應急管理中的跨區(qū)域協(xié)同

張海波

(南京大學 政府管理學院， 南京 210023)

2019年11月30日的中央政治局第19次集體學習提出，充分發(fā)揮中國應急管理體系的特色與優(yōu)勢，積極推進應急管理體系與能力現(xiàn)代化(1)《習近平在中央政治局第十九次集體學習時強調(diào) 充分發(fā)揮我國應急管理體系的特色與優(yōu)勢 積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2019年12月1日，第1版。。這意味著，應急管理已經(jīng)由一項部門層面工作上升為中央層面工作，推進應急管理體系與能力現(xiàn)代化成為實現(xiàn)國家治理體系與能力現(xiàn)代化的重要路徑。隨著全球社會風險的不斷蔓延，應急管理體系在中國國家治理體系中的地位日益重要。從此次新冠肺炎疫情的應對來看，應急管理已經(jīng)成為世界各國展示治理效能的重要載體。就此而言，應急管理是中國參與全球治理的一張新名片。

越來越多的理論研究認為，應急管理是復雜適應系統(tǒng)，應強調(diào)多主體協(xié)同，以實現(xiàn)集體績效最大化。在應急管理多主體協(xié)同的眾多維度之中，跨區(qū)域協(xié)同發(fā)揮的作用不可低估，但相關(guān)的理論研究卻尚待發(fā)展。鑒于此，本文嘗試對應急管理跨區(qū)域協(xié)同的理論內(nèi)涵、制度情境和實踐形態(tài)進行分析，為充分發(fā)揮中國應急管理體系的特色與優(yōu)勢，積極推進應急管理體系與能力現(xiàn)代化提供理論參考。

一、應急管理多主體協(xié)同結(jié)構(gòu)中的跨區(qū)域協(xié)同：多維之一維

2018年應急管理部成立之后，政策實踐領(lǐng)域?qū)惫芾韮?nèi)涵的理解出現(xiàn)了概念上的模糊：既然新成立的應急管理部專司應急管理，那其他部門負責的應急管理工作是否還是應急管理？如果也是應急管理，那與應急管理部的職能有何區(qū)別？如果不是應急管理，該如何定位？例如，由國家衛(wèi)健委牽頭負責的此次新冠肺炎疫情的應對是否屬于應急管理的范疇？又如，由環(huán)保部門牽頭負責的霧霾治理是否屬于應急管理的范疇？這些困惑都可以統(tǒng)稱為應急管理的“名實分離”問題，即通常只能有一個部門有應急管理之名，但可能有多個部門有應急管理之實(2)張海波、童星：《綜合應急管理的偏離與演化》，《中國社會科學內(nèi)部文稿》2018年第6期。。

導致應急管理“名實分離”的根本原因在于：應急管理的不確定性與科層制管理的確定性之間存在沖突。要解決這一沖突，就不能將應急管理僅理解為一項部門工作，而需要在更基礎(chǔ)的層面闡明應急管理的本質(zhì)。

在最為基礎(chǔ)的層面上，應急管理可界定為常態(tài)管理的相對形態(tài)，二者共同構(gòu)成了公共管理的完整內(nèi)涵。在公共管理的語境中，大致可以這么說：常態(tài)管理面向工業(yè)社會，應急管理面向風險社會；在由工業(yè)社會向風險社會的演進中，常態(tài)管理和應急管理反復切換(3)張海波：《風險社會視野下的公共管理變革》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2017年第3期。。隨著風險社會的不斷演化，應急管理終將超越常態(tài)管理而占據(jù)主導地位(4)張海波、童星：《綜合應急管理的偏離與演化》，《中國社會科學內(nèi)部文稿》2018年第6期。。因此，要界定應急管理的本質(zhì)，就需要厘清應急管理與常態(tài)管理二者之間的關(guān)系，并從對照中凸顯應急管理的獨特屬性。

應急管理與常態(tài)管理在多個維度形成了對照。例如，從目標來看，應急管理以安全為首要任務(wù)，常態(tài)管理以發(fā)展為優(yōu)先選擇。又如，從過程來看，應急管理面臨巨大的時間壓力，而常態(tài)管理面臨的時間壓力要小很多。因此，應急管理的決策是非常規(guī)決策，不能墨守成規(guī)；而常態(tài)管理的決策是常規(guī)決策，需要嚴格遵循各項制度的規(guī)定。限于篇幅，本文并不嘗試面面俱到地進行比較，而主要集中于結(jié)構(gòu)維度的分析。

從結(jié)構(gòu)來看，應急管理是多主體協(xié)同結(jié)構(gòu)，而常態(tài)管理是多主體分工結(jié)構(gòu)。這主要是因為，應急管理面向的是社會系統(tǒng)的無序狀態(tài)，計劃性、預期性和確定性被打破，常態(tài)下的管理分工難以為繼，在從無序到有序的回歸中，一致的目標涌現(xiàn)，驅(qū)動各參與主體形成大規(guī)模協(xié)同行動。與之形成對照的是，常態(tài)管理面向的是社會系統(tǒng)的有序狀態(tài)，社會系統(tǒng)各相關(guān)主體按照各自的計劃、預期進行分工，對多主體協(xié)同的需求要低得多。當然，這種劃分只是相對的，多主體協(xié)同也存在基于協(xié)同的分工，多主體分工也存在基于分工的協(xié)同(5)張海波：《風險社會視野下的公共管理變革》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2017年第3期。。

從多學科的視角看，關(guān)于應急管理組織結(jié)構(gòu)多主體協(xié)同這一關(guān)鍵特征的研究至少可追溯至20世紀60年代，大致形成了三大傳統(tǒng)。

一是社會學傳統(tǒng)，主要是對基于社會參與的多主體協(xié)同進行分析。社會學對于應急管理的研究起步較早，最早可追溯至普林斯(Samuel Prince)對1917年加拿大“哈利法克斯爆炸”(Halifax Explosion)的研究。在這篇博士論文中，普林斯認為，人類歷史不但不會終結(jié)于一場巨災；恰恰相反，災害是推動社會變遷的重要力量(6)Samuel Prince, Catastrophe and Social Change: Based upon a Sociological Study of Halifax Disaster，London: P. S. King & Son Ltd., 1920.。這可視為社會學領(lǐng)域最早對災害進行的功能分析。至20世紀50年代，在社會學結(jié)構(gòu)功能主義分析的大潮之下，災害社會學的結(jié)構(gòu)功能分析興起并占據(jù)主導地位。美國學者弗里茲(Charles Fritz)對災害的定義便是典型的結(jié)構(gòu)功能定義：“災難是一個具有‘時間—空間’特征的事件，造成社會系統(tǒng)或分支的功能中斷，使得社會失序或社會成員的生存支持系統(tǒng)中斷?！?7)Fritz, C., “Disasters,”R. K. Merton & R. A. Nisbet, eds.,Contemporary Social Sciences，New York: Harcourt, 1961.在這一定義中，災害在本質(zhì)上是社會結(jié)構(gòu)的破壞與社會功能的中斷。沿著這一傳統(tǒng)，關(guān)于應急管理多主體協(xié)同本質(zhì)最出色的理論研究是自20世紀70年代至21世紀初期縱跨40年的“突生組織”(emergent organization)研究。在進行了大量的田野觀察后，克蘭特利(Enrico Quarantelli)及其同事們發(fā)現(xiàn)，災害發(fā)生后的有組織應急響應并不是按照科層制的方式進行，而是生成了一些經(jīng)典組織理論無法辨識的組織形態(tài)，他們將其命名為“突生組織”(8)Quarantelli, E. L., Organization under Stress，Newark, DE: Disaster Research Center, Ohio State University, 1966．。在隨后的研究中，他們又相繼識別了一系列非典型的突生組織形態(tài)，從而形成了完整的突生組織譜系。作為克蘭特利追隨者的德拉貝克(Thomas Drabek)指出，在多數(shù)情況下，突生組織并非以單一組織形態(tài)進行響應，而是形成“突生多組織網(wǎng)絡(luò)”(Emergent Multiple Organizational Networks，簡稱EMONs)(9)Drabek, T. E.，McEntire, D. A., “Emergent Phenomena and Multi-organizational Coordination in Disasters：Lessons from the Research Literature,”International Journal of Mass Emergencies and Disasters,20(2), 2002， pp.197-224.。2001年“9·11”事件發(fā)生之后，克蘭特利的學生蒂爾尼(Kathleen Tierney)等開展的快速響應研究顯示：突生多組織網(wǎng)絡(luò)在恐怖主義襲擊的應急響應中發(fā)揮了重要作用(10)Tierney, K. J.，Trainor, J. E., “Networks and Resilience in the World Trade Center Disaster, ”DRC Working paper，2003．。張海波、尹銘磊對發(fā)生在中國云南省的“魯?shù)榈卣稹钡膶嵶C研究則顯示：在中國的制度情境中，重大地震災害的應急響應存在明顯的突生多組織網(wǎng)絡(luò)，為社會動員等應急功能的開展提供了結(jié)構(gòu)支持(11)張海波、尹銘磊：《應急響應中的突生多組織網(wǎng)絡(luò)研究——以“魯?shù)榈卣稹睘榘咐罚豆补芾韺W報》2016年第3期。。

二是政治學傳統(tǒng)，主要對基于危機決策和安全治理的多主體協(xié)同進行分析。1969年，美國政治學者赫爾曼(Charles Hermann)將“危機”概念引入國際政治研究(12)Hermann, C., Crises in Foreign Policies: A Simulation Analysis，Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1969, p.14.。這通常被認為是政治學領(lǐng)域危機研究的起點。在這一階段，“危機”主要被界定為國家之間的一種僅次于戰(zhàn)爭的緊張狀態(tài)，危機決策的主體也主要限于國家領(lǐng)導人。正是在這一背景下，艾里遜(Graham Allison)出版《決策的實質(zhì)》一書，對1962年“古巴導彈危機”的決策過程進行描述和解釋，成為政治學領(lǐng)域危機研究的經(jīng)典之作(13)Allison, G.,Essence of Decision，Boston: Little, Brown, 1971.。至20世紀80年代，隨著“冷戰(zhàn)”的逐步緩解，國家與國家之間的緊張狀態(tài)相對減少，但對大規(guī)模事故災難進行危機決策的需要卻越來越多。在這一背景下，政治學者羅森塔爾(Uriel Rosenthal)對“危機”概念重新進行了定義，他不僅與赫爾曼一樣同樣關(guān)注危機對社會最高價值目標的影響，還強調(diào)危機對社會結(jié)構(gòu)的影響(14)Rosenthal, U., Michael T. Charles, Paul T. Hart, eds.,Comping with Crises: The Management of Disasters, Riots, and Terrorism，Springfield: Charles, C.Thomas Pub.Ltd., 1989, p.10.。羅森塔爾的新定義推動了危機決策研究向危機管理研究的發(fā)展，不僅在政治學領(lǐng)域，也在行政學、管理學領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。時至今日，基于“羅森塔爾定義”的研究還在持續(xù)，重點關(guān)注遭遇“跨界危機”(transboundary crisis)和“特大危機”(mega crisis)時歐盟框架下的多主體協(xié)同(15)參見Chris Ansell, Arjen Boin, Ann Keller,“Managing Transboundary Crises: Identifying the Building Blocks of an Effective Response System,”Journal of Contingencies and Crisis Management，18(4), 2010, pp.195-207；’t Hart, P.,“After Fukushima: Reflections on Risk and Institutional Learning in An Era of Mega-crises,”Public Administration，91(1), 2013, pp.101-113.。在國際政治領(lǐng)域，發(fā)端于20世紀50年代的安全研究也涉及應急管理多主體協(xié)同，雖然其早期主要強調(diào)國家安全，但自20世紀80年代“非傳統(tǒng)安全”(non-traditional security)思想興起后，自然災害、傳染病也成為安全治理的研究對象，安全治理關(guān)注的多主體協(xié)同與應急管理多主體協(xié)同趨于重合(16)張海波：《中國總體國家安全觀下的安全治理與應急管理》，《中國行政管理》2016年第8期。。

三是行政學傳統(tǒng)，主要對以政府為中心的應急管理多主體協(xié)同的總體結(jié)構(gòu)進行分析。行政學領(lǐng)域的應急管理研究興起于20世紀70年代，與“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署”(Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA)開始制度化地代表美國聯(lián)邦政府承擔應急管理職責大致是一個同步的過程。行政學關(guān)注的是以政府為中心的多主體協(xié)同，主要涉及“部際”(intersectoral)、“府際”(intergovernmental)和“機構(gòu)”(interagency)協(xié)同(17)William Waugh, Gregory Streib, “Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management,”Public Administration Review，66, 2006, Special Issue, pp.131-140.。在總體上，行政學傳統(tǒng)的應急管理研究關(guān)注的是層級結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)各自的適用性問題。多數(shù)研究者認為，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)比層級結(jié)構(gòu)更適用于應急管理。例如，沃(William Waugh)認為，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以勝任復雜任務(wù)，但層級結(jié)構(gòu)只能應對簡單任務(wù)(18)William Waugh, Gregory Streib, “Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management, ”Public Administration Review，66, 2006, Special Issue, pp.131-140.。在行政學的相關(guān)研究中，康佛特(Louise Comfort)的理論思想最具統(tǒng)攝性與前瞻性，她率先引入“復雜性理論”(complexity theory)的方法，將應急管理定義為復雜適應系統(tǒng)：參與應急管理的不同主體通過信息的交換和反饋，達成協(xié)同行動，實現(xiàn)集體績效，驅(qū)動社會系統(tǒng)從無序回歸有序(19)Louise Comfort，The Dynamic of Risk，Princeton: Princeton University Press, 2019.。這一理論自20世紀90年代提出以來，已在多種制度情境中得到驗證，且仍在不斷發(fā)展。在新近的一項基于汶川地震和蘆山地震應急響應的比較研究中，康佛特和張海波發(fā)現(xiàn)，在中國的統(tǒng)一制情境中，應急管理也是一個復雜適應系統(tǒng)：一方面，政府部門、國有企業(yè)、事業(yè)單位、私營企業(yè)和社會組織都參與響應，應急管理結(jié)構(gòu)在總體上呈現(xiàn)層級結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的復合形態(tài)；另一方面，信息基礎(chǔ)設(shè)施的改善，促進了由應急預案自上而下定義的“計劃網(wǎng)絡(luò)”(planned networks)與由社會參與自下而上驅(qū)動的“突生網(wǎng)絡(luò)”(emergent networks)(即德拉貝克提到的突生多組織網(wǎng)絡(luò))的融合，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)了多主體協(xié)同，顯著提升了應急響應的集體績效(20)Comfort, L., Zhang, H., “Operational Networks: Adaptation to Extreme Disasters, ”Risk Analysis，40(5), 2020,pp.981-1000.。在此次新冠肺炎疫情發(fā)生后，由康佛特、卡普庫(Naim Kapucu)、張海波、崗田彩(Aya Okada)、高吉坤(Kilkon Ko)等來自美、中、日、韓等多個國家的研究者共同發(fā)展基于跨國比較的合作研究網(wǎng)絡(luò)，正在圍繞疫情應急響應中的組織結(jié)構(gòu)及其認知基礎(chǔ)進行更為深入的研究。

需要特別指出的是，上述三種傳統(tǒng)的劃分是相對的，尤其是社會學傳統(tǒng)和政治學傳統(tǒng)的應急管理研究，對行政學傳統(tǒng)的應急管理研究都產(chǎn)生了直接的影響，存在相當部分的交叉與重合。例如，行政學傳統(tǒng)的應急管理研究之所以興起，在很大程度上原本就是向社會學傳統(tǒng)的應急管理研究學習的結(jié)果，其早期的參與者不少都來自于社會學領(lǐng)域(21)Louise Comfort, William Waugh, Beverly Cigler, “Emergency Management Research and Practice in Public Administration: Emergence, Evolution, Expansion, and Future Direction, ”Public Administration Review，72(4), 2012, pp.539-547.。至于政治學傳統(tǒng)的應急管理研究和行政學傳統(tǒng)的應急管理研究，二者無法截然分開，很多活躍在行政學應急管理研究中的學者都具備政治學背景。因此，在很大程度上，行政學傳統(tǒng)的應急管理研究可被視為對社會學和政治學傳統(tǒng)的應急管理研究的整合，后兩種傳統(tǒng)最終都可匯入前一種傳統(tǒng)。

應急管理中的跨區(qū)域協(xié)同是應急管理多主體協(xié)同的一個維度。從行政學傳統(tǒng)看，應急管理中的多主體協(xié)同包括三個維度：一是部際協(xié)同，即政府、市場、社會三類組織之間的跨部門協(xié)同；二是府際協(xié)同，即不同層級和不同區(qū)域政府之間的協(xié)同，或縱向府際協(xié)同和橫向府際協(xié)同；三是機構(gòu)協(xié)同，即同一層級政府內(nèi)部，不同職能機構(gòu)之間的協(xié)同(22)張海波、童星：《綜合應急管理的偏離與演化》，《中國社會科學內(nèi)部文稿》2018年第6期。。應急管理中的跨區(qū)域協(xié)同主要指橫向府際協(xié)同。明確這一點，對于理解應急管理中的跨區(qū)域協(xié)同至關(guān)重要。這是因為，應急管理中的跨區(qū)域協(xié)同雖然只是應急管理多主體協(xié)同的一個維度，但在強調(diào)由復雜適應系統(tǒng)生成的集體績效最大化的前提下，有效的應急管理跨區(qū)域協(xié)同必然有助于提升多主體協(xié)同的集體績效。此外，應急管理跨區(qū)域協(xié)同的績效不僅取決于其自身，也取決于其他維度的多主體協(xié)同，尤其是縱向府際協(xié)同。因此，要準確地理解應急管理中的跨區(qū)域協(xié)同，不僅要全面地理解應急管理中的多主體協(xié)同，更要準確地理解應急管理中的府際協(xié)同。

二、殊途同歸：不同制度情境下的應急管理跨區(qū)域協(xié)同

與此同時，對應急管理中跨區(qū)域協(xié)同的理解還需要考慮其根植的制度情境。在不同的制度情境中，應急管理縱向府際協(xié)同的績效并不相同，進而導致應急管理橫向府際協(xié)同的績效差異。例如，已有研究顯示：在美國聯(lián)邦制情境中，應急管理開展縱向府際協(xié)同的難度大，而開展橫向府際協(xié)同的難度小(23)Naim Kapucu, “Interorganizational Coordination in Complex Environments of Disasters: the Evolution of Intergovernmental Disaster Response System, ”Journal of Homeland Security and Emergency Management，6(1), 2009, pp.1-19.；在中國的統(tǒng)一制情境中，應急管理開展縱向府際協(xié)同的難度小，而開展橫向府際協(xié)同的難度大(24)張海波、童星：《中國應急管理的結(jié)構(gòu)變化及其理論概化》，《中國社會科學》2015年第3期。。因此，討論應急管理中的跨區(qū)域協(xié)同不宜籠統(tǒng)而論，需要結(jié)合特定的制度情境詳加分析。

2003年“非典”之后，中國開始建設(shè)以“一案三制”(應急預案、應急體制、應急機制和應急法制)為核心的應急管理體系。其中，應急法制主要指2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應對法》，其設(shè)定了中國應急管理體系的制度情境。作為一部行政法，《突發(fā)事件應對法》確立的“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的組織結(jié)構(gòu)均緊密圍繞政府行政系統(tǒng)展開(25)汪永清：《〈突發(fā)事件應對法〉的幾個問題》，《中國行政管理》2007年第12期。。其中，履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責的是各級人民政府，履行綜合協(xié)調(diào)職責的是各級人民政府原應急管理辦公室，履行分類管理職責的是各級人民政府下屬各職能部門，履行分級響應職責的是國務(wù)院、省、市、縣四級人民政府，履行屬地管理為主職責的是事發(fā)地人民政府。此外，《突發(fā)事件應對法》也對國有企業(yè)和事業(yè)單位的應急管理職責進行了設(shè)定。從多主體協(xié)同的角度看，《突發(fā)事件應對法》確立的多主體協(xié)同主要涉及部際協(xié)同、府際協(xié)同與機構(gòu)協(xié)同。其中，部際協(xié)同主要指政府與國有企業(yè)、事業(yè)單位之間的協(xié)同，府際協(xié)同主要指國務(wù)院、省、市、縣四級人民政府之間的協(xié)同，機構(gòu)協(xié)同主要指同一級人民政府所屬部門之間的協(xié)同。

在《突發(fā)事件應對法》中，關(guān)于“府際協(xié)同”的規(guī)定主要來自于“分級負責”原則的設(shè)定，但僅涉及縱向府際協(xié)同，包括 ：(1)如果發(fā)生一般突發(fā)事件，由縣一級人民政府負責響應；(2)如果發(fā)生較大突發(fā)事件，由市一級人民政府負責響應；(3)如果發(fā)生重大突發(fā)事件，由省一級人民政府負責響應；(4)如果發(fā)生特別重大突發(fā)事件，可由國務(wù)院直接負責響應。由此可見，只要發(fā)生較大以上級別的突發(fā)事件，其應急管理就涉及縱向的府際協(xié)同；突發(fā)事件的級別越嚴重，應急管理縱向府際協(xié)同涉及的行政層級就越多。

《突發(fā)事件應對法》涉及自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的應急管理，是一部綜合性法律，在中國的應急管理法律體系中處于核心地位，成為制定應急管理各專門性法律的基礎(chǔ)。如果嚴格按照《突發(fā)事件應對法》的設(shè)定，中國的應急管理并未強調(diào)橫向府際協(xié)同，導致開展跨區(qū)域協(xié)同的合法性不足。對此，一個可能的解釋是：中國擁有相對高效的縱向府際協(xié)同，從而對橫向府際協(xié)同的需求較低。然而，從應急管理強調(diào)多主體協(xié)同集體績效的本質(zhì)特征看，缺乏跨區(qū)域協(xié)同必然限制集體績效的最大化。

相比之下，美國的《州際應急管理互助協(xié)議》(EmergencyManagementAssistanceCompact，簡稱EMAC)常被作為應急管理跨區(qū)域協(xié)同的典型范例。20世紀50年代，受“冷戰(zhàn)”格局影響，美國的民防得到重視與發(fā)展，成為美國應急管理實踐的兩大源頭之一。在這一時期，美國各州締結(jié)《民防與災難協(xié)議》，以共同防備可能的核打擊。與此同時，美國自然災害多發(fā)，州與州之間的應急管理互助協(xié)議較為常見，例如，肯塔基、路易斯安那和印第安納三個州之間簽訂的《州際應急管理與災難協(xié)議》。1979年美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署成立后，將美國的民防傳統(tǒng)和自然災害管理傳統(tǒng)合并，發(fā)展綜合應急管理。1995年，在南部16個州原有應急管理互助關(guān)系基礎(chǔ)上擴展形成EMAC，面向美國各州開放，且因得到各州的法律支持而具有更高的合法性。自此以后，基于EMAC的跨區(qū)域協(xié)同便成為美國應急管理的特色之一，且在2005年“卡特里娜”颶風等多次重大災害的應急管理中發(fā)揮了重要作用。關(guān)于EMAC的興起、特征與運行國內(nèi)學界已有不少引介和討論，這里不再贅述。

通過與美國EMAC的比較，可以進一步凸顯中國應急管理跨區(qū)域協(xié)同結(jié)構(gòu)的特征。美國的應急管理之所以早期更重視跨區(qū)域協(xié)同，究其根本還在于制度情境的特殊性。在美國的聯(lián)邦制情境中，聯(lián)邦政府和州政府之間是平行關(guān)系，聯(lián)邦政府并不主動介入應急管理。如果美國聯(lián)邦政府要介入應急管理，需要州政府主動求助，并由FEMA代表聯(lián)邦政府進行評估，在美國總統(tǒng)做出“重大災難聲明”(major disaster declaration)之后，才能動用聯(lián)邦資源投入應急管理。遭遇2005年“卡特里娜”颶風應急管理的重大失敗之后，美國國會的調(diào)查報告正是基于這一特點將其應急管理體制稱為“拖拉”體制(26)U.S. House of Representatives, A Failure of Initiatives：The Final Report of the Selected Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina, 2006-05-04. http：//katrina.house.gov/full_katrina_report.htm.。從美國應急管理興起的歷史看，其職責演化也有一個自下而上的過程，在FEMA成立之前，應急管理主要是州政府的事務(wù)。在這一階段，各州政府之間通過跨區(qū)域協(xié)同來共同抵御災害的觀念已經(jīng)深入人心。FEMA成立之后，縱向府際協(xié)同有所加強。2001年“9.11”事件之后，美國用“國家應急預案”(National Response Framework，簡稱NRP)代替“聯(lián)邦應急預案”(Federal Response Framework，簡稱FRP)，也是為進一步加強縱向府際協(xié)同(27)Naim Kapucu, “Interorganizational Coordination in Complex Environments of Disasters: the Evolution of Intergovernmental Disaster Response System,” Journal of Homeland Security and Emergency Management，6(1), 2009, pp.1-19.。可以這么說，在美國的應急管理中，基于EMAC的跨區(qū)域協(xié)同之所以能夠發(fā)揮重要的作用，早期主要在于其縱向府際協(xié)同相對薄弱；隨著縱向府際協(xié)同的改善，其應急管理多主體協(xié)同的集體績效得到一定程度的提升。然而，在此次新冠肺炎疫情的應急管理中，由于EMAC主要基于民防和自然災害管理兩大傳統(tǒng)，缺乏針對重大傳染病疫情的資源儲備和策略能力，導致橫向府際協(xié)同也變得難以依靠；與此同時，由于特朗普行政團隊的低效，美國又缺乏強有力的縱向府際協(xié)同，各州基本上是各自為戰(zhàn)。這兩方面的因素相互疊加，共同導致美國的應急管理多主體協(xié)同的集體績效低下，疫情至今仍未能得到有效控制(28)Hu, Q., and Zhang, H., “Hybrid Coordination for Coping with the Medical Surge from the COVID-19 Pandemic: Paired-Assistance Programs in China, ”Public Administration Review，80(5), 2020.。

僅從制度設(shè)計看，中美兩國在應急管理跨區(qū)域協(xié)同上既存在差異，也有共性。差異在于：中國的應急管理強于縱向府際協(xié)同，而弱于橫向府際協(xié)同；美國的應急管理強于橫向府際協(xié)同，而弱于縱向府際協(xié)同。共性在于：對于美國而言，加強縱向府際協(xié)同具有更高的邊際收益；對于中國而言，加強橫向府際協(xié)同具有更高的邊際收益；就追求應急管理多主體協(xié)同集體績效的最大化而言，二者殊途卻同歸。

三、應急管理跨區(qū)域協(xié)同的中國實踐：探索與適應

雖然《突發(fā)事件應對法》并未為應急管理中的跨區(qū)域協(xié)同提供合法性支持，但應急管理實踐中卻存在開展跨區(qū)域協(xié)同的需求。從表現(xiàn)形式上看，中國開展應急管理跨區(qū)域協(xié)同的實踐可以分為兩種形態(tài)：一是面向區(qū)域一體化發(fā)展的主動探索，將其作為實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的重要路徑之一；二是基于重大突發(fā)事件應對需求的被動適應，在應急響應或災后恢復階段開展對口支援。

在主動探索上，泛珠三角區(qū)域開展應急管理跨區(qū)域協(xié)同的實踐起步最早，至今已有十余年。2009年4月15日，泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9省(區(qū))應急管理合作聯(lián)席會議籌備會在廣州召開，就應急管理跨區(qū)域合作達成初步共識，邁出了關(guān)鍵的一步(29)《泛珠三角區(qū)域內(nèi)9省(區(qū))應急管理合作邁出關(guān)鍵一步》，http://www.gd.gov.cn/gdgk/gdyw/200904/t20090416_89644.htm，訪問時間：2020年10月1日。。2009年9月2日，泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9省區(qū)召開應急管理合作聯(lián)席會議第一次會議，簽署合作協(xié)議，正式開展應急管理區(qū)域合作，推動應急管理資源的有效利用和合理共享。(30)《泛珠三角區(qū)域內(nèi)九省區(qū)簽署應急管理合作協(xié)議》，http://www.gov.cn/jrzg/2009-09/02/content_1407200.htm，訪問時間：2020年10月1日。2011年11月15日，泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9省區(qū)共同簽署建立相鄰省區(qū)危險化學品沿江跨界運輸聯(lián)動機制的協(xié)議，推動實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、運輸信息互通、應急救援聯(lián)動、專項整治協(xié)調(diào)配合，應急管理跨區(qū)域協(xié)同向縱深發(fā)展(31)《泛珠三角推動應急管理合作向縱深發(fā)展》，http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201111/15/t20111115_21068318.shtml，訪問時間：2020年10月1日。。2013年和2014年，泛珠三角應急管理跨區(qū)域協(xié)同開始涉及應急管理培訓、應急預案編制項目。(32)盧文剛、黎舒菡：《中美省、州級政府間應急管理協(xié)作比較研究——以“泛珠三角”與EMAC為例》，《北京行政學院學報》2015年第5期。

京津冀區(qū)域開展應急管理跨區(qū)域協(xié)同的實踐雖晚于泛珠三角區(qū)域，但至今也已有五六年時間。2014年6月17日，為貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，強化區(qū)域間衛(wèi)生應急合作，北京市衛(wèi)生計生委、天津市衛(wèi)生局、河北省衛(wèi)生計生委簽署《京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應急合作協(xié)議》，推動共享突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息，開展協(xié)調(diào)處置，加強排查和控制傳染源，追蹤密切接觸者，共享臨床、流行病學實驗室、應急藥械與設(shè)備、應急隊伍與專家等資源(33)《京津冀推動衛(wèi)生應急一體化：協(xié)同應對跨區(qū)域突發(fā)事件》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/18/content_2703272.htm，訪問時間：2020年10月1日。。2014年8月7日，北京市應急辦、天津市應急辦、河北省應急辦共同簽署《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協(xié)議》，并召開第一次聯(lián)席會議，聯(lián)合建立風險管理體系和危險源、危險區(qū)域的管理制度，健全安全隱患排查整改工作機制，優(yōu)化和完善技術(shù)系統(tǒng)，優(yōu)先實現(xiàn)視頻會議、有線通信和應急移動指揮等方面的互聯(lián)互通，提升資源共享和應急響應效率，舉行跨區(qū)域綜合應急演練，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應急力量和應急資源開展處置工作(34)《京津冀建應急合作機制 共同應對跨區(qū)域突發(fā)事件》，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-08/6473661.shtml，訪問時間：2020年10月1日。。一項基于政策文本的評估分析顯示：京津冀應急管理跨區(qū)域協(xié)同以公共衛(wèi)生事件為主；事故災難次之；自然災害和社會安全事件最少(35)呂孝禮、郭君、徐浩等：《京津冀跨區(qū)域應急府際協(xié)議：結(jié)構(gòu)、類型與變遷分析》，《甘肅行政學院學報》2018年第6期。。

長三角區(qū)域開展應急管理跨區(qū)域協(xié)同的實踐雖然最早也可以追溯至2009年，但主要局限于應急管理的特定環(huán)節(jié)和特定類型的突發(fā)事件，如突發(fā)事件預警、跨界環(huán)境污染糾紛等(36)魏玖長、盧良棟：《跨區(qū)域突發(fā)事件應急合作與協(xié)調(diào)機制研究——以長三角區(qū)域為例》，《中國社會公共安全研究報告》2017年第1期。。長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略之后，應急管理跨區(qū)域協(xié)同得到加速發(fā)展。2019年12月15日，長三角“三省一市”的應急管理部門負責人簽訂了《長三角一體化應急管理協(xié)同發(fā)展備忘錄》，重點推動應急管理的信息互通、工作互聯(lián)、資源共享、成果共建。

至此，珠三角、京津冀、長三角等三大區(qū)域都啟動了應急管理跨區(qū)域協(xié)同的探索，雖然形式有別、重點各異、進展不一，但都面臨同一個共性的問題：合法性不足。尤其在涉及應急資源的共享與補償?shù)汝P(guān)鍵議題上，缺乏明確的權(quán)責機制。

在被動適應上，在2008年“汶川地震”的災后恢復階段和此次新冠肺炎疫情的應急響應階段，基于對口支援的跨區(qū)域協(xié)同都發(fā)揮了重要作用。其中，“汶川地震”導致四川、甘肅、陜西三省嚴重受災，尤其是四川省，短期內(nèi)難以憑借自身力量實現(xiàn)災后的快速恢復，中央政府也不可能將全部的精力投入三省的災后恢復。在這種情況下，國務(wù)院啟動對口支援機制，按照“一省支援一縣”的模式，推動廣東、江蘇、山東等20個經(jīng)濟相對發(fā)達的省市(含深圳市)對口支援24個極重災區(qū)和重災區(qū)(廣東等省對口支援多個縣)。對口支援雖然由中央政府啟動，但其執(zhí)行則取決于支援方和受援方之間的跨區(qū)域協(xié)同。由于受援方的需求差異，廣東、江蘇、山東等各援助方的援助方案并不完全相同。例如，江蘇省對口援建的綿竹市經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，是“汶川地震”中遭受經(jīng)濟損失最為嚴重的縣級市，其需求不僅在于物理重建，還在于經(jīng)濟的恢復和可持續(xù)發(fā)展。為滿足這一需求，江蘇在綿竹援建了產(chǎn)業(yè)園和農(nóng)業(yè)園，不僅輸入物質(zhì)資源，還進行知識傳授，為當?shù)嘏嘤柶髽I(yè)管理和市場營銷人才，兼顧了快速的物理重建和長期的可持續(xù)發(fā)展。(37)Zhang, H., Tang, G., “Paired Assistance Policy and Recovery From the 2008 Wenchuan Earthquake: a Network Perspective,”Disasters，45(1)， 2021.在此次新冠肺炎疫情應急響應的早期，湖北省在武漢市之外的其他城市嚴重缺乏醫(yī)療物資和人員，均已無法依靠自身能力控制疫情。在這種情況下，中央政府重啟對口支援機制，借鑒“汶川地震”的經(jīng)驗，按照“一省對口支援一市”的模式，推動江蘇、廣東、山東等醫(yī)療能力相對較強的19個省對口支援湖北武漢之外的16個城市，有效地緩解了湖北的疫情。這一跨區(qū)域協(xié)同雖然也是由中央政府發(fā)起，但執(zhí)行卻有賴于援助方和被援助方之間的跨區(qū)域協(xié)同。在“汶川地震”時期，中央政府對對口支援的基本要求是各援助省的資金投入不少于上一年財政收入的1%和“三年重建，兩年完成”，但在此次新冠肺炎疫情的對口支援中，中央政府幾乎沒有設(shè)置任何剛性要求，如何進行對口支援更取決于援助方和被援助方之間的跨區(qū)域協(xié)同。

比較來看，基于對口支援的應急管理跨區(qū)域協(xié)同在實際效果上優(yōu)于面向區(qū)域一體化的應急管理跨區(qū)域協(xié)同，更能體現(xiàn)中國應急管理體系的特色與優(yōu)勢。然而，基于對口支援的應急管理跨區(qū)域協(xié)同樣面臨合法性不足的困境，因為《突發(fā)事件應對法》中并未提及對口支援。從實際效果看，中國近20年來經(jīng)歷的最大的兩次突發(fā)事件都啟動了對口支援，這充分顯示了對口支援在應對極端突發(fā)事件中的優(yōu)勢。因此，從未來的需求看，完全有必要將對口支援制度化，推動對口支援在應急管理中的持續(xù)優(yōu)化。

除表現(xiàn)形式的差異外，這兩種應急管理跨區(qū)域協(xié)同還有其他差異，其主要特征的差異見表1所示。

表1 中國應急管理中跨區(qū)域協(xié)同兩種模式比較

在參與主體上，面向區(qū)域一體化的應急管理跨區(qū)域協(xié)同均來自地域相近的省份，有利于資源共享，得益于不同地域之間的共性；而基于對口支援的應急管理跨區(qū)域協(xié)同則通常來自地域相隔的省份，有利于損失分擔，體現(xiàn)了不同區(qū)域之間的差異。在動力機制上，面向區(qū)域一體化的應急管理跨區(qū)域協(xié)同是外生需求，重在滿足區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要；基于對口支援的應急管理跨區(qū)域協(xié)同則是內(nèi)生需求，是出于盡快控制事態(tài)的需要。在實施過程上，面向區(qū)域一體化的應急管理跨區(qū)域協(xié)同是對等合作，強調(diào)相互平等、自愿參與的原則；基于對口支援的應急管理跨區(qū)域合作則是非對等合作，強調(diào)同舟共濟、以強扶弱的原則。

綜合來看，中國的應急管理跨區(qū)域協(xié)同具有豐富的實踐內(nèi)涵，不僅涵蓋面向區(qū)域一體化的跨區(qū)域協(xié)同，也包括基于對口支援的跨區(qū)域協(xié)同，其效果并不亞于美國的EMAC。而且，這兩種類型的應急管理跨區(qū)域協(xié)同可以互相結(jié)合、相互補充，有利于實現(xiàn)應急管理集體績效的最大化，凸顯中國應急管理“舉國體制”和“全國一盤棋”的特色與優(yōu)勢。因此，充分發(fā)揮中國應急管理體系的特色與優(yōu)勢，積極推進應急管理體系與能力現(xiàn)代化，一個重要的路徑就是發(fā)展應急管理跨區(qū)域協(xié)同，將其納入《突發(fā)事件應對法》，使其得到法律授權(quán)并在實踐中不斷完善。