《公共圖書館法》與地方圖書館制度中讀者權(quán)利保障研究

陳 姣

（湖南第一師范學(xué)院 圖書館，湖南 長沙410205）

引言

聯(lián)合國教科文組織在《公共圖書館宣言》中提出：“每一個人都有平等享受公共圖書館服務(wù)的權(quán)利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、國籍、語言或社會地位的限制?！盵1]讀者權(quán)利是公民的一項基本權(quán)利，是公民享受公共文化服務(wù)的主要體現(xiàn)。公共圖書館作為讀者權(quán)利實現(xiàn)的主要場所，應(yīng)對讀者權(quán)利給予充分的尊重與保障[2]。目前，業(yè)界學(xué)者關(guān)于公共圖書館讀者權(quán)利的研究主要圍繞《公共圖書館法》的某一具體條款或某一具體權(quán)利展開，對國家立法和地方立法中的讀者權(quán)利進(jìn)行全方位探討的研究成果較為欠缺。通過對我國《公共圖書館法》與地方圖書館法規(guī)中讀者權(quán)利進(jìn)行梳理，對相關(guān)讀者權(quán)利條款進(jìn)行分析，筆者對公共圖書館讀者權(quán)利保障立法提出了若干思考，以期為今后我國公共圖書館讀者權(quán)利保障立法和實踐提供參考及啟示。

一、公共圖書館讀者權(quán)利保障立法概況

（一）《公共圖書館法》讀者權(quán)利保障立法概況

《中華人民共和國公共圖書館法》歷經(jīng)研究起草階段、調(diào)研和修改階段、公開征求意見階段，于2017 年11 月4 日由第十二屆全國人大常委會審議通過，并于2018 年1 月1 日正式實施。這是我國第一部圖書館專門法，是為了加強對公共圖書館管理，推進(jìn)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，較好地保障人民群眾的公共讀書閱覽權(quán)利而制定的法律[3]。《公共圖書館法》為保障讀者權(quán)利提供了立法和制度供給，規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務(wù)。不同的研究者對于公共圖書館讀者權(quán)利內(nèi)容的界定各不相同，筆者通過對《公共圖書館法》的研究和梳理，對業(yè)界參考文獻(xiàn)的分析和對比，將讀者權(quán)利總結(jié)為以下六個維度：第一，免費使用公共圖書館權(quán)；第二，信息獲取權(quán)；第三，特殊群體讀者權(quán)；第四，讀者的批評、建議、監(jiān)督權(quán)；第五，讀者個人信息保護(hù)權(quán)；第六，讀者安全權(quán)。（見表1）

表1 《公共圖書館法》讀者權(quán)利相關(guān)條款

《公共圖書館法》的頒布為讀者權(quán)利的實現(xiàn)賦予了法律保障，對完善讀者權(quán)利保障機制，促進(jìn)社會基本信息公平意義深遠(yuǎn)。但每一部法律的出現(xiàn)并不是盡善盡美的，《公共圖書館法》并未將讀者權(quán)利保障作為一個單獨的部分列舉出來，而是將讀者權(quán)利相關(guān)內(nèi)容零散地分布于法律的各項條款中。正如有學(xué)者所言，“我國公共圖書館法在性質(zhì)上應(yīng)該屬于公民權(quán)利保障法和公共文化服務(wù)促進(jìn)法與發(fā)展法，不應(yīng)該定位為政府對公共圖書館施加行政控制和支配的‘管理法’。”明確指出該法立法理念需要完成從政府管理法向公共圖書館權(quán)利和讀者權(quán)利理念的轉(zhuǎn)變[4]。即便如此我們還是應(yīng)該肯定《公共圖書館法》為讀者權(quán)利保障所做出的諸多努力。

（二）地方圖書館制度中讀者權(quán)利保障立法概況

據(jù)統(tǒng)計，截止到2017 年底，我國地方性圖書館法規(guī)和行政規(guī)章共有19 部，1982 年12 月，國家文化部頒布執(zhí)行指導(dǎo)省（自治區(qū)、市）級圖書館工作的法規(guī)性文件《?。ㄗ灾螀^(qū)，市）圖書館工作條例》，隨后許多省、自治區(qū)、直轄市相繼制訂了地區(qū)圖書館條例或管理辦法，用以指導(dǎo)市、縣圖書館工作，地區(qū)圖書館管理逐步走入法制化道路[5]。（見表2）

表2 我國地方圖書館法規(guī)和規(guī)章概況

在各地方圖書館法規(guī)和行政規(guī)章中，對讀者權(quán)利的保障主要可以歸納為三個方面：一是平等使用公共圖書館的權(quán)利；二是免費獲得公共圖書館基本服務(wù)的權(quán)利；三是向圖書館或主管部門提出意見或建議的權(quán)利。在賦予讀者權(quán)利的同時，大部分法規(guī)和規(guī)章也對讀者義務(wù)作了要求，規(guī)定讀者在享有相應(yīng)權(quán)利的同時，應(yīng)積極履行相應(yīng)的義務(wù)，讀者義務(wù)條款主要集中在愛護(hù)文獻(xiàn)資料和公共設(shè)施、按時歸還所借文獻(xiàn)資料、遵守和維護(hù)圖書館公共秩序等方面[6]。在此，同樣以讀者權(quán)利的六個維度來對19 部地方圖書館法規(guī)和規(guī)章來進(jìn)行讀者權(quán)利相關(guān)規(guī)定的統(tǒng)計。（見表3）

表3 我國地方圖書館法規(guī)和規(guī)章讀者權(quán)利一覽表

地方圖書館法規(guī)和行政規(guī)章頒布時間跨度大，從1985 年至2017 年，對讀者權(quán)利保障的內(nèi)容也不盡相同，整體來說，隨著時間的推進(jìn)，對于讀者權(quán)利保障的內(nèi)容趨于豐富，但相較于《公共圖書館法》，保障內(nèi)容更為零散和欠缺。伴隨著《公共圖書館法》的實施，各地方圖書館法規(guī)和行政規(guī)章應(yīng)服從國家法律并根據(jù)地區(qū)特點及時修訂完善讀者權(quán)利保障相關(guān)內(nèi)容。

二、《公共圖書館法》與地方圖書館制度中讀者權(quán)利保障條款對比分析

通過對《公共圖書館法》和地方圖書館法規(guī)及規(guī)章的條文內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行公共圖書館立法中，關(guān)于讀者權(quán)利保障方面的條款主要集中在六個方面：

（一）免費使用權(quán)條款

在所調(diào)查的20 部法律法規(guī)中，基本都賦予了讀者免費使用圖書館的權(quán)利，其中，《公共圖書館法》明確規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)免費向社會公眾提供四類服務(wù)：（一）文獻(xiàn)信息查詢、借閱；（二）閱覽室、自習(xí)室等公共空間設(shè)施場地開放；（三）公益性講座、閱讀推廣、培訓(xùn)、展覽；（四）國家規(guī)定的其他免費服務(wù)項目[3]。其他地方法規(guī)也都指出圖書館應(yīng)加強讀者服務(wù)工作，從開館時間、借閱方式、借閱范圍、閱讀指導(dǎo)等方面對讀者免費使用圖書館做出了相關(guān)規(guī)定。其中，《上海市區(qū)縣圖書館管理辦法》第三十二條為收費規(guī)定，指出公共圖書館對圖書、報刊借閱實行免費服務(wù)，為讀者收集專題信息，編寫參考資料，提供音像制品、電子出版物借閱服務(wù)或者進(jìn)行代查、代譯、復(fù)印書刊資料等工作時，可以適當(dāng)收取費用。具體收費標(biāo)準(zhǔn)由市文化局會同市財政局、市物價局另行規(guī)定[7]。這是地方法規(guī)中首次對讀者提出有償服務(wù)的要求。在19 部地方法規(guī)中，包括上海、深圳、內(nèi)蒙古、河南、廣西、浙江、烏魯木齊、山東、江蘇、四川、廣州、東莞、重慶等地區(qū)在內(nèi)的14 部地方法規(guī)都對公共圖書館免費服務(wù)和有償服務(wù)做出了界定，而隨著時間的推進(jìn)，這種界定更加的明確和具體。免費服務(wù)主要指圖書館提供的各項基本服務(wù)，有償服務(wù)主要集中在為讀者提供文獻(xiàn)復(fù)制、文本打印、即時付費數(shù)據(jù)庫檢索、科技查新、專題信息服務(wù)、文獻(xiàn)信息資源開發(fā)等方面。有償服務(wù)的開展意味著公共圖書館的服務(wù)越來越多元化和個性化，也標(biāo)志著公共圖書館服務(wù)質(zhì)量和水平的不斷提高。

（二）信息獲取權(quán)條款

所調(diào)查的全部法規(guī)都對讀者的信息獲取權(quán)做出了相關(guān)規(guī)定，《公共圖書館法》主要從開放時間、服務(wù)內(nèi)容、借閱規(guī)則、閱讀指導(dǎo)、文獻(xiàn)資源共享等方面賦予讀者信息獲取權(quán)。各地方法規(guī)對讀者的信息獲取權(quán)賦予內(nèi)容不盡相同，或簡單或詳細(xì)，其中《廣州市公共圖書館條例》對讀者信息獲取權(quán)的保障最為全面。這一條例第三章公共圖書館服務(wù)與用戶權(quán)益，共列舉了19 條條款，對讀者享有的服務(wù)和權(quán)益進(jìn)行了詳細(xì)地說明。條例規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)堅持普遍、平等、免費、開放和便利的服務(wù)原則，除了免費為公眾提供基本服務(wù)以外，還應(yīng)提供專題服務(wù)、個性化服務(wù)、便民服務(wù)以及公益性服務(wù)等。且規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)在館舍顯著位置設(shè)立用戶意見箱（簿），公開監(jiān)督電話，開設(shè)網(wǎng)上投訴通道，組建社會監(jiān)督員隊伍，定期召開用戶座談會，并在5 個工作日內(nèi)答復(fù)讀者意見[9]。這體現(xiàn)了對讀者信息獲取權(quán)的充分保障，體現(xiàn)了我國公共圖書館地方立法的較高水平。

（三）特殊群體讀者權(quán)條款

《公共圖書館法》主要對少年兒童、老年人、殘疾人等特殊群體的讀者權(quán)做出了保障，規(guī)定應(yīng)當(dāng)設(shè)置少年兒童閱覽區(qū)域，根據(jù)少年兒童的特點配備相應(yīng)的專業(yè)人員，開展面向少年兒童的閱讀指導(dǎo)和社會教育活動，并為學(xué)校開展有關(guān)課外活動提供支持，有條件的地區(qū)可以單獨設(shè)立少年兒童圖書館。規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮老年人、殘疾人等群體的特點，積極創(chuàng)造條件，提供適合其需要的文獻(xiàn)信息、無障礙設(shè)施設(shè)備和服務(wù)等[3]。19 部地方法規(guī)中，15部對特殊群體讀者權(quán)做出了規(guī)定，其中都對少年兒童這一特殊群體讀者權(quán)進(jìn)行了保障，此外部分法規(guī)還涉及對老年人、殘疾人、農(nóng)民等特殊群體讀者權(quán)的保障，這體現(xiàn)了立法對弱勢群體的重視，但除了上述幾類特殊群體外，沒有一部法規(guī)涉及對孕婦、農(nóng)民工、低收入群體等弱勢群體的關(guān)注，可見在公共圖書館的立法上還需要對弱勢群體的讀者權(quán)作更全面的分析和歸納。

（四）批評、建議、監(jiān)督權(quán)條款

《公共圖書館法》對讀者參與圖書館管理的權(quán)利做出了明確規(guī)定：公共圖書館應(yīng)改善服務(wù)條件、提高服務(wù)水平，定期公告服務(wù)開展情況，聽取讀者意見，建立投訴渠道，完善反饋機制，接受社會監(jiān)督[3]。在19 部地方圖書館法規(guī)中，只有10 部對讀者的批評、建議、監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了保障。湖北、北京、廣西、浙江、烏魯木齊、江蘇等6 個地區(qū)的法規(guī)均規(guī)定讀者有向公共圖書館或者主管部門提出意見和建議的權(quán)利?！端拇ㄊ」矆D書館條例》則吸納讀者參與公共圖書館管理?！稄V州市公共圖書館條例》則規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)在館舍顯著位置設(shè)立用戶意見箱（簿），公開監(jiān)督電話，開設(shè)網(wǎng)上投訴通道，組建社會監(jiān)督員隊伍，定期召開用戶座談會，并在5 個工作日內(nèi)答復(fù)讀者意見[8]。《東莞市公共圖書館管理辦法》在此基礎(chǔ)上還吸納社會力量參與公共圖書館的運營與管理[9]。《重慶市公共圖書館管理辦法》則規(guī)定應(yīng)當(dāng)與讀者建立暢通的溝通機制，便于接受讀者的批評、建議和監(jiān)督[10]。這體現(xiàn)了在公共圖書館立法上對讀者權(quán)利體系建構(gòu)的重視，但所做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大部分法規(guī)僅一筆帶過，沒有為讀者批評、建議、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)提供切實可行的措施保障。

（五）讀者信息保護(hù)權(quán)條款

《公共圖書館法》對讀者的個人信息保護(hù)作出了詳細(xì)規(guī)定：公共圖書館應(yīng)當(dāng)妥善保護(hù)讀者的個人信息、借閱信息以及其他可能涉及讀者隱私的信息，不得出售或者以其他方式非法向他人提供[3]。在19 部地方法規(guī)中，僅有4 部明確列出了讀者個人信息保護(hù)條款《四川省公共圖書館條例》第三十五條規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)保護(hù)讀者個人隱私，不得泄露或者向他人非法提供讀者個人信息[11]；《廣州市公共圖書館條例》第四十六條[8]和《東莞市公共圖書館管理辦法》第五十一條規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)和使用用戶信息，未經(jīng)用戶同意，不得擅自向第三方披露或者泄露[9]；《重慶市公共圖書館管理辦法》規(guī)定公共圖書館應(yīng)妥善保護(hù)讀者個人隱私，不得泄露或者向他人非法提供個人信息、借閱信息等[10]。顯然，80%的地方公共圖書館沒有意識到讀者個人信息保護(hù)的重要性。讀者個人信息保護(hù)是急需立法關(guān)注的一個重要領(lǐng)域。

（六）讀者安全權(quán)條款

關(guān)于讀者安全權(quán)的條款，《公共圖書館法》僅在公共圖書館的設(shè)立中指出圖書館應(yīng)當(dāng)具備安全保障設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案，沒有對讀者安全權(quán)作更深入地探討。在地方法規(guī)中，也僅有四川、廣州、東莞、重慶地區(qū)的4 部法規(guī)對讀者安全權(quán)有所提及。四川規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)配備專業(yè)防護(hù)和安全防范設(shè)施設(shè)備；廣州和東莞規(guī)定應(yīng)建立應(yīng)急預(yù)案，落實有關(guān)安全管理制度；重慶則規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)建立健全安全管理制度，依法配置安全保護(hù)設(shè)備和人員，保障公共圖書館和讀者安全?！吨貞c市公共圖書館管理辦法》首次明確指出了公共圖書館應(yīng)保障讀者安全，其他地方法規(guī)僅對文獻(xiàn)信息資源的保存和保護(hù)工作作出了規(guī)定，但忽視了對讀者的安全保護(hù)工作。

三、對公共圖書館讀者權(quán)利保障立法的思考

（一）完善讀者權(quán)利的保障內(nèi)容

盡管在讀者權(quán)利保障的立法上取得了一些成績，但還存在很大的上升空間，隨著社會的向前發(fā)展，必將有新的讀者權(quán)利被不斷賦予?！豆矆D書館法》在日后的修訂中應(yīng)不斷完善讀者權(quán)利的保障內(nèi)容，構(gòu)建讀者權(quán)利保障體系。大部分地方圖書館法規(guī)僅從圖書館義務(wù)的角度來體現(xiàn)讀者權(quán)利，且對讀者權(quán)利的關(guān)注停留在免費使用、信息獲取等基本服務(wù)層面，而對讀者的批評、建議、監(jiān)督權(quán)及個人信息保護(hù)權(quán)、安全權(quán)缺乏關(guān)注。在公共圖書館立法上，應(yīng)充分體現(xiàn)以讀者為中心的思想，貫徹讀者權(quán)利本位理念，增加讀者權(quán)利種類，完善讀者權(quán)利保障內(nèi)容。此外，還應(yīng)制定具體的實施細(xì)則，輔以相關(guān)保障措施，使讀者權(quán)利得到真正意義上的保障，而不是一紙空文。

（二）體現(xiàn)對特殊讀者的人文關(guān)懷

現(xiàn)有圖書館法律法規(guī)條款關(guān)注的特殊讀者群體主要是少年兒童、老年人、殘疾人這三類，而對孕婦、農(nóng)民工、低收入群體等其他弱勢群體的讀者權(quán)缺乏關(guān)注。公共圖書館的立法應(yīng)增加對其他弱勢群體的保護(hù)條款，充分體現(xiàn)對特殊讀者群體的人文關(guān)懷，且針對不同的特殊群體要提供滿足其需求的文獻(xiàn)信息資源、設(shè)施設(shè)備、特殊服務(wù)等。比如建立殘疾人無障礙通道，提供盲文書籍，提供視障和老齡閱讀設(shè)備，提供送書上門服務(wù)，在具備條件時甚至可以學(xué)習(xí)國外建立專門的殘疾人圖書館等，這些措施都是公共圖書館保障特殊群體讀者權(quán)應(yīng)采取的舉措[12]。

（三）重視讀者參與圖書館工作

參與圖書館工作是讀者權(quán)利的重要內(nèi)容，讀者參與管理權(quán)主要包括三方面的內(nèi)容：參與決策權(quán)、批評和建議權(quán)、申訴和控告權(quán)[13]。調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，除《公共圖書館法》外，僅有10 部法規(guī)對讀者的批評、建議、監(jiān)督權(quán)做了規(guī)定。一般表述為“讀者有向公共圖書館或者主管部門提出意見和建議的權(quán)利”，只有《廣州市公共圖書館條例》體現(xiàn)了讀者參與決策權(quán)、申訴控告權(quán)，其規(guī)定應(yīng)設(shè)立用戶意見箱，開設(shè)網(wǎng)上投訴通道，并在5 個工作日內(nèi)答復(fù)讀者意見。公共圖書館立法中可以學(xué)習(xí)廣州市的經(jīng)驗，建立相關(guān)渠道充分保障讀者的參與決策權(quán)、批評建議權(quán)、申訴控告權(quán)，積極引入讀者參與機制。

（四）加強對讀者安全的保障

這里的讀者安全包含兩方面內(nèi)容：一是讀者的個人信息安全，二是讀者的人身、財產(chǎn)安全?！豆矆D書館法》僅在公共圖書館的設(shè)立中指出圖書館應(yīng)當(dāng)具備安全保障設(shè)施、制度及應(yīng)急預(yù)案，沒有對讀者安全權(quán)作更深入地探討。在調(diào)查的19 部地方法規(guī)中，僅有4 部對讀者的隱私權(quán)和安全權(quán)作了相關(guān)規(guī)定，這表明公共圖書館立法普遍忽視了對讀者安全的保障，關(guān)于讀者隱私權(quán)和安全權(quán)的保護(hù)在立法上需進(jìn)一步完善。在今后的立法中，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化讀者隱私權(quán)和安全權(quán)的范圍，并建立相關(guān)懲罰機制，從根本上履行圖書館對讀者的安全保障義務(wù)。

結(jié)語

伴隨著《公共圖書館法》的施行，公共圖書館讀者權(quán)利保障工作已經(jīng)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。無論是新法還是舊規(guī)，都存在法律普及性不高及主客體相互作用的事實，各地區(qū)應(yīng)以《公共圖書館法》為法律依據(jù)，結(jié)合本地實際情況開展讀者權(quán)利保障立法工作，不斷修訂完善相關(guān)讀者權(quán)利條款，構(gòu)建讀者權(quán)利保障機制。此外，讀者權(quán)利的完全實現(xiàn)，除了立法保障之外，還應(yīng)當(dāng)積極納入政府工作之中，圖書館、讀者等多方力量只需共同努力，全面構(gòu)建讀者權(quán)利保障服務(wù)體系。