打造上合國(guó)家糧食進(jìn)口“絲綢之路”的研究與思考

◎ 王金花，吳俊強(qiáng)，管 嵩

（1.青島海關(guān)技術(shù)中心，山東 青島 266109；2.中華人民共和國(guó)膠州海關(guān)，山東 青島 266300）

民以食為天，糧為邦之本。我國(guó)作為人口大國(guó)，糧食消費(fèi)量逐年增長(zhǎng)，雖然糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十七連豐”，但每年仍需進(jìn)口大量糧食，以彌補(bǔ)消費(fèi)量增長(zhǎng)的缺口。俄羅斯、哈薩克斯坦等上合成員國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口眾多，且幅員遼闊、資源稟賦，與我國(guó)存在較強(qiáng)的資源互補(bǔ)性[1]。在當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦復(fù)雜化疊加疫情全球化的嚴(yán)峻形勢(shì)下，加強(qiáng)與上合國(guó)家特別是中北亞國(guó)家和地區(qū)的糧食貿(mào)易合作，拓展糧食貿(mào)易渠道，可進(jìn)一步完善并夯實(shí)我國(guó)糧食安全體系[2-3]，確保中國(guó)糧食供應(yīng)的安全性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

1 擴(kuò)大上合國(guó)家糧食進(jìn)口的宏觀背景

1.1 深化與上合國(guó)家合作是國(guó)家新一輪高水平對(duì)外開放的重要內(nèi)容

上合組織自2001年成立至今，擁有8個(gè)成員國(guó)、4個(gè)觀察員國(guó)和6個(gè)對(duì)話伙伴國(guó)，國(guó)際影響力不斷擴(kuò)大。近年來，中國(guó)積極探索雙邊、多邊合作以及全球治理新模式，促進(jìn)中國(guó)與上合國(guó)家間經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置和市場(chǎng)深度融合，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)。擴(kuò)大上合國(guó)家糧食進(jìn)口，探索建立上合國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品從海外種植、物流運(yùn)輸，到深度加工、國(guó)內(nèi)銷售的全流程經(jīng)營(yíng)模式，既能為今后對(duì)上合國(guó)家擴(kuò)大資源進(jìn)口、搶占相關(guān)市場(chǎng)、增加定向投資打下良好基礎(chǔ)，更能為推動(dòng)形成東西雙向互濟(jì)、陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)開放格局提供“上合樣本”。

1.2 積極開拓上合國(guó)家市場(chǎng)資源是應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易戰(zhàn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策

近年來，由美國(guó)挑起的中美貿(mào)易摩擦不斷，且有逐年升溫趨勢(shì)，中美貿(mào)易前景充滿了不確定性。在糧食貿(mào)易方面，我國(guó)進(jìn)口大豆30%來自美國(guó)，進(jìn)口小麥90%來自澳大利亞、美國(guó)和加拿大，糧食進(jìn)口集中度高。上述國(guó)家一旦停止向我國(guó)出口，國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)將面臨動(dòng)蕩。利用資源互補(bǔ)，加強(qiáng)與上合國(guó)家的國(guó)際合作，積極開拓新的對(duì)外貿(mào)易渠道，是降低對(duì)美國(guó)依賴性，減少中美貿(mào)易戰(zhàn)損失的有效措施。

1.3 擴(kuò)大上合國(guó)家糧食進(jìn)口是掌握國(guó)家糧食安全主動(dòng)權(quán)的有益補(bǔ)充

疫情疊加影響帶來的國(guó)際糧食市場(chǎng)異動(dòng)，啟示我國(guó)必須統(tǒng)籌利用“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”有效應(yīng)對(duì)糧食進(jìn)口結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。上合國(guó)家特別是中北亞國(guó)家，幅員遼闊，地廣人稀，耕地資源總量巨大，人均耕地面積充足，糧食生產(chǎn)資源豐富，可成為我國(guó)糧食進(jìn)口的重要渠道。其中，俄羅斯2017年糧食產(chǎn)量達(dá)1.341億t，小麥產(chǎn)量首次達(dá)到8 580萬t，出口超過3 000萬t，是小麥出口第一大國(guó)；哈薩克斯坦糧食作物以小麥為主，小麥產(chǎn)量在2 000萬t左右，其中一半以上用于出口，是第五大小麥出口國(guó)，第一大面粉出口國(guó)。通過國(guó)家政策支持，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)“走出去”，從生產(chǎn)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等方面深化國(guó)際糧食貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)合作[4-6]，既可改善糧食進(jìn)口的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，又能為“一帶一路”沿線國(guó)家參與糧食安全治理探索積累經(jīng)驗(yàn)。

2 我國(guó)對(duì)上合國(guó)家糧食進(jìn)口貿(mào)易的主要制約因素

2.1 糧食標(biāo)準(zhǔn)不一致限制交易方式多元化

俄羅斯等中北亞國(guó)家在標(biāo)準(zhǔn)方面與西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)有較大差異，這給通常采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)企業(yè)帶來了諸多不便，例如哈薩克斯坦國(guó)家小麥標(biāo)準(zhǔn)以面筋含量定等級(jí)[7]，中國(guó)國(guó)家小麥主要以容重定等級(jí)。由于小麥質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不同，中哈小麥貿(mào)易只能以雙方實(shí)物認(rèn)可的方式，而無法在共同的標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行。

2.2 糧食進(jìn)口主體間配額分配機(jī)制有待優(yōu)化

中國(guó)加入世貿(mào)組織后，按照規(guī)定通過配額控制進(jìn)口糧食的數(shù)量，《2020年糧食進(jìn)口關(guān)稅配額申請(qǐng)和分配細(xì)則》規(guī)定小麥963.6萬t，國(guó)營(yíng)貿(mào)易比例90%，非國(guó)營(yíng)貿(mào)易比例10%，由國(guó)家發(fā)改委決定配額的實(shí)際使用數(shù)量，中糧集團(tuán)負(fù)責(zé)進(jìn)口。每年進(jìn)口小麥的數(shù)量雖有所增加，但整體進(jìn)口額卻遠(yuǎn)沒有達(dá)到配額總量，而長(zhǎng)期從事小麥加工的私營(yíng)企業(yè)作為進(jìn)口小麥的主體獲取配額的數(shù)量有限。

2.3 出口國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施較差限制產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大

目前，內(nèi)陸產(chǎn)糧大國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)落后主要有兩個(gè)方面原因。①糧食倉(cāng)儲(chǔ)能力低下，中俄、中哈邊境口岸地區(qū)和糧食出口地區(qū)缺少大型糧食倉(cāng)庫(kù)，糧食倉(cāng)儲(chǔ)能力不足，糧倉(cāng)等基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，糧食儲(chǔ)存技術(shù)落后，缺乏糧食干燥、熏蒸等工藝設(shè)備，糧食的防疫管理嚴(yán)重滯后，使得出口糧食質(zhì)量難以保證。②鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施落后，運(yùn)糧專用車少、線路少、運(yùn)輸連續(xù)性差，物流運(yùn)力嚴(yán)重不足[8]。

2.4 國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整

國(guó)內(nèi)大型糧食加工企業(yè)都集中在東部沿海地區(qū)，中哈、中俄的糧食主要貿(mào)易對(duì)象是口岸邊境貿(mào)易，新疆、黑龍江當(dāng)?shù)丶Z食加工能力有限，限制了對(duì)糧食的需求；東部沿海地區(qū)海運(yùn)發(fā)達(dá)，從美國(guó)、澳大利亞等國(guó)進(jìn)口的糧食通過海運(yùn)到這些地區(qū)更為便捷、貿(mào)易成本相對(duì)較低，使得許多糧食貿(mào)易商放棄了內(nèi)陸產(chǎn)量大國(guó)的糧食市場(chǎng)。

2.5 通關(guān)便利化水平需進(jìn)一步提升

劉華芹等[9]學(xué)者曾對(duì)影響上合組織7個(gè)成員國(guó)（中國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、印度和巴基斯坦）貿(mào)易便利化的重要因素之一的海關(guān)程序進(jìn)行研究。研究表明，上合組織成員國(guó)在海關(guān)程序方面存在諸多障礙，海關(guān)進(jìn)出口程序在全球處于偏高水平，在其貿(mào)易成本中海關(guān)費(fèi)用占比較大，大多數(shù)超過了其跨境貿(mào)易成本的50%，嚴(yán)重影響了跨境貿(mào)易的效率及成本，制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

3 打造上合國(guó)家糧食進(jìn)口“絲綢之路”的對(duì)策與建議

2018年6月10日，習(xí)近平總書記在上合組織青島峰會(huì)上宣布，中國(guó)政府支持在青島建設(shè)中國(guó)-上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“上合示范區(qū)”）。上合示范區(qū)建設(shè)承載著黨中央賦予的重大使命，更是山東“深化改革創(chuàng)新、打造對(duì)外開放新高地”布局中的橋頭堡。筆者以上合示范區(qū)為例，就深化國(guó)際糧食合作、促進(jìn)糧食進(jìn)口渠道多元化，提出幾點(diǎn)對(duì)策與建議。

3.1 優(yōu)化監(jiān)管模式，提升服務(wù)水平

充分發(fā)揮青島多式聯(lián)運(yùn)中心“港站一體化”、腹地縱深廣的雙重輻射優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善國(guó)內(nèi)國(guó)際班列點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直通直達(dá)運(yùn)行格局，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外、海鐵無縫對(duì)接，提升海關(guān)通關(guān)便利化水平。①增設(shè)海鐵聯(lián)運(yùn)專用閘口，優(yōu)化聯(lián)運(yùn)貨物進(jìn)出港口的物流路徑。②在海關(guān)監(jiān)管作業(yè)場(chǎng)所之間應(yīng)用海關(guān)信息化監(jiān)管系統(tǒng)，聯(lián)通海關(guān)、港口和鐵路的信息資源，建立多式聯(lián)運(yùn)貨物移動(dòng)底賬，將青島港海運(yùn)口岸功能延伸至多式聯(lián)運(yùn)中心。③應(yīng)用海關(guān)新查管系統(tǒng)、智能審像系統(tǒng)、電子地磅等科技手段，提高查檢效能，即查即放，提升通關(guān)效率。④科學(xué)規(guī)劃高標(biāo)高效推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)中心建設(shè)，加快糧食倉(cāng)儲(chǔ)、裝卸、集裝箱換裝等功能區(qū)的建設(shè)和完善，做好糧食安全與檢驗(yàn)檢疫防疫管理。

3.2 大膽實(shí)踐創(chuàng)新，優(yōu)化政策供給

積極圍繞糧食政策創(chuàng)新，在可控范圍之內(nèi)，嘗試工作模式上的突破。例如，以多式聯(lián)運(yùn)中心作為申請(qǐng)配額的主體，提高配額申請(qǐng)數(shù)量，服務(wù)小麥加工企業(yè)。利用中俄、中哈等多國(guó)國(guó)際班列，直接將進(jìn)口糧食一次性、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)運(yùn)至多式聯(lián)運(yùn)中心進(jìn)行接運(yùn)、換裝、轉(zhuǎn)場(chǎng)、卸貨等，減少中間入境口岸環(huán)節(jié)。嘗試?yán)枚嗍铰?lián)運(yùn)中心作為糧食貿(mào)易的主體，整合進(jìn)境糧食加工企業(yè)，打造糧食貿(mào)易聯(lián)盟，改變企業(yè)單打獨(dú)斗、過于分散、無法集中力量辦大事的傳統(tǒng)局面。

3.3 深化國(guó)際合作，完備產(chǎn)業(yè)鏈條

山東作為糧食的重要產(chǎn)區(qū)，要充分利用上合示范區(qū)這個(gè)戰(zhàn)略先頭要地，在確保糧食無憂的前提下，提高糧食產(chǎn)業(yè)附加值，擴(kuò)大糧食產(chǎn)業(yè)的輻射范圍。①在糧食科技領(lǐng)域，利用中俄、中哈等先進(jìn)技術(shù)和科研優(yōu)勢(shì)開展合作，積極開展技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)引進(jìn)等活動(dòng)，深化科技信息交流合作。②在倉(cāng)儲(chǔ)、物流等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，利用我國(guó)豐富的基建和管理經(jīng)驗(yàn)，在糧食倉(cāng)儲(chǔ)、鐵路樞紐、內(nèi)陸口岸建設(shè)、糧食產(chǎn)業(yè)園建設(shè)等方面開展合作。③在糧食加工領(lǐng)域，利用我國(guó)在小型加工設(shè)備方面的高水平，反哺俄羅斯、哈薩克斯坦等國(guó)家，鼓勵(lì)本地企業(yè)開展同對(duì)方國(guó)家戰(zhàn)略合作等。

3.4 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建交流平臺(tái)

上合示范區(qū)作為改革開放的先行區(qū)，海關(guān)應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮其突擊隊(duì)的作用，利用自身優(yōu)勢(shì)，緊盯任務(wù)需求，積極推進(jìn)地方政府同上合國(guó)家地方政府建立糧食貿(mào)易戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，制訂專項(xiàng)合作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃和方案，建立糧食貿(mào)易促進(jìn)機(jī)制。積極培育有一定實(shí)力的大型糧食企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)走出去。強(qiáng)化服務(wù)與協(xié)調(diào)保障，建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的糧食交流合作平臺(tái)，依托多式聯(lián)運(yùn)中心，通過中歐國(guó)際班列、上合快線等，打通中亞糧食的絲綢之路。

4 結(jié)語

“一帶一路”建設(shè)以及上合示范區(qū)的成立與發(fā)展，為進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)與上合國(guó)家的糧食貿(mào)易，打造上合國(guó)家糧食進(jìn)口的“絲綢之路”提供了保障和契機(jī)。政府、糧食主管部門、口岸以及企業(yè)等相關(guān)單位應(yīng)牢牢把握這一重大機(jī)遇，在政策、貿(mào)易、投資、交通運(yùn)輸?shù)确矫妫瑒?chuàng)新制度與舉措，利用上合國(guó)家農(nóng)業(yè)資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，拓展我國(guó)糧食進(jìn)口途徑，促進(jìn)糧食進(jìn)口多元化，確保糧食供應(yīng)的安全性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。