感信息等，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)與圖庫(kù)等。其次，采取自上而下的方式準(zhǔn)確定位空間格局。在最開(kāi)始的時(shí)候，應(yīng)該明確大的空間格局，與主題功能區(qū)規(guī)劃相比具有一定的相似性，將其劃分為四個(gè)大的主體功能區(qū)。對(duì)統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃的框架進(jìn)行合理劃分，一般在內(nèi)容上主要體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)框架、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面。結(jié)合實(shí)際情況對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的基本原則進(jìn)行明確，同時(shí)嚴(yán)格遵守有效的指導(dǎo)思想。最后，明確重點(diǎn)區(qū)域保護(hù)對(duì)象，同時(shí)對(duì)占用的國(guó)土空間位置以及面積等做出相應(yīng)的要求，比如，不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)的區(qū)域，應(yīng)該將其定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，另外，還體現(xiàn)在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)以及交通樞紐等方面。通過(guò)采取自上而下為主，以及上下互動(dòng)的主要形式，可以實(shí)現(xiàn)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃之間的有效連接，通過(guò)這種方式不但可以將地方以及地層次區(qū)域的特殊性以及發(fā)展需求等充分體現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)還能充分體現(xiàn)出人的核心地位，基于宏觀角度上進(jìn)行分析，可以避免國(guó)家在大局發(fā)展方面出現(xiàn)的問(wèn)題。

4 規(guī)劃對(duì)象方面存在的問(wèn)題

針對(duì)于自然物質(zhì)循環(huán)、能量循環(huán)、水循環(huán)以及生態(tài)安全等方面，地理單元在其中占據(jù)非常重要的基礎(chǔ)位置，因此在國(guó)土空間規(guī)劃以及編制等環(huán)節(jié)中，一定要將地理單元的參考作用充分發(fā)揮出來(lái)，并加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)管理指標(biāo)的確定工作，尤其是在對(duì)承載力進(jìn)行明確時(shí)，一定要從這一角度進(jìn)行深入分析。但是，因?yàn)槭艿桨l(fā)展性訴求的影響，主要是在行政單元基礎(chǔ)上開(kāi)展的，針對(duì)這種現(xiàn)象，在國(guó)土空間規(guī)劃中，還需要對(duì)行政區(qū)域范圍內(nèi)的國(guó)土空間規(guī)劃工作引起高度重視。因此，在具體的編制過(guò)程中，需要明確地理單元與空間規(guī)劃的編制順序。基于理論角度上進(jìn)行分析，首先應(yīng)該完成對(duì)地理單元空間規(guī)劃的編制工作，然后在對(duì)單元內(nèi)部想聯(lián)系的行政區(qū)域空間規(guī)劃進(jìn)行編制。但是，結(jié)合目前的實(shí)際情況進(jìn)行分析，隨著各地區(qū)地理單元空間規(guī)劃工作的不斷推進(jìn)，還存在部分地區(qū)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到地理單元空間規(guī)劃工作的重要性，這種問(wèn)題的存在，對(duì)行政單元國(guó)土空間規(guī)劃編制工作的科學(xué)性以及有效性產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

針對(duì)這種現(xiàn)象，首先需要完成對(duì)地理單元空間的規(guī)劃工作，尤其是面對(duì)規(guī)模比較大的自然地理單元戰(zhàn)略性規(guī)劃工作時(shí)，需要高度重視整體性的管控指標(biāo)，然后采取有效的協(xié)調(diào)方式，將各項(xiàng)指標(biāo)分解貫徹落實(shí)到行政區(qū)域中?；A(chǔ)全國(guó)范圍角度上進(jìn)行分析，在對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行編制時(shí)，在系統(tǒng)上需要滿足一定的完善性，在對(duì)時(shí)間、進(jìn)度以及成本等各項(xiàng)因素深入分析的基礎(chǔ)上，可以采取有效的轉(zhuǎn)變方式，也就是先采取自上而下的形式，完成對(duì)戰(zhàn)略性規(guī)劃的編制工作，在這一過(guò)程中應(yīng)該保證滿足一定的權(quán)威性以及指導(dǎo)性等要求，同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)承載力、生態(tài)安全等指標(biāo)進(jìn)行明確，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)主體功能區(qū)的合理劃分。在以上工作完成之后，在采取自下而上的方式，從而對(duì)系統(tǒng)性的規(guī)劃進(jìn)行合理編制，保證全面落實(shí)相關(guān)控制指標(biāo)以及任務(wù)等。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃工作對(duì)于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有非常重要的促進(jìn)作用。針對(duì)目前國(guó)土空間規(guī)劃方面存在的現(xiàn)實(shí)困境，全面認(rèn)識(shí)國(guó)土空間規(guī)劃編制對(duì)于科學(xué)性以及嚴(yán)謹(jǐn)性的要求。因?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃中涉及的內(nèi)容比較多，所以在編制工作上具有一定的復(fù)雜性，只有基于地理學(xué)的角度進(jìn)行深入分析，才能夠找到有效的突破路徑，從而使國(guó)土空間規(guī)劃工作可以順利開(kāi)展。