中美雙邊投資協(xié)定談判是否有望重啟

周密

在貿(mào)易領(lǐng)域，全球活動由世界貿(mào)易組織（WTO）相關(guān)規(guī)則及共識加以約束，但在投資領(lǐng)域卻不存在被普遍遵守的多邊規(guī)則。同貿(mào)易方式相比，投資活動更為靈活多樣，對外部環(huán)境的要求也更高。有鑒于此，不少國家通過對外商簽雙邊投資協(xié)定，為本國投資者提供避免被征收或國有化的保障，創(chuàng)造適合投資的穩(wěn)定環(huán)境。雙邊投資協(xié)定涵蓋的投資活動范圍廣泛，不僅包括外國直接投資（FDI），還包括間接投資、知識產(chǎn)權(quán)等投資權(quán)益，涉及利益和風(fēng)險的平衡。21世紀(jì)以來的雙邊投資協(xié)定增強了投資開放方面的約定，在市場準(zhǔn)入和邊境后規(guī)則協(xié)調(diào)等方面做出更多嘗試，為不同經(jīng)濟體的協(xié)同發(fā)展和經(jīng)濟全球化的穩(wěn)步推進創(chuàng)造了更好的條件。

中美投資協(xié)定談判的擱置

出于促進經(jīng)貿(mào)合作、平衡經(jīng)濟關(guān)系的需要，中美兩國政府在2008年正式啟動雙邊投資協(xié)定談判。奧巴馬政府此后開始編制美方協(xié)定模板，中美談判被拖延至2015年才開始實質(zhì)推進。隨后雙方交換了負(fù)面清單并進行了數(shù)輪后續(xù)磋商，但由于奧巴馬在2014年美國國會中期選舉后變成“跛鴨”總統(tǒng)，談判進度受阻，終未能在2016年大選前談成。

特朗普政府執(zhí)政期間，將吸引企業(yè)（尤其是制造業(yè)企業(yè)）回流美國作為“讓美國再次偉大”的重要內(nèi)容，憑借雙邊投資協(xié)定為美企在華發(fā)展創(chuàng)造更佳環(huán)境顯然與其執(zhí)政理念不符。除2017年6月美國時任財長姆努欽在回答媒體提問時籠統(tǒng)談及之外，中美投資協(xié)定（BIT）談判在特朗普執(zhí)政四年間根本不在兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系議題單上。與此同時，中美在雙邊投資領(lǐng)域采取了完全不同的做法，美國通過修訂外商投資法律增加了對外國投資的限制，對中國企業(yè)在美直接、間接投資造成嚴(yán)重負(fù)面影響?！吨袊鴮ν庵苯油顿Y統(tǒng)計公報》顯示，2019年中國對美直接投資38.1億美元，較2016年的169.8億美元下降77.6%。《中國外資統(tǒng)計公報》則顯示，2019年美企在華實際投入26.9億美元，比2016年的23.9億美元增加了12.6%。

中歐投資協(xié)定率先完成談判

在與美國開啟雙邊投資協(xié)定談判之后，中方也于2013年11月啟動了同歐盟的雙邊投資協(xié)定談判。中歐談判歷經(jīng)七年，其間國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境出現(xiàn)包括英國脫歐在內(nèi)的重大變化，但雙方仍相向而行，攻堅克難。2020年12月30日，中歐領(lǐng)導(dǎo)人共同宣布如期完成談判。伴隨談判的推進，中歐雙向投資取得了新的持續(xù)發(fā)展，為雙方在彼此經(jīng)貿(mào)關(guān)系當(dāng)中各自發(fā)揮優(yōu)勢提供了更多選擇和更廣闊空間。據(jù)中方統(tǒng)計，2019年中國對歐投資總流量為105.2億美元，較2013年的59.5億美元增加了76.8%。同期歐盟對華投資流量從上年的65.2億美元增至73.1億美元，同比上升12.1%。

在中歐宣布完成雙邊投資協(xié)定談判的前夕，盡管受美國法律限制，當(dāng)選候任的拜登政府無法與歐洲方面進行直接接觸，美候任總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理杰克·沙利文仍于2020年12月22日在推特上發(fā)表了不同看法，宣稱拜登政府歡迎美國的歐洲伙伴就美歐對華經(jīng)濟行動的共同關(guān)切開展早期磋商，事實上流露出不希望中歐簽署投資協(xié)定的心態(tài)。美國專欄作家特蕾莎·法倫在《外交》雜志上發(fā)文稱，在德國和法國的大力推動下，中歐投資談判的完成意味著中國獲得了勝利，主要表現(xiàn)在三個方面：一是協(xié)定會保護歐企在華投資并鼓勵新的投資，有助于中國的經(jīng)濟和技術(shù)進步;二是使得中國的各項政策得到歐洲認(rèn)可;三是使中歐得以在政策上搶先協(xié)同，妨礙美歐關(guān)系在拜登政府時期盡快修復(fù)。

可以說，美國對中歐投資協(xié)定“犯酸”，一方面是認(rèn)為由于中美缺乏相關(guān)協(xié)定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，中歐達(dá)成協(xié)議不利于美企優(yōu)先或與歐洲企業(yè)同步獲得在華利益，另一方面也是受到特朗普任內(nèi)美國對外經(jīng)濟關(guān)系和理念轉(zhuǎn)變的影響。在中方看來，美方為了解決上述關(guān)切，與其選擇阻止歐洲，不如以更加積極主動的方式與中方加強溝通。

中美投資協(xié)定談判仍可期

2018年1月，特朗普還在臺上的時候，美國國會研究局曾專門發(fā)布過一份關(guān)于中美BIT的報告，認(rèn)為與中國談判達(dá)成雙邊投資協(xié)定可以“解鎖”新功能，改變游戲規(guī)則，為美國公司企業(yè)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

新冠疫情不僅未降低中美經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，反而使得雙方企業(yè)開展互利合作的意愿進一步增強。美國自華進口觸底反彈，在華投資企業(yè)更看重中國市場的穩(wěn)定和增長韌性，而且有更多美國投資者通過進入中國金融市場優(yōu)化其全球資產(chǎn)配置。2021年1月15日，美國國會研究局更新了中美投資關(guān)系報告，認(rèn)為投資關(guān)系在中美商業(yè)聯(lián)系當(dāng)中扮演著更重要的角色，中美雙向投資規(guī)模不斷擴大，利益聯(lián)系更為緊密。相比而言，中國投資者主要以持有公共和私營部門有價證券的方式對美投資，而美國投資者主要以直接投資方式在華投資。按照美國經(jīng)濟分析局的統(tǒng)計，2019年美企在華投資存量為1162億美元（較上年末增長6%），中企在美投資存量為590億美元（較上年末增長6%）。但按照最終受益人計算，中國企業(yè)在美國投資存量的占比剛剛達(dá)到1%，遠(yuǎn)低于日本（14%）和加拿大（13%）。報告還援引榮鼎公司的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，認(rèn)為如果涵蓋經(jīng)由第三方的投資，1990年一季度至2020年二季度中國對美直接投資合計1542億美元，美對華直接投資合計2580億美元。

2020年11月，第三屆中國國際進口博覽會在上海舉行。圖為美國特斯拉電動汽車展臺，特斯拉將其首個海外生產(chǎn)基地建在了上海。

中國持續(xù)擴大開放，吸引了全球投資者，也愿為經(jīng)濟全球化的升級和發(fā)展做出積極調(diào)整。但是，中美投資協(xié)定談判能否重啟并最終簽署，取決于雙方的意愿與行動。即便美方在奧巴馬時期就已確定了這份投資協(xié)定的模板，雙方也都清楚達(dá)成協(xié)定對兩國企業(yè)有著重大利好意義，但完成中美投資協(xié)定談判并不容易。應(yīng)當(dāng)看到，奧巴馬時期雙方在協(xié)定所涉領(lǐng)域所取得共識依托的外部環(huán)境已發(fā)生較大改變，中美關(guān)系的總體氛圍特別是美國內(nèi)涉華輿論導(dǎo)向也更為不利。即便拜登政府有意重啟中美雙邊投資協(xié)定談判，也可能受到美國立法機構(gòu)的較強限制。按照美國法律的規(guī)定，國際協(xié)定的簽署權(quán)由立法機構(gòu)享有，白宮代表美國對外簽署的國際投資協(xié)議需要獲得國會參議院至少三分之二議員的支持。而包括眾議院籌款委員會在內(nèi)的國會機構(gòu)對美國涉外經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判進程向來有著重要的參與度和影響力。從2021年就職的美國第117屆國會參議院議員的組成比例看，拜登所屬的民主黨與共和黨的票數(shù)比為50∶50，僅靠一黨支持明顯不夠。

拜登政府里的專業(yè)人士占比較大，對發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用、保持經(jīng)貿(mào)規(guī)則穩(wěn)定性和重要性的認(rèn)識更為深刻。在民主黨看來，缺乏有效的經(jīng)貿(mào)協(xié)定是制約中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系改善的重要因素，美國要想克服疫情沖擊盡快恢復(fù)經(jīng)濟，需要向市場釋放更為明確的中美合作信號。一方面，盡快啟動并在合理預(yù)期和充分靈活性的基礎(chǔ)上加快推動談判，保障投資者的基本利益;另一方面，在不到兩年后的國會中期選舉中盡可能爭取更多的參議院席位，并力爭共和黨參議員對協(xié)定的支持。