美國新政府“亞洲沙皇”坎貝爾的印太構(gòu)想

王浩

2012年12月12日，時(shí)任美國亞太事務(wù)助理國務(wù)卿坎貝爾在馬尼拉舉行的美菲戰(zhàn)略對(duì)話會(huì)議上。

2021年1月20日，在拜登宣誓就任美國第46任總統(tǒng)當(dāng)天，科特·坎貝爾被提名為白宮國家安全理事會(huì)“印太政策高級(jí)協(xié)調(diào)員”，這是一個(gè)相當(dāng)高的職位，將具體負(fù)責(zé)美對(duì)印太地區(qū)外交政策的制定和執(zhí)行。因此，不少美國媒體給坎貝爾起了“亞洲沙皇”的外號(hào)，這一新設(shè)崗位則被視為拜登政府在戰(zhàn)略上進(jìn)一步提升亞洲乃至整個(gè)印太地區(qū)重要性的信號(hào)。

官學(xué)一體的資深亞太事務(wù)專家

坎貝爾現(xiàn)年63歲，是美國外交領(lǐng)域的資深精英。他早年獲得國際關(guān)系學(xué)博士學(xué)位后，在政、商、學(xué)界都取得令人艷羨的成就：他曾于克林頓政府時(shí)期在美國國防部負(fù)責(zé)對(duì)中國和朝鮮政策的相關(guān)事宜，后創(chuàng)辦咨詢公司“亞洲集團(tuán)”（StartAsia），并且成為知名智庫“新美國安全中心”的共同創(chuàng)辦人和首席執(zhí)行官。他曾任教于哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院，圍繞美國外交及美亞太政策等出版過多部學(xué)術(shù)著作。真正讓坎貝爾走進(jìn)大眾視野的，是他于2009年起出任奧巴馬政府負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿，后來成為奧巴馬時(shí)期“亞太再平衡”戰(zhàn)略的幕后設(shè)計(jì)者和主要推手之一。特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，坎貝爾重返智庫并一直處于活躍狀態(tài)，先后在《外交事務(wù)》等權(quán)威刊物上發(fā)表關(guān)于美對(duì)華及對(duì)印太政策的文章，如《思慮中國》《沒有災(zāi)難的競爭》等，產(chǎn)生較大學(xué)術(shù)和政策影響。

不難發(fā)現(xiàn)，坎貝爾的職業(yè)生涯——無論是作為外交官、企業(yè)家還是學(xué)者——都與亞太事務(wù)緊密相關(guān)，有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的研究功底。也正是由于長期關(guān)注和參與亞太事務(wù)，對(duì)亞太問題研究與實(shí)踐游刃有余，坎貝爾得以在民主黨重新執(zhí)政后更進(jìn)一步，成為拜登政府的“印太政策高級(jí)協(xié)調(diào)員”。

坎貝爾的亞太秩序觀

在外交政策理念上，坎貝爾除重視規(guī)則和價(jià)值觀在美國對(duì)外戰(zhàn)略中的作用外，還十分強(qiáng)調(diào)國家間實(shí)力對(duì)比變化帶來的影響，這一點(diǎn)頗具現(xiàn)實(shí)主義色彩，與大多數(shù)傳統(tǒng)民主黨人的側(cè)重點(diǎn)有所不同?？藏悹枌?duì)基辛格在冷戰(zhàn)期間運(yùn)用均勢(shì)理念重構(gòu)亞太地區(qū)秩序的作法倍加推崇，認(rèn)為均勢(shì)是地區(qū)秩序合理構(gòu)建、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。奧巴馬政府執(zhí)政初期，坎貝爾提出中國崛起是亞太地區(qū)均勢(shì)面臨的“最大挑戰(zhàn)”，進(jìn)而為美推出所謂“亞太再平衡”戰(zhàn)略提供了邏輯基礎(chǔ)。

在后來的實(shí)踐中，美國開始在加大自身資源投入的同時(shí)充分運(yùn)用多邊主義、盟友體系和國際規(guī)則的力量，重點(diǎn)從安全、經(jīng)濟(jì)和外交三個(gè)方面對(duì)中國進(jìn)行制衡。比如在安全方面，美國一方面加強(qiáng)在亞太地區(qū)的前沿軍事部署，尤其是海上力量的投放，另一方面不斷鞏固同日本、韓國、菲律賓等地區(qū)盟友的合作，并著力拉攏越南發(fā)揮伙伴作用。經(jīng)濟(jì)上，美國提出“跨太平洋伙伴關(guān)系”構(gòu)想，在奧巴馬執(zhí)政末期發(fā)展成為《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），試圖構(gòu)建一個(gè)將中國排除在外的地區(qū)合作新框架。外交上，美國開始廣泛參與亞太地區(qū)的多邊合作機(jī)制并致力于在其中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，使之成為制約和打壓中國的工具。在此過程中，美方通過挑動(dòng)、炒作南海問題，給中國和部分亞太國家之間的關(guān)系制造裂隙。

在坎貝爾的亞太秩序觀中，制衡中國崛起是出于維護(hù)美國意中的地區(qū)均勢(shì)之需要，中美合作則是地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展不可或缺的重要支柱。在坎貝爾看來，盡管兩國在越來越多的領(lǐng)域存在競爭關(guān)系，但合作的空間也變得更為廣闊，比如在朝核和防擴(kuò)散等問題上，需要雙方保持密切的溝通和互動(dòng)。在奧巴馬時(shí)期舉行的多輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，坎貝爾不僅發(fā)揮了推動(dòng)作用，而且對(duì)這一機(jī)制給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為中美高層對(duì)話機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)推動(dòng)亞太地區(qū)的和平、發(fā)展與繁榮至關(guān)重要。總的來看，坎貝爾在中美關(guān)系及其對(duì)亞太地區(qū)秩序影響這一問題的理解上是多維度和較為理性的。

謀求重建印太地區(qū)“均勢(shì)”

特朗普?qǐng)?zhí)政以后，在美國的外交政策話語中，“亞太”概念被范圍更廣的“印太”概念取代。實(shí)際上，“印太”并非一個(gè)新出現(xiàn)的概念，它最早由德國人叫起來。2012年，坎貝爾在助卿任上曾談到，如何在實(shí)踐中把太平洋和印度洋聯(lián)結(jié)起來，將是美國戰(zhàn)略思維面臨的新挑戰(zhàn)。2021年初，坎貝爾在《外交事務(wù)》雜志上發(fā)表《美國如何穩(wěn)固亞洲秩序》一文，明確將印度視為“維護(hù)印太地區(qū)均勢(shì)”的主要力量之一。坎貝爾從印太均勢(shì)面臨的挑戰(zhàn)以及美國應(yīng)如何進(jìn)行應(yīng)對(duì)這兩方面出發(fā)，闡述了印太政策新構(gòu)想，其核心就是“重建平衡”，也即回到奧巴馬時(shí)期“亞太再平衡”戰(zhàn)略的基本路徑和取向上去，努力在印太地區(qū)恢復(fù)對(duì)美最為有利的均勢(shì)格局。

在坎貝爾看來，印太地區(qū)均勢(shì)在特朗普?qǐng)?zhí)政四年間被顯著破壞，其核心原因（也是拜登執(zhí)政后美印太政策面臨的挑戰(zhàn)）在于新老兩個(gè)問題。就老問題而言，主要是中國的持續(xù)崛起對(duì)印太均勢(shì)構(gòu)成越來越大的“挑戰(zhàn)”，這一點(diǎn)在2020年新冠疫情暴發(fā)后表現(xiàn)得尤為明顯。坎貝爾聲稱，中國正在進(jìn)一步尋求重塑地區(qū)秩序，在南海、東海、中印關(guān)系以及臺(tái)灣、經(jīng)貿(mào)等問題上變得“更加強(qiáng)勢(shì)和進(jìn)取”，使得這一地區(qū)的原有秩序和規(guī)則“面臨風(fēng)險(xiǎn)”。就新問題而言，他認(rèn)為特朗普政府的單邊主義和保護(hù)主義行為對(duì)美在印太地區(qū)的盟友關(guān)系和多邊機(jī)制都造成明顯破壞，進(jìn)一步加劇了印太地區(qū)均勢(shì)朝著有利于中國方向傾斜的態(tài)勢(shì)，增加了恢復(fù)平衡的難度。

坎貝爾提出，美國必須做出更大努力以重建印太均勢(shì)。他列舉了四方面的政策主張。第一，美應(yīng)在軍事上對(duì)中國形成更有力的威懾。為此，應(yīng)改變過去成本高昂的“優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)戰(zhàn)略”，轉(zhuǎn)而考慮更具針對(duì)性的低成本、非對(duì)稱戰(zhàn)略，包括部署傳統(tǒng)巡航及彈道導(dǎo)彈、無人艦載攻擊機(jī)和高速打擊武器等。第二，美應(yīng)恢復(fù)和加強(qiáng)與盟友伙伴的協(xié)調(diào)，幫助它們發(fā)展能有效威懾中國的非對(duì)稱軍事能力，同美國聯(lián)手形成更有效的“軸輻”式同盟體系。第三，美應(yīng)努力恢復(fù)印太地區(qū)原有的游戲規(guī)則，這就意味著華盛頓需要改變特朗普時(shí)期的孤立主義傾向，“重新接觸”印太地區(qū)多邊機(jī)制，尤其要在產(chǎn)業(yè)鏈和貿(mào)易規(guī)則方面掌握主動(dòng)。第四，美應(yīng)打造更廣泛的同盟和伙伴關(guān)系，美日印澳四國協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)就十分重要，印度也應(yīng)在地區(qū)均勢(shì)中發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。

坎貝爾印太政策構(gòu)想的核心在于追求重建在他看來走向失衡的印太地區(qū)均勢(shì)，在安全、經(jīng)濟(jì)、外交層面回歸奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略，借助盟友、伙伴和機(jī)制、規(guī)則的力量同中國展開戰(zhàn)略競爭，防止中國對(duì)印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)、安全秩序構(gòu)成“威脅”?？梢哉f，坎貝爾的印太政策構(gòu)想是加強(qiáng)版的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，其對(duì)中國“威脅”的認(rèn)知較十年前更為明確，對(duì)美重建地區(qū)均勢(shì)緊迫性的強(qiáng)調(diào)也更為突出。當(dāng)然，也會(huì)部分繼承特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”成果，特別是在離岸制衡軍事部署和美日印澳四角協(xié)作方面。這些微妙而又重要的變化可以為我們判斷拜登政府印太政策走向提供一些線索。對(duì)坎貝爾來說，無論他的重建印太平衡構(gòu)想多么專業(yè)、系統(tǒng)，都改變不了中國崛起已不可遏制的事實(shí)，如若走上與中國全面對(duì)抗的極端，終將成為失敗的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。