“綠色轉(zhuǎn)型”會成為歐美新議程的重中之重嗎

曹慧

2020年12月10日～11日，歐盟冬季峰會在比利時布魯塞爾召開。圖為12月11日，歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾和德國總理默克爾（從左至右）共同出席聯(lián)合線上記者會。

2020年12月2日，在民主黨候選人拜登已基本鎖定美國大選勝局的背景下，歐委會主席馮德萊恩和歐盟外交與安全政策高級代表博雷利共同發(fā)布?xì)W盟有關(guān)歐美關(guān)系的新政策文件——《全球變局下的歐美新議程》，力圖為未來四年的歐美關(guān)系確定基調(diào)。其中，綠色轉(zhuǎn)型、綠色增長成為歐盟力圖與美進(jìn)行協(xié)調(diào)的重要政策領(lǐng)域。

綠色轉(zhuǎn)型成為歐美共識

將施行“綠色新政”是拜登在競選時許下的重要承諾之一。根據(jù)其競選政策文件，可以將拜登綠色新政的整體思路概括為：通過能源轉(zhuǎn)型促成綠色增長，進(jìn)而創(chuàng)造就業(yè)，實現(xiàn)公正的可持續(xù)發(fā)展。在國內(nèi)層面，拜登政府計劃新設(shè)立“國家氣候理事會”，將氣候相關(guān)議題融入聯(lián)邦政府各個部門的決策過程，包括將其納入外交政策的制定。在國際層面，拜登承諾帶領(lǐng)美國重返應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》及其他有關(guān)多邊機制。拜登團隊承諾將致力于通過投資綠色經(jīng)濟創(chuàng)造高薪就業(yè)崗位，開發(fā)國際一流的綠色技術(shù)，并把健康、清潔空氣、清潔水等議題納入國家安全范疇內(nèi)一并考量。

在綠色議題上，民主黨內(nèi)部事實上仍存在嚴(yán)重分歧。其中較為激進(jìn)的派別主張推進(jìn)“零排放”的能源轉(zhuǎn)型政策，而較為保守的派別則強調(diào)要保障采礦、交通等行業(yè)部門的就業(yè)崗位。為了團結(jié)黨內(nèi)各派，拜登承諾聯(lián)邦政府將投入2萬億美元落實其氣候轉(zhuǎn)型政策，以助力技術(shù)研發(fā)、保障就業(yè)，并為受到能源轉(zhuǎn)型沖擊的個人和家庭提供保障。

歐盟則在2019年底推出《歐洲綠色協(xié)議》（簡稱“綠色協(xié)議”），旨在通過綠色、數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加強經(jīng)濟韌性。歐盟計劃在清潔能源利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、應(yīng)對氣候變化、恢復(fù)生物多樣性、提高能效等領(lǐng)域采取措施，并爭取在2050年前實現(xiàn)“碳中和”。歐盟擬于2021年推出《氣候變化法》，確定減排目標(biāo)在歐盟法律框架中的地位。以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為契機，歐盟還將對其交通系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行數(shù)字化、智能化改造，提高能效。國際層面，歐盟將積極參與氣候、能源領(lǐng)域國際合作，借機搶占“綠色競賽”先機。歐盟將繼續(xù)利用七國集團、二十國集團、世界貿(mào)易組織等多邊機制開展氣候外交，推動建設(shè)抑制溫室氣體排放的碳邊境調(diào)節(jié)稅機制，發(fā)展國際碳交易市場。盡管受到新冠疫情暴發(fā)的沖擊，綠色協(xié)議的各項計劃還在穩(wěn)步推進(jìn)之中，包括推動氣候變化法立法和落實碳邊境調(diào)節(jié)稅。

可見，綠色增長、綠色轉(zhuǎn)型是美國拜登政府與歐盟共同的政策路線。但在實現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑上，歐美略有不同。例如在對傳統(tǒng)化石燃料的態(tài)度上，歐盟力圖通過設(shè)立多階段的減排目標(biāo)，逐步削減化石燃料的使用，以在2050年實現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)。而美國拜登政府則并未完全拋棄開發(fā)化石能源，也并未提出美國版“碳中和”目標(biāo)。由于化石能源采掘和加工行業(yè)在美國仍具有重要地位，并涉及大量就業(yè)崗位，拜登政府很可能會在不對化石能源行業(yè)進(jìn)行過多限制的情況下，重點追加對清潔能源和低能耗基礎(chǔ)設(shè)施等的投資。

試圖推動碳關(guān)稅成為國際標(biāo)準(zhǔn)

在歐委會發(fā)布的《全球變局下的歐美新議程》中，歐盟提議以歐美關(guān)系為中心，重建緊密、開放的跨大西洋伙伴關(guān)系。新議程設(shè)定的主要合作領(lǐng)域包括疫情防控、綠色轉(zhuǎn)型、科學(xué)技術(shù)、貿(mào)易與標(biāo)準(zhǔn)、安全與防務(wù)等。在新議程里，歐盟充分肯定了歐美關(guān)系的“獨一無二”特性，認(rèn)為若歐美聯(lián)合起來，無論從經(jīng)濟總量和貿(mào)易總量，還是從創(chuàng)新能力看，其全球影響力都是無可匹敵的。

在綠色轉(zhuǎn)型方面，歐盟希望在氣候變化，尤其是碳排放交易、碳定價和碳稅方面與美國展開合作。其主要訴求是聯(lián)合美國將自己正在推動的碳邊境調(diào)節(jié)稅（碳關(guān)稅）設(shè)定為全球標(biāo)準(zhǔn)。所謂碳關(guān)稅，是指對高能耗進(jìn)口產(chǎn)品征收特別的碳排放關(guān)稅，其征稅對象主要是高碳排放強度產(chǎn)品，如鋼鐵、鋁、水泥、玻璃制品等。歐盟希望通過征收碳關(guān)稅，實現(xiàn)本土企業(yè)與沒有類似碳排放限制的外國生產(chǎn)商的“公平競爭”，尤其是哪些來自新興國家的廠商。一些學(xué)者甚至認(rèn)為，歐盟應(yīng)將碳關(guān)稅設(shè)得“足夠高”，迫使外國公司轉(zhuǎn)向“低碳、可持續(xù)的”生產(chǎn)方式。具體操作上，歐盟力圖以“綠色”名義，通過反補貼、反傾銷訴訟和擬定中的碳關(guān)稅對“高碳排放”進(jìn)口產(chǎn)品實施進(jìn)一步限制。

美國方面，奧巴馬時代，美國曾將能源轉(zhuǎn)型確定為國家戰(zhàn)略。2009年6月，以限制碳排放為核心的《美國清潔能源安全法案》在國會眾議院通過。該法案規(guī)定，從2020年起，美國有權(quán)對不實施碳排放限額而獲得競爭優(yōu)勢國家的產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。在特朗普執(zhí)政的四年中，該法案被束之高閣。但如果拜登政府繼續(xù)支持《美國清潔能源安全法案》，歐美在碳關(guān)稅方面的共識或重新確立，碳關(guān)稅也可能在兩者推動下成為發(fā)達(dá)國家打壓發(fā)展中國家的新貿(mào)易保護工具。

利用多邊主義框架掌握國際話語權(quán)

隨著拜登上臺，歐美在多邊主義方面的共識增強，雙方都致力于利用多邊框架制定新標(biāo)準(zhǔn)和掌握國際話語權(quán)。早在2020年初，美國學(xué)者阿特金森就撰文稱，在貿(mào)易執(zhí)法和手段使用上，美、歐、日三方應(yīng)共同對抗“保護主義”。三方應(yīng)保護本國企業(yè)免受“令人不安的外國競爭”。阿特金森建議美歐日三方可通過世界貿(mào)易組織（WTO）框架不斷尋求應(yīng)對中國的對策。就此，歐盟在新議程中也表示希望在WTO框架內(nèi)與美共同制定貿(mào)易與氣候標(biāo)準(zhǔn)。

在標(biāo)準(zhǔn)制定上，歐盟欲與美國協(xié)調(diào)建立“技術(shù)同盟”。2020年11月30日，歐盟貿(mào)易總司司長薩賓·韋恩曾表示，歐委會提議成立“跨大西洋貿(mào)易與技術(shù)理事會”，在新技術(shù)和數(shù)字服務(wù)方面加強合作，為新技術(shù)制定聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)，以此加強歐盟和美國等在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，擴大歐美雙邊貿(mào)易和投資。作為擬定計劃的一部分，歐洲提議歐美在投資審查、知識產(chǎn)權(quán)、“強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”和出口管制方面進(jìn)行更緊密的合作。

美國方面對建立技術(shù)同盟也有贊同的聲音。前任美國國務(wù)院政策規(guī)劃官員杰拉德·科恩和新任美國安全中心首席執(zhí)行官理查德·范登在《外交事務(wù)》2020年第6期聯(lián)合撰文，提倡美國等“科技民主國家”建立全新的國家集團以對抗新興國家在新技術(shù)領(lǐng)域的迅速崛起，恢復(fù)布雷頓森林體系建立以來西方國家多邊合作的傳統(tǒng)。

綜上所述，隨著拜登執(zhí)掌白宮，未來四年里，大西洋兩岸在綠色轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域達(dá)成共識的可能性將會增大。但美歐實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)仍面臨挑戰(zhàn)：兩方在重要產(chǎn)業(yè)存在競爭關(guān)系，如航空領(lǐng)域的美國波音公司與歐洲空客公司之爭;在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，法國等部分歐盟成員國已開始針對美國高科技企業(yè)征收數(shù)字稅;在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，歐洲的保護主義政策引發(fā)美方不滿。此外，特朗普時代美國對歐施加的諸多單邊貿(mào)易限制措施也有待取消。