“十四五”背景下南昌市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃策略

徐見微

（南昌市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院）

1 引言

隨著中國特色社會(huì)主義步入新時(shí)代，標(biāo)志著覆蓋全民的基本公共服務(wù)制度已基本建成，各級(jí)各類基本公共服務(wù)設(shè)施持續(xù)改善，但仍然存在發(fā)展不平衡不充分、質(zhì)量參差不齊、服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)等問題。公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是以人民為中心的發(fā)展思想的基本體現(xiàn)，是邁向高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)保障，也是“十四五”期間南昌市應(yīng)持續(xù)鞏固，縱深推進(jìn)的重點(diǎn)工作，“十四五”期間公服設(shè)施將主要圍繞補(bǔ)短板、擴(kuò)供給、提質(zhì)量、促創(chuàng)新展開。

2 公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的背景與挑戰(zhàn)

2.1 改革發(fā)展新階段對(duì)南昌市社會(huì)民生建設(shè)提出更高的要求

南昌市正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，民生保障面臨更多不確定因素。雖然，近年來南昌市保持了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，但是在全球貿(mào)易持續(xù)低迷的外部環(huán)境下，南昌市經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，企業(yè)經(jīng)營困難增多，使加強(qiáng)民生保障的難度加大，社會(huì)民生建設(shè)面臨著種種考驗(yàn)。

2.2 社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整使南昌市社會(huì)民生建設(shè)面臨重大的挑戰(zhàn)

在南昌市高速的城鎮(zhèn)化過程中，產(chǎn)生了大量的農(nóng)村進(jìn)城人口、農(nóng)村留守兒童和老人、失地農(nóng)民等群體，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，亟須加強(qiáng)對(duì)這些群體的權(quán)益維護(hù)、保障托底，避免新二元結(jié)構(gòu)的固化。而且，南昌市老齡化水平不斷提升，失能半失能、空巢、獨(dú)居、失獨(dú)等高風(fēng)險(xiǎn)老年家庭迅速增加，為此，必須加快建立適應(yīng)老年型社會(huì)的養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)保障、健康醫(yī)療、心理干預(yù)、社會(huì)參與和權(quán)益保障體系。

2.3 高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)亟需精準(zhǔn)投放

高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化尤其體現(xiàn)在更高質(zhì)量的以人為本，當(dāng)前公共服務(wù)體系的配置仍以傳統(tǒng)的千人指標(biāo)為參考基準(zhǔn)，即考察每千名居民擁有各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、面積和服務(wù)半徑等。但這是建立在社區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)、服務(wù)需求基本相似，以及從中心點(diǎn)出發(fā)時(shí)空距離基本相同的基礎(chǔ)上。事實(shí)上，以此為標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)設(shè)施布局與實(shí)際的人口空間分布很難完全匹配，容易造成設(shè)施資源供需不平衡。“十四五”期間，應(yīng)該充分利用信息技術(shù)對(duì)人口分布、時(shí)空距離進(jìn)行準(zhǔn)確分析，重新探索公共服務(wù)體系的數(shù)量、質(zhì)量與人口分布、人口結(jié)構(gòu)的耦合關(guān)系，推進(jìn)公共服務(wù)體系配置模式創(chuàng)新[1]。

3“十四五”期間南昌市公共服務(wù)設(shè)施人口需求評(píng)估

3.1 南昌對(duì)人口吸納能力相對(duì)其他省會(huì)較弱

①由于省內(nèi)存在多個(gè)門戶城市相對(duì)獨(dú)立發(fā)展，使江西省的城鎮(zhèn)化模式趨向均衡發(fā)展而非極化態(tài)勢(shì)。

②南昌中心城區(qū)人口機(jī)械增長來源主要為市域郊縣人口，當(dāng)近郊縣的人口規(guī)模開始穩(wěn)定，中心城區(qū)無法進(jìn)一步吸引近郊人口時(shí)，中心城區(qū)亟須拓展人口吸引，以保持長期增長態(tài)勢(shì)。大中專院校畢業(yè)生是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的活力之源，是提升城市核心競爭力的重要力量。

③大中專院校畢業(yè)生留昌就業(yè)比例偏低，引才留昌工作力度不夠、承載平臺(tái)不足、保障政策缺乏，南昌市每年高校畢業(yè)生總數(shù)為13 萬人左右，留在南昌工作的卻僅占30%左右，約4 萬人，高等人才流失嚴(yán)重。

3.2 人口老齡化日趨嚴(yán)峻，各區(qū)少兒化系數(shù)差異較大

根據(jù)2018 年南昌市人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，60 歲以上人口比重為17.22%。預(yù)測(cè)到2025年，南昌市域老齡化人口（60歲以上）比例為19.99%，老齡化人口總數(shù)為119.94 萬人。中心城區(qū)老齡化人口比例為17.37%?！笆奈濉逼陂g，高新區(qū)、東湖區(qū)、青云譜區(qū)、西湖區(qū)、青山湖區(qū)老齡人口將突破10 萬人，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)老齡設(shè)施建設(shè)。

2016 年，江西省全面實(shí)施“二孩政策”。按時(shí)間推算，至2022 年前后，第一批二孩將成為適齡兒童，對(duì)教育設(shè)施的需求將會(huì)有所增加，對(duì)現(xiàn)行基礎(chǔ)教育體系會(huì)造成一定的沖擊。從各區(qū)的情況來看，紅谷灘區(qū)、高新區(qū)、新建區(qū)、安義縣少兒年（0‐17歲）人口比重超過25%，應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)。

3.3 南昌市市域人口密度分級(jí)呈現(xiàn)中心向外圈層式特征

南昌市市域人口密度分級(jí)，明顯顯示出同心圓式由中心向外衰減的特征，集中建設(shè)區(qū)外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度普遍較低。其中，南昌市舊城區(qū)范圍內(nèi)是人口密度最高的圈層；青云譜區(qū)、青山湖區(qū)上海路及南鋼街道、京東及湖坊鎮(zhèn)、紅谷灘區(qū)沙井街道、新建區(qū)長堎鎮(zhèn)是人口密度第二高的圈層；紅谷灘區(qū)、經(jīng)開區(qū)、青山湖區(qū)、三縣的城關(guān)鎮(zhèn)，贛江新區(qū)直管區(qū)是人口密度第三高的圈層；三縣及新建區(qū)的農(nóng)村地區(qū)是人口密度最低的圈層。

4“十四五”期間南昌市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃應(yīng)對(duì)策略

4.1 教育設(shè)施————“大學(xué)區(qū)”管理改革下的“優(yōu)質(zhì)均衡”策略

“十四五”期間，南昌市應(yīng)該按照當(dāng)前義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件、師資配置、管理水平、教育質(zhì)量、學(xué)校分布等實(shí)際情況，著手建立“一所優(yōu)質(zhì)學(xué)校（總校）+若干所分校區(qū)+若干所同學(xué)段薄弱學(xué)?！钡募瘓F(tuán)化發(fā)展思路與教學(xué)管理體制。組成教育融合發(fā)展的共同體，避免優(yōu)質(zhì)教育資源過度集中在個(gè)別校區(qū)，形成以優(yōu)扶弱，一榮俱榮，一損俱損，榮辱與共，全盤考核的辦學(xué)體制機(jī)制。

在空間布局上，義務(wù)教育采取“提升內(nèi)部，補(bǔ)齊外圍”的差異化布局策略：舊城中心區(qū)原則上不再大規(guī)模的增加設(shè)施數(shù)量，重點(diǎn)對(duì)現(xiàn)有設(shè)施資源進(jìn)行整合，同時(shí)結(jié)合舊城改造擴(kuò)容中小學(xué)用地，優(yōu)化義務(wù)教育資源空間布局，提升舊城中心區(qū)中小學(xué)服務(wù)能力。外圍新城區(qū)根據(jù)規(guī)劃人口新增設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)于缺乏學(xué)校的區(qū)域應(yīng)該加大教育資源擴(kuò)容力度，以教育單元為空間單位進(jìn)行均衡式布局，彌補(bǔ)外圍城區(qū)義務(wù)教育設(shè)施短板，緩解教育資源緊缺的問題[2]。

4.2 醫(yī)療設(shè)施————“分級(jí)診療”導(dǎo)向下的醫(yī)療設(shè)施去中心化配置策略

由于城市發(fā)展的歷史原因，江西省內(nèi)龍頭醫(yī)療機(jī)構(gòu)幾乎全集中在東湖區(qū)。醫(yī)療資源的“空間錯(cuò)配”亟待改變?！笆奈濉逼陂g，南昌市應(yīng)推進(jìn)醫(yī)療設(shè)施布局的“去中心化”，將一定數(shù)量和質(zhì)量的醫(yī)療設(shè)施依等級(jí)分散分布在各區(qū)級(jí)醫(yī)院、街道衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，形成覆蓋面更廣、分布更均衡的布局體系，便于分級(jí)診療，加強(qiáng)區(qū)級(jí)和社區(qū)級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員和設(shè)施配置，賦予適當(dāng)分工和職責(zé)，充分發(fā)揮其“全科”和“首診”能力。通過優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉至各區(qū)各街道，從客觀上保障了“基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動(dòng)、分級(jí)診療方針”的實(shí)行，從根源減輕高等級(jí)醫(yī)院門診的“擁堵”，規(guī)避因候診群聚導(dǎo)致交叉感染，也避免了基層醫(yī)療資源的浪費(fèi)。

4.3 文化設(shè)施————“核心增長極”戰(zhàn)略下的高等級(jí)文化設(shè)施聚焦策略

省級(jí)、市級(jí)文化設(shè)施應(yīng)策應(yīng)南昌市打造省級(jí)核心增長級(jí)的戰(zhàn)略，支撐城市中心體系的構(gòu)建，并彰顯南昌的城市品位和地方特色。應(yīng)該避免與其他城市的同質(zhì)化，需要充分挖掘和發(fā)揮南昌作為國家歷史文化名城、山水綠色都城、現(xiàn)代時(shí)尚新城的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，主打四大特色城市品牌：英雄文化品牌、歷史文化品牌、山水文化品牌、時(shí)尚文化品牌。區(qū)縣級(jí)文化設(shè)施加強(qiáng)補(bǔ)缺和增效，側(cè)重服務(wù)本轄區(qū)。

4.4 體育設(shè)施————“全民健身”背景下的體育場(chǎng)地促共享與補(bǔ)短板策略

“十四五”期間，南昌市省級(jí)、市級(jí)公共體育設(shè)施應(yīng)通過錯(cuò)時(shí)開放植入大型全民健身活動(dòng)中心功能，提高居民使用率，避免資源閑置浪費(fèi)，同時(shí)要著力補(bǔ)齊區(qū)級(jí)體育中心和全民健身中心的短板。街道、社區(qū)級(jí)體育設(shè)施按照居住生活圈設(shè)置，每個(gè)街道配置一所小型全民健身中心和一個(gè)健身場(chǎng)。在用地緊張的建成區(qū)，應(yīng)該采取靈活多樣，因地制宜的配置策略：小型全民健身中心與健身場(chǎng)地可分開附設(shè)，小型全民健身中心附設(shè)于其他功能建筑內(nèi)，健身場(chǎng)地附設(shè)于社區(qū)公園綠地中。

4.5 養(yǎng)老設(shè)施————面向老齡人口需求的養(yǎng)老設(shè)施“供需匹配”布局策略

“十四五”期間，南昌市將構(gòu)建居家養(yǎng)老占90%、社區(qū)養(yǎng)老占7%、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老占3%的養(yǎng)老設(shè)施供給結(jié)構(gòu)。為提高設(shè)施的服務(wù)效率，需要結(jié)合各個(gè)片區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)來判斷其需求量，做到供需關(guān)系的精準(zhǔn)匹配，針對(duì)不同地區(qū)老人人口比例，設(shè)置不同的養(yǎng)老設(shè)施規(guī)模系數(shù)，從空間層面解決中心城區(qū)和郊區(qū)的供給與需求錯(cuò)位問題，避免養(yǎng)老設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”帶來的郊區(qū)設(shè)施空置和老城區(qū)設(shè)施擁擠的現(xiàn)象，提高公共資源的利用效率，切實(shí)提升老年人口的生活質(zhì)量[3]。